鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的困境及出路

張曙光

國浩律師（鄭州）事務(wù)所，河南 鄭州 450000

鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)是鄉(xiāng)村法治建設(shè)的重要形式和途徑，能夠有效滿足鄉(xiāng)村群眾對法律服務(wù)的需求，提高他們的法治意識和用法能力，從而保障鄉(xiāng)村村民的合法權(quán)益，維護鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定。但是，由于我國城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等原因，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)也面臨著不少困境。因此，加強對鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的研究，提出擺脫困境的出路和措施，具有很強的現(xiàn)實意義。

一、鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系概述

公共法律服務(wù)是社會公共服務(wù)的重要組成部分，也是實現(xiàn)政府公共職能的重要體現(xiàn)。公共法律服務(wù)是政府及司法機關(guān)為保障公民基本權(quán)利，維護人民合法權(quán)益而提供的公共法律服務(wù)。公共法律服務(wù)的主體主要是政府及司法機關(guān)，他們依靠自身的權(quán)利和職責(zé)特點，直接提供法律服務(wù)，他們也可以以政府機關(guān)的名義鼓勵和協(xié)調(diào)其他社會組織參與法律服務(wù)，通過在鄉(xiāng)村設(shè)立法律顧問和駐村律師等方式，為鄉(xiāng)村村民提供法律服務(wù)［1］。公共法律服務(wù)涵蓋內(nèi)容主要包括：普法宣傳教育、法律咨詢、法律援助、司法鑒定、矛盾調(diào)處、法治文化建設(shè)等。公共法律服務(wù)的核心目的是要緩解和消除人們對法律服務(wù)的高需求與當(dāng)前法律服務(wù)低供給之間的矛盾，實現(xiàn)法律資源在城鄉(xiāng)的均衡共享，促進城鄉(xiāng)法律服務(wù)一體化，公共性、公益性、服務(wù)性、普惠性是其主要特征。

鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系是以鄉(xiāng)村及鄉(xiāng)村村民為服務(wù)對象，是對鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)內(nèi)容、措施、機制等各個方面的系統(tǒng)化的總稱。

二、鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

黨中央和國務(wù)院高度重視公共法律服務(wù)體系建設(shè)，不僅確立了公共法律服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)，突出了公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重要性，更明確提出要加強欠發(fā)達地區(qū)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)成為重中之重。黨的十八大以來，公共法律服務(wù)體系尤其是鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系得到了飛速發(fā)展，公共法律服務(wù)中心、駐村法律顧問、法律援助工作站等公共法律服務(wù)載體遍地開花，基本實現(xiàn)鄉(xiāng)村全覆蓋、城鄉(xiāng)法律服務(wù)差距逐漸減小、普法宣傳教育得到加強、公共法律服務(wù)主體和方式逐漸多元和專業(yè)?？v觀鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)提升建設(shè)發(fā)展歷史，主要經(jīng)歷了兩次轉(zhuǎn)變：一是形式上的轉(zhuǎn)變。早期的鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)以“送法下鄉(xiāng)”為主要形式，形式單一，內(nèi)容粗簡。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)是對“送法下鄉(xiāng)”的延續(xù)和發(fā)展，改變了“送法下鄉(xiāng)”的斷續(xù)性、零碎化、低效果等缺陷，使鄉(xiāng)村公共服務(wù)法律服務(wù)向連續(xù)性、系統(tǒng)化、高輸出、強效果方向發(fā)展。二是內(nèi)容上的轉(zhuǎn)變。在鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)發(fā)展早期，鄉(xiāng)村村民之間的矛盾較為簡單，多以鄰里矛盾為主，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)多是基本性的法律援助。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，工傷保險、征地拆遷、婚姻家庭等更高層次的矛盾逐漸顯現(xiàn)，為了適應(yīng)村民矛盾變化，滿足村民多樣化法律服務(wù)需求，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)內(nèi)容也逐漸豐富?？傮w來說，雖然我國鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系取得了一定的成績，鄉(xiāng)村村民法治意識和鄉(xiāng)村法治水平得到了一定的提升，但是，當(dāng)前的鄉(xiāng)村公共法律發(fā)展水平與國家強化鄉(xiāng)村法治建設(shè)要求之間還存在很大的差距，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)任重而道遠。

三、鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意義

（一）有利于提高村民法治意識，促進鄉(xiāng)村法治建設(shè)

鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)不斷深化，能夠合理配置法律資源，使更多的法律資源、法律產(chǎn)品和服務(wù)向鄉(xiāng)村傾斜，從而增強鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)，提高鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)水平，縮小城鄉(xiāng)法治建設(shè)差距。而且，加強鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)，通過加大普法宣傳和法律援助力度，大大提高了鄉(xiāng)村村民運用法律武器，維護自身合法權(quán)益的法治意識，也增強了村民遵法守法、依法辦事的能力，從而提高鄉(xiāng)村法治水平，促進鄉(xiāng)村法治建設(shè)。

（二）滿足村民法律服務(wù)需求，保障村民合法權(quán)益

由于我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，鄉(xiāng)村法治建設(shè)較城市而言發(fā)展有限，多數(shù)鄉(xiāng)村村民的法治意識較為淡薄，法律運用能力相對較弱，致使在遇到拆遷補償、人身傷害、交通事故等法律問題時，無法合理運用法律武器維護自身權(quán)益，使自身陷入被動局面，無法得到公平、公正對待，自身權(quán)益受到損害。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展和普法工作的深入，鄉(xiāng)村村民的法治意識得到了一定的提升，用法律解決問題和維護自身權(quán)益的意識不斷增強，對法律服務(wù)的需求也就不斷增加，由于多數(shù)鄉(xiāng)村村民經(jīng)濟條件有限，迫切需要政府提供公共法律服務(wù)來進行法律援助和法律救濟。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)能夠加大對村民的法律援助力度，緩解村民需求與公共法律服務(wù)供給之間的矛盾，滿足村民對公共法律服務(wù)的需求，從而有效保障村民的合法權(quán)益。

（三）有效化解鄉(xiāng)村矛盾糾紛，維護鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村矛盾糾紛處理和化解，主要依靠村干部、村長輩、第三人在中間進行調(diào)解，注重鄉(xiāng)村禮節(jié)、風(fēng)俗習(xí)慣對村民群眾的影響和約束，從而達到矛盾糾紛化解的目的。處理方式較為簡單，有時存在“和稀泥”現(xiàn)象，治標(biāo)不治本，并不能完全保障糾紛雙方的合法權(quán)益。而且，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會方式的轉(zhuǎn)型發(fā)展，鄉(xiāng)村矛盾糾紛也由日常鄰里生活糾紛向經(jīng)濟利益糾紛轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的矛盾調(diào)解方式已無法應(yīng)對復(fù)雜的經(jīng)濟利益糾紛，村民對法律的需求日益增強，需要運用法律武器來解決問題和矛盾。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)拓寬了鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解渠道，不僅豐富了鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解方式，也促進了鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解的科學(xué)性、客觀性、公平性與公正性，能夠從根本上化解矛盾和解決問題，切實維護受侵害者的合法權(quán)益［2］。

四、鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)面臨的困境

（一）城鄉(xiāng)法律資源分配差距較大

受我國城鄉(xiāng)發(fā)展二元結(jié)構(gòu)影響，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，相對應(yīng)的造成了城鄉(xiāng)法律資源分配的不平衡，城鄉(xiāng)法律資源分配差距較大。好的法律資源多數(shù)被分配在城市和縣區(qū)，鄉(xiāng)村法律資源相對匱乏。如律師事務(wù)所大多集中在城市和縣區(qū)，鄉(xiāng)村基本上沒有律師事務(wù)所。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法工作人員或法律服務(wù)工作者的數(shù)量和工作內(nèi)容、工作質(zhì)量有限，不能滿足鄉(xiāng)村村民對法律服務(wù)的需求，從而影響鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)開展實效［3］。

（二）資金投入與保障不足

在鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)過程中，大多數(shù)地方政府資金投入不足，缺少相應(yīng)的專項預(yù)算，資金投入遠遠不能滿足鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的資金和物質(zhì)要求，嚴重制約了鄉(xiāng)村公共法律體系的正常運營和發(fā)展。一方面，由于資金缺乏，政府無法購買更多的法律服務(wù)來滿足鄉(xiāng)村多樣化的法律服務(wù)需求，也會影響司法工作者和法律服務(wù)人員的積極性和參與度。另一方面，資金投入不足，將嚴重影響鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的軟硬件設(shè)施建設(shè)，無法促進鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的快速高效發(fā)展。同時，在當(dāng)前信息化高度發(fā)達的背景下，缺乏經(jīng)費保障，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)將無法適應(yīng)信息化社會發(fā)展要求，會大大制約鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的現(xiàn)代化建設(shè)進程。

（三）法律服務(wù)人才短缺

法律服務(wù)人才是鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的前提，但是，在鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)過程中，法律服務(wù)人才嚴重不足，制約了鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展。鄉(xiāng)村律師和駐村法律顧問，他們分包村較多，而且他們一般還要兼顧其他簽約單位業(yè)務(wù)，精力有限，無法真正開展工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作人員和法律服務(wù)人員也相對較少，一般幾個人就要負責(zé)整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有村莊的法律服務(wù)，工作量較大，效率極低，使鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)實效大打折扣。

五、鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的出路

（一）提高思想認識，加大投入力度

鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的主體是政府和司法機關(guān)，提高鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)水平，首要任務(wù)是提高政府部門對鄉(xiāng)村法治建設(shè)思想認識和對鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重視程度，要樹立法治理念，發(fā)揮主體責(zé)任。第一，要強化普法宣傳教育力度，多形式、多維度進行普法宣傳，借鑒“郵局帶法進萬家”和開展法治文化活動等先進方式，提高鄉(xiāng)村村民對公共法律服務(wù)的認知，以及知法、用法的意識，為公共法律服務(wù)體系建設(shè)發(fā)揮實效奠定基礎(chǔ)。第二，要提升基層黨組織和基層干部的法治意識和重視程度，強化基層黨組織的先鋒模范和帶頭作用，切實提升鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)水平。第三，加大對鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的投入力度，提供堅實的物資保障。要根據(jù)各鄉(xiāng)村實際情況，優(yōu)先考慮經(jīng)濟和資源落后的鄉(xiāng)村，并進行適當(dāng)?shù)馁Y金傾斜，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)投入差距，均衡法律資源配置。一方面，地方政府要增加鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)方面的預(yù)算，并建立嚴格的使用、監(jiān)管和審計制度，確保?？顚Ｓ茫l(fā)揮效用。另一方面，要構(gòu)建政府主導(dǎo)，社會資金參與的多元資金籌措途徑，通過政策激勵等方式，鼓勵社會資金參與鄉(xiāng)村法治建設(shè)，彌補政府投入不足，進一步強化資金供應(yīng)和保障。同時，也要加強對鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系軟硬件設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)，同步提升法律服務(wù)人員的服務(wù)待遇，為鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。

（二）積極引導(dǎo)社會主體參與，加強人才隊伍建設(shè)

為應(yīng)對當(dāng)前鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)存在的人員不足、人才缺失問題，可以由政府進行協(xié)調(diào)，在政府的監(jiān)管下，通過稅收支持或政策激勵，鼓勵和引導(dǎo)社會組織或個人參與鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)，整合法律服務(wù)和專業(yè)機構(gòu)資源，擴大法律宣傳和志愿者團隊，促進鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)主體的多元化發(fā)展，緩解當(dāng)前鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)人員短缺的壓力。同時，也要加強對專業(yè)人士的引進、吸引力度。一是加大鄉(xiāng)村律師、法律顧問、法律工作者的權(quán)益保障和獎勵，不斷壯大法律服務(wù)人才隊伍，提高他們參與鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的自覺性和積極性。二是加強對鄉(xiāng)村干部的法律培訓(xùn)，提高他們的法治意識和用法能力，對鄉(xiāng)村公共法律人才隊伍進行有效補充。三是政府要加強和高校合作，通過定點培育、定向招生、合作交流、定崗實習(xí)等方式，吸引和鼓勵法律專業(yè)人才進駐鄉(xiāng)村工作和實習(xí)，在為鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)引進人才的同時，提高鄉(xiāng)村法治建設(shè)水平。

（三）完善和優(yōu)化各項機制，提高管理運行水平

完善而健全的機制體系，是鄉(xiāng)村公共法律體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，要注重相關(guān)機制的完善和優(yōu)化。一是建立法律平臺及鄉(xiāng)村律師、駐村法律顧問以及法律服務(wù)工作者的常態(tài)化管理機制，通過定點打卡、查看援助記錄、評價幫扶效果等方式，對以上人員進行監(jiān)督管理。二是建立政績考核評價機制。將公共法律服務(wù)體系建設(shè)納入政府政績考核體系，以群眾滿意程度和法治化效果作為重要評價指標(biāo)，以提高政府的重視程度，提高公共法律服務(wù)水平和質(zhì)量［4］。三是建立線上線下互通互聯(lián)的服務(wù)平臺，提高工作效率，完善問題反饋整改機制。加強鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的信息化建設(shè)，建立網(wǎng)上“法律服務(wù)中心”，和線下公共法律服務(wù)中心、法律援助工作站、人民調(diào)解室等構(gòu)成綜合性服務(wù)平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)和服務(wù)的共享和互聯(lián)互通，提供預(yù)約、辦理、反饋“一站式”服務(wù)，及時了解群眾需求，發(fā)現(xiàn)并解決存在問題。同時，利用微信、微博等自媒體工具，加強宣傳教育和信息交流，更加方便快捷，有效提高服務(wù)效率。

綜上所述，雖然我國鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)取得了一定的成績，但是，在法律資源配置、資金投入保障、人才隊伍建設(shè)等方面還面臨很多困境，需要通過在思想認識、資金投入、人才引進、機制建設(shè)等方面進行改進和提升，以有效促進鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展，提高鄉(xiāng)村法治建設(shè)水平，為保障民生和鄉(xiāng)村振興提供助力。