淺析大中型灌區(qū)管理體制改革

張廷武

（甘肅省景泰川電力提灌水資源利用中心，甘肅 景泰 730400）

近年來(lái)我國(guó)的水利事業(yè)發(fā)展迅速，灌區(qū)面積不斷擴(kuò)大。自流灌區(qū)的迅速發(fā)展提高了糧食、棉花等作物的產(chǎn)量，人民群眾的生活質(zhì)量明顯提升。隨著水管體制改革的深入推進(jìn)，公益類型的水管單位與準(zhǔn)公益類型的水管單位全體職工的經(jīng)費(fèi)正式納入財(cái)政開支，緩解了灌區(qū)管理單位收入不抵支出的問(wèn)題，同時(shí)隨著水管單位職工收入的增加，職工團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定性大幅度提升，為我國(guó)水利事業(yè)的良好發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。現(xiàn)階段雖然水管體制改革事業(yè)實(shí)現(xiàn)了良好的突破，但部分大中型灌區(qū)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制還存在一些問(wèn)題。

1 明確大中型灌區(qū)的基本特點(diǎn)及運(yùn)行規(guī)律是促進(jìn)灌區(qū)體制改革的重要條件

我國(guó)大中型灌區(qū)管理體制一直以來(lái)都存在著較多的缺陷和不足[1]，如國(guó)家投資和農(nóng)民集資共同形成的灌區(qū)固定資產(chǎn)，雖然名義上屬于國(guó)家所有，但運(yùn)行過(guò)程中卻缺少專人管理，灌區(qū)相關(guān)設(shè)施老化損壞嚴(yán)重，運(yùn)行效益降低，進(jìn)而影響到農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活。另外，現(xiàn)階段灌溉水費(fèi)沒(méi)有達(dá)到成本標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際收益不高。灌區(qū)管理單位雖然屬于事業(yè)單位，但沒(méi)有正式的事業(yè)編制，職工享受不到正式職工的待遇和福利，久而久之工作積極性降低，職工團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定性受到影響。隨著改革的深入推進(jìn)，大中型灌區(qū)進(jìn)行了多次的實(shí)踐和改革，如采用經(jīng)營(yíng)承包方式、制定目標(biāo)管理責(zé)任制度、成立供水企業(yè)等，在一定程度上提升了灌區(qū)的灌溉服務(wù)質(zhì)量。

大中型灌區(qū)與農(nóng)民承辦的小型農(nóng)田水利工程存在著較大的差異，推進(jìn)灌區(qū)體制改革需明確大中型灌區(qū)的特點(diǎn)，明確符合灌區(qū)實(shí)際情況的發(fā)展思路[2]。灌區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不以盈利為目的，是一項(xiàng)公益類型的建設(shè)工程。大中型灌區(qū)的規(guī)模較大，需要耗費(fèi)大量的建設(shè)投資，地方政府缺乏充足的資金興建和承辦。灌區(qū)服務(wù)的主要對(duì)象是農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)的主要商品是糧食，提高糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入，有利于保障社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展?！端a(chǎn)業(yè)政策》明確規(guī)定，骨干灌溉工程由政府直接撥款建設(shè)。灌區(qū)供水是確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定運(yùn)行的重要保障，大旱時(shí)節(jié)若缺乏灌溉用水，農(nóng)作物產(chǎn)量會(huì)大幅度降低，甚至絕收。政府投資興建的灌區(qū)能為周圍區(qū)域的農(nóng)民創(chuàng)造良好的灌溉條件，確保農(nóng)民群眾的正常收入。

灌區(qū)的正常運(yùn)行須適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，灌區(qū)供水是由運(yùn)行管理人員勞動(dòng)加工提供的，商品屬性較為明顯，與天然降雨具有一定的差別[3]。灌溉服務(wù)的供需雙方存在著交易買賣關(guān)系，農(nóng)民群眾可使用灌溉水提高農(nóng)作物產(chǎn)量，進(jìn)而優(yōu)化產(chǎn)品質(zhì)量，提升經(jīng)濟(jì)效益。灌區(qū)在生產(chǎn)加工和農(nóng)田灌溉過(guò)程中所產(chǎn)生的消耗，可通過(guò)用水戶得到一定補(bǔ)償。要想更好地維護(hù)和管理灌區(qū)工程，確保灌區(qū)工程穩(wěn)定運(yùn)行，需根據(jù)成本計(jì)算水費(fèi)。為了提高用水戶的成本費(fèi)用承受能力，需高度重視糧食產(chǎn)量，保證糧食安全，以市場(chǎng)需求為基本導(dǎo)向，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)效益，增加高附加值農(nóng)作物的比重，灌區(qū)要共同經(jīng)營(yíng)工程設(shè)施與供水服務(wù)，全面把控成本，降低消耗及用水戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。用水戶在開展灌溉服務(wù)時(shí)還要及時(shí)繳納水費(fèi)，受天災(zāi)影響的農(nóng)戶，正常收入得不到保障時(shí)，需及時(shí)調(diào)整灌區(qū)政策，并給于受災(zāi)農(nóng)戶一定的補(bǔ)貼。

灌溉供水與城市供水及工業(yè)供水具有明顯差別，灌溉供水具有季節(jié)性和隨機(jī)性特點(diǎn)，農(nóng)作物生長(zhǎng)過(guò)程中耗水較多的時(shí)間較集中，一旦錯(cuò)過(guò)了這段時(shí)間，后續(xù)的灌溉對(duì)農(nóng)作物的作用不大。同時(shí)灌區(qū)供水易受氣候因素的影響，氣候條件和溫度適宜的季節(jié)，用戶無(wú)需過(guò)多的灌溉用水。極其干旱時(shí)需要的灌溉水量會(huì)顯著增加，但現(xiàn)階段灌溉用水無(wú)法很好地滿足用戶需求，給灌區(qū)穩(wěn)定運(yùn)行和發(fā)展造成了不利影響。

大中型灌區(qū)現(xiàn)階段不適合走入市場(chǎng)，無(wú)法為投資者創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)效益。灌區(qū)的核心在于為公眾服務(wù)，且屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施的范疇，相關(guān)部門要在適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件下，掌握灌區(qū)的特點(diǎn)及發(fā)展規(guī)律，推動(dòng)灌溉事業(yè)良好發(fā)展。

2 大中型灌區(qū)管理體制改革的措施

一是灌區(qū)管理體制改革需基于灌區(qū)實(shí)際情況，從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的角度，高度重視農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)，充分掌握大中型灌區(qū)的地理?xiàng)l件、功能優(yōu)勢(shì)和工作性質(zhì)等，突破部門、行業(yè)等的限制，對(duì)傳統(tǒng)的灌區(qū)管理方法進(jìn)行深入研究，挖掘優(yōu)勢(shì)，同時(shí)要積極吸納國(guó)外先進(jìn)的灌區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)[4]。引導(dǎo)用水戶積極參與，開展自主管理模式，推動(dòng)管理體制改革[5-6]。

二是政府投資興建的大中型灌區(qū)具有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，要按成本計(jì)收水費(fèi)，打造自我管理體系。大中型灌區(qū)特殊的性質(zhì)及法律地位需在相關(guān)法律政策中明確，現(xiàn)階段關(guān)于灌區(qū)管理的法律政策還不夠完善[7]。

三是政府要及時(shí)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，監(jiān)督和管理灌區(qū)為農(nóng)民群眾提供服務(wù)的情況。但機(jī)構(gòu)改革后，政府的管理職能降低，無(wú)法深入管理灌區(qū)的具體事務(wù)。因此，要引導(dǎo)與灌區(qū)發(fā)展緊密相關(guān)的用水戶積極參與灌區(qū)管理工作，待條件成熟后分配給用水戶自主管理，從而促進(jìn)利益和責(zé)任的一致性，改善灌區(qū)設(shè)施老化、無(wú)人管理的狀況，確保正常灌溉。明確灌區(qū)產(chǎn)權(quán)，設(shè)置專人管理，避免灌區(qū)設(shè)施被損壞，引導(dǎo)用水戶明確大中型灌區(qū)體制改革的主要目標(biāo)[8-10]。目前限制灌區(qū)管理體制改革的原因有：工程配套設(shè)施不夠全面，破損現(xiàn)象嚴(yán)重，僅靠用水戶單一的力量無(wú)法實(shí)現(xiàn)良好管理；灌區(qū)管理人員大多是從國(guó)家干部轉(zhuǎn)到用水戶協(xié)會(huì)的，要想徹底轉(zhuǎn)變思想觀念需經(jīng)歷一定的過(guò)程；用水戶主要指的是農(nóng)民，大部分農(nóng)民的綜合素質(zhì)比較低，缺乏豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐和鍛煉才能真正明確職責(zé)，承擔(dān)職責(zé)[11-13]。要及時(shí)完善配套設(shè)施，及時(shí)處理用水戶自主管理存在的問(wèn)題。此外，灌區(qū)管理體制改革需和政府機(jī)構(gòu)改革同步進(jìn)行。

四是以一些規(guī)模比較小的中型灌區(qū)為自主管理改革試點(diǎn)，引導(dǎo)用水戶開展自主管理。開展灌區(qū)管理體制改革工作時(shí)要堅(jiān)持先易后難的原則，循序漸進(jìn)。選擇一部分支渠，組建支渠用水戶協(xié)會(huì)，對(duì)工程設(shè)施進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，按照相關(guān)政策將管理責(zé)任委托給相應(yīng)的用水戶協(xié)會(huì)開展專業(yè)化管理[14-15]。用水戶協(xié)會(huì)要依法注冊(cè)、登記，合理管控灌溉設(shè)施，承擔(dān)法律責(zé)任。協(xié)會(huì)還要向灌區(qū)管理部門繳納充足的水費(fèi)，灌區(qū)水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)由用水戶自主確定，防止水費(fèi)濫用，緩解農(nóng)民的水費(fèi)壓力。

五是灌區(qū)主要由用水戶自主管理，但水務(wù)局不能對(duì)灌區(qū)管理工作完全放任不管[6]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受外界氣候條件的影響，農(nóng)作物生產(chǎn)過(guò)程中一旦遭受到自然災(zāi)害，產(chǎn)量就會(huì)大幅度降低，影響農(nóng)民的正常收入，因此政府要結(jié)合實(shí)際情況給予受災(zāi)農(nóng)戶相應(yīng)的資金和物資幫扶。另外，政府要在灌區(qū)運(yùn)行過(guò)程中為其提供信息和器械等服務(wù)，并給予相關(guān)工作人員專業(yè)性的指導(dǎo)[16]。

六是流域水資源具有整體性，灌溉是水資源眾多用途之一。灌區(qū)管理過(guò)程中要根據(jù)相關(guān)要求，綜合利用水資源，承擔(dān)起為城市供水、供電的責(zé)任，提高水資源利用率和灌區(qū)運(yùn)行的便捷性。國(guó)外大部分大型灌區(qū)，政府都會(huì)為其頒布相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)優(yōu)惠政策，并對(duì)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行綜合考量，為灌區(qū)自主經(jīng)營(yíng)提供保障。對(duì)于灌區(qū)防洪和防澇等公益性活動(dòng)，政府要及時(shí)為其撥款，緩解灌區(qū)壓力，促使民生事業(yè)良好發(fā)展。

3 結(jié)束語(yǔ)

大中型灌區(qū)管理體制改革是當(dāng)下我國(guó)水利灌溉事業(yè)發(fā)展的重要任務(wù)，現(xiàn)階段我國(guó)大中型灌區(qū)管理體制改革還存在著較多問(wèn)題，相關(guān)部門要及時(shí)吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)灌區(qū)良好運(yùn)行，為民生事業(yè)良好發(fā)展提供保障。