中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化進(jìn)程下縣域社區(qū)黨建的調(diào)適及發(fā)展趨向

馬晉

（嘉興學(xué)院，浙江 嘉興 314000）

一、縣域基層治理中面臨的新環(huán)境

從全球政治發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，“社區(qū)建設(shè)作為匯集政治資源的基本手段，從基層社會(huì)確立自己執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)，也成為現(xiàn)代政黨行為的一個(gè)普遍特征”。[11]從宏觀層面來(lái)看，社區(qū)黨建的一個(gè)重要背景便是在改革開(kāi)放之后面對(duì)新興社會(huì)團(tuán)體雨后春筍般的沖擊，作為一種建制，在改革開(kāi)放之后，政府的傳統(tǒng)管理手段如：強(qiáng)制、宣傳和組織已經(jīng)表現(xiàn)出了一定幅度的收縮和減弱。特別是大眾媒體的普及，思想多元化，人們獲得信息的渠道也越來(lái)越多，對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求也日益增長(zhǎng)并且呈現(xiàn)出個(gè)人化的傾向，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，商品化的服務(wù)和商業(yè)的娛樂(lè)活動(dòng)從一定程度上都沖擊了舊的社會(huì)基礎(chǔ)，人們會(huì)花更多的時(shí)間在商業(yè)娛樂(lè)方面而不是組織生活，更多的人離開(kāi)了傳統(tǒng)單位進(jìn)入了新商業(yè)企業(yè)，黨支部和黨委會(huì)組織管控力收縮。為了應(yīng)對(duì)黨組織的收縮現(xiàn)狀，基層黨建的調(diào)適從社區(qū)開(kāi)展，之所以要立足于社區(qū)，主要有兩方面的原因：（一）城市社區(qū)是社會(huì)的“神經(jīng)末梢”，是黨組織架構(gòu)的最基層治理層面，也是社會(huì)變遷最先影響到的層面，與人們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P(guān)；（二）在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中有大部分的社會(huì)群體在企業(yè)公司上班，脫離了原有的縱向組織，但是這些社會(huì)群體最后還是要回到社區(qū)，生活在社區(qū)，而且新興的社會(huì)組織和兩新組織大部分都扎根于社區(qū)的空間土壤之中。所以，以社區(qū)作為黨建工作開(kāi)展的主要陣地是恢復(fù)黨組織活力和控制力的科學(xué)且必要的方法。

二、縣域社區(qū)黨建面臨的新背景

近年，嘉興市全面啟動(dòng)了“兩新”工程建設(shè)，計(jì)劃實(shí)現(xiàn)從855 個(gè)行政村、17000 多個(gè)自然村的自然分散布局到47 個(gè)現(xiàn)代新市鎮(zhèn)和376 個(gè)城鄉(xiāng)一體新社區(qū)的總體規(guī)劃統(tǒng)籌布局，推動(dòng)村民向現(xiàn)代新市鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)一體新社區(qū)集聚。期間，自然村落將大幅度減少甚至消亡，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)將發(fā)生前所未有的深刻變化，農(nóng)民的生產(chǎn)方式和生活方式也將發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)一體新社區(qū)，即按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，借鑒城市社區(qū)建設(shè)和管理理念進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)的新型農(nóng)村居民集中居住區(qū)，是一種既不同于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，也有別于城市社區(qū)的新型社區(qū)形態(tài)。如何做好這種全新的社區(qū)形式的管理服務(wù)，嘉善縣桃源新邨社區(qū)、羅星街道南門社區(qū)和晉陽(yáng)社區(qū)等社區(qū)的黨建實(shí)踐探索給了我們很好的啟示。桃源新邨等社區(qū)正是處于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化背景下的新興社區(qū)，社區(qū)黨建新模式獨(dú)樹(shù)一幟，筆者以桃源新邨“1+10+N 紅色聯(lián)盟”黨建模式為主要案例，探討該類社區(qū)黨建的具體工作路徑與模式創(chuàng)新。

（一）社區(qū)治理工作現(xiàn)狀分析

嘉善縣姚莊鎮(zhèn)桃源新邨社區(qū)屬于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化大背景下的“村改居”社區(qū)類型。在這一背景下，新社區(qū)的治理變得極具挑戰(zhàn)。

首先，原有的農(nóng)戶成為社區(qū)居民，身份的快速變換，但并沒(méi)有促進(jìn)公民意識(shí)的快速成長(zhǎng)。轉(zhuǎn)型前，原有以熟人社會(huì)為紐帶的村莊相對(duì)穩(wěn)定，村民都生活在同一個(gè)村莊，以村莊為界的范圍內(nèi)，大家都相互熟悉，而在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程下，政府大力把村莊都改為城市社區(qū)的過(guò)程中，大部分互不相識(shí)的村民居住到了同一個(gè)社區(qū)成為居民，破壞了原有的穩(wěn)定人際紐帶，幾個(gè)原有的行政村合并成一個(gè)社區(qū)，社區(qū)內(nèi)居民對(duì)陌生環(huán)境在開(kāi)始都呈現(xiàn)出不適應(yīng)的狀態(tài)，居民同質(zhì)性大大降低。

其次，社區(qū)存在不小比例的租戶，租戶的身份背景各盡不同，流動(dòng)性大，社區(qū)治理工作難以有針對(duì)地開(kāi)展，而且大部分租戶都忙于生計(jì)或是個(gè)體經(jīng)營(yíng)或是外出打工，黨員比例極低，黨建活動(dòng)也難以覆蓋這類群體。社區(qū)的穩(wěn)定也取決于它的“短板”，傳統(tǒng)管理方式對(duì)于這些流動(dòng)性大、參與度低、素質(zhì)參差不齊的租戶難以有效實(shí)現(xiàn)管理，也是群體事件發(fā)生的一大潛在誘因。

（二）“1+10+N 紅色聯(lián)盟”黨建模式的頂層設(shè)計(jì)

“1+10+N 紅色聯(lián)盟”黨建模式是指桃源新邨黨總支與原先十個(gè)行政村黨支部共同開(kāi)展治理的結(jié)構(gòu)框架?！?”是指社區(qū)黨總支，“10”是指原有的10 個(gè)行政村，而“N”是指社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織和掛靠單位，這都納入一個(gè)紅色聯(lián)盟體系，包括其中的社會(huì)組織在內(nèi)如物業(yè)公司、手工俱樂(lè)部、排舞隊(duì)等都要在社區(qū)聯(lián)席會(huì)議時(shí)向黨總支做述職報(bào)告，其目的主要有兩個(gè)：一、保持政治平衡。在村改社區(qū)后，社區(qū)建設(shè)不斷加快，原有村級(jí)自治組織不斷弱化，為了避免在社區(qū)治理中原有行政村的干部對(duì)現(xiàn)有的政策和安排產(chǎn)生抵觸情緒，影響治理效果，在新社區(qū)的黨組織架構(gòu)中保留了原有的村級(jí)黨組織，人數(shù)較多的大村如姚莊村和北鶴村設(shè)立黨支部，其余人數(shù)相對(duì)較少的村如南鹿村和中聯(lián)村設(shè)立黨小組，秉持多元共同治理理念；二、整合社會(huì)資源。桃源新邨社區(qū)黨總支以城市社區(qū)黨組織建設(shè)為模板，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本，特別是優(yōu)秀黨員干部在社區(qū)治理中的作用，許多原先在村級(jí)自治組織工作的黨員干部，經(jīng)驗(yàn)豐富，在較為復(fù)雜的基層治理環(huán)境中工作多年，對(duì)于處理群體性事件或者居民糾紛問(wèn)題比較老練，新社區(qū)剛剛建立，居民還不太習(xí)慣從村民到居民的轉(zhuǎn)變，居民日常糾紛的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，這正需要黨組織整合轄區(qū)內(nèi)的干部資源，黨具有其他組織所沒(méi)有的先天優(yōu)勢(shì)，利用黨組織的架構(gòu)做好“人”的工作，盤活社區(qū)內(nèi)外資源，以改善社區(qū)治理水平。

三、嘉善縣域社區(qū)“1+10+N 紅色聯(lián)盟”黨建新模式

“1+10+N 紅色聯(lián)盟”社區(qū)黨建體系以村級(jí)組織改革為先行形對(duì)象，合作共治的體系旨在強(qiáng)調(diào)社區(qū)的認(rèn)同感把原有的行政組織一并融入到社區(qū)黨總支的管理體系之下。這種將社區(qū)黨總支為主導(dǎo)的多中心黨建方式比起以往的“線性”控制的社區(qū)建黨模式有著更大的彈性，能夠更好的完成社區(qū)黨建工作中的目標(biāo)，社區(qū)性、網(wǎng)格化等特征十分明顯。

社區(qū)性。社區(qū)黨建以社區(qū)為工作主體，不同階層、不同單位、不同組織只要在社區(qū)內(nèi)就被視為一個(gè)整體，不光是依靠社區(qū)黨總支的力量，也利用其駐區(qū)組織的社會(huì)資源來(lái)進(jìn)行社區(qū)黨建活動(dòng)的開(kāi)展以促進(jìn)社區(qū)治理。

網(wǎng)格化。桃源新邨社區(qū)黨總支為了更好地服務(wù)社區(qū)群眾，展開(kāi)治理，制定了黨員包片“零距離”服務(wù)，每一個(gè)網(wǎng)格包含大概100-200 戶，500 多人口，在這片區(qū)的居民黨員成立網(wǎng)格志愿服務(wù)小組，有黨總支牽頭了解每家每戶需要關(guān)心、需要幫助的居民群眾，統(tǒng)計(jì)在冊(cè)并且進(jìn)行公示，對(duì)于已經(jīng)幫組的或者已經(jīng)解決的，也相應(yīng)的公示出來(lái)，以促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的不斷提高。

組織性。組織性是桃源新邨社區(qū)黨建的內(nèi)核性特征，桃源新邨社區(qū)的黨建工作覆蓋面廣、參加的主體多，這都是源于社區(qū)完善的組織架構(gòu)，“1+10+N”的黨建新模式整合社區(qū)內(nèi)的主體單位，并以黨組織為中心，從而實(shí)現(xiàn)組織的多維輻射和深度覆蓋。

開(kāi)放性。桃源新邨社區(qū)黨建模式轉(zhuǎn)變了以往計(jì)劃指令型的單位黨建模式，社區(qū)黨建打開(kāi)了封閉的社區(qū)內(nèi)部空間轉(zhuǎn)向到開(kāi)放合作的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)空間內(nèi)，把社會(huì)與政府兩塊有機(jī)結(jié)合在一起，增加彼此溝通連接頻率，推進(jìn)多主體合作共建

四、“1+10+N 紅色聯(lián)盟”黨建模式的基本路徑

1.組織構(gòu)建：多方合作共建。在共建方面，桃源新邨社區(qū)結(jié)合自身特點(diǎn)，建立“四雙五聯(lián)”新機(jī)制，四聯(lián)指：日常管理要雙重，原有行政村和社區(qū)黨總支一起管理；組織活動(dòng)要雙向，活動(dòng)開(kāi)展要多方面聯(lián)合其他共建單位一起舉辦；形象展示要雙亮，要亮出黨員身份和社區(qū)居民身份；作用發(fā)揮要雙崗，不僅在工作單位內(nèi)要發(fā)揮黨員作用，在自己所生活的社區(qū)也要自覺(jué)發(fā)揮黨員作用，借用社區(qū)黨校作為活動(dòng)場(chǎng)地，利用黨組織網(wǎng)絡(luò)定期開(kāi)展“黨群共建、結(jié)對(duì)共建、黨課共上、黨日共過(guò)”專題活動(dòng)，相互促進(jìn)合作與交流。

2.要素配置：整合分散資源。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化進(jìn)程的背景下，轉(zhuǎn)型社區(qū)存在資源分散的普遍特征，工作地、管理地、居住地的不同影響了日常社區(qū)的管理活動(dòng)。桃源新邨社區(qū)根據(jù)該情況，以黨總支為上級(jí)成立了七個(gè)特色黨支部，而劃分依據(jù)是社區(qū)內(nèi)一百多名黨員的職業(yè)特點(diǎn)，根據(jù)職業(yè)的不同，分成了管委會(huì)、企業(yè)、物業(yè)、農(nóng)業(yè)、個(gè)體、活力等7 個(gè)黨支部。從事同一個(gè)職業(yè)擁有相近的休息時(shí)間和共同話語(yǔ)，以便日常黨組織活動(dòng)的更好開(kāi)展以及資源地更好利用。

五、嘉善縣縣域社區(qū)黨建新模式的經(jīng)驗(yàn)啟示

桃源新邨“1+10+N 紅色聯(lián)盟”黨建模式從2010年實(shí)行以來(lái)，改變了傳統(tǒng)的“單位建黨”設(shè)置模式，將社區(qū)內(nèi)方方面面的組機(jī)構(gòu)織都納入社區(qū)黨組織來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一管理。紅色聯(lián)盟的建立把原有行政村的黨組織不大小地都包含了進(jìn)去，大村莊設(shè)立了黨支部，人數(shù)少的村也設(shè)立了黨小組，保持了政治權(quán)力平衡，這是重要政治前提。桃源新邨社區(qū)作為嘉善縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化開(kāi)放的前沿陣地，其“1+10+N 紅色聯(lián)盟”社區(qū)黨建體系對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化社區(qū)黨建建設(shè)具有豐富的參考意義和啟示，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）精英參與社區(qū)治理

社會(huì)精英對(duì)于社區(qū)治理和黨建工作的重要性不言而喻，在社會(huì)中，精英階層往往是能夠不斷進(jìn)行制度革新、管理創(chuàng)新的能動(dòng)者，對(duì)于具體的工作具有主觀能動(dòng)性，在實(shí)踐的過(guò)程中總是能夠發(fā)現(xiàn)一些隱藏的問(wèn)題并且探尋解決的方法。其次，之所以被人們稱為精英，是因?yàn)檎紦?jù)了社會(huì)稀缺資源，對(duì)社會(huì)其他人具有較強(qiáng)的影響力，或是因?yàn)檎紊矸?、或是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)能力、或是因?yàn)樯鐣?huì)或文化權(quán)威，相對(duì)普通的社區(qū)居民更能影響社區(qū)管理進(jìn)程。

在桃源新邨的實(shí)踐中，因?yàn)槊鎸?duì)的是一個(gè)剛剛轉(zhuǎn)型、時(shí)有矛盾糾紛發(fā)生、社區(qū)成員身份比較復(fù)雜的新型社區(qū)，這時(shí)候精英的參與就愈發(fā)重要了。在桃源新邨包片“零距離”服務(wù)機(jī)制中，黨員志愿隊(duì)成員的大多數(shù)都是本社區(qū)的精英分子。社區(qū)為精英們的參與提供了制度保障，精英們?yōu)樯鐓^(qū)黨建提供了人力資源，桃源社區(qū)這種“制度+精英”的黨建模式，起到很好的治理效果。

（二）“企業(yè)化”黨員考核制度

桃源新邨社區(qū)黨組織始終把社區(qū)居民是否滿意服務(wù)工作作為檢驗(yàn)社區(qū)治理成效的“第一標(biāo)準(zhǔn)”。群眾需求解決得好不好，黨員干部服務(wù)到不到位，由社區(qū)、村黨組織組成監(jiān)督隊(duì)伍，每半年針對(duì)居民最為關(guān)心的環(huán)境、服務(wù)、交通、安全、和睦等等各個(gè)方面逐項(xiàng)進(jìn)行打分，分?jǐn)?shù)采用無(wú)記名的方式統(tǒng)計(jì)。并結(jié)合黨員先鋒指數(shù)考評(píng)，社區(qū)、村黨組織分別對(duì)黨員履行“雙崗”情況進(jìn)行考核評(píng)議，相互征求意見(jiàn)，考核評(píng)議結(jié)果及時(shí)溝通反饋，作為評(píng)選優(yōu)秀黨員的重要依據(jù)。

（三）社區(qū)黨建促進(jìn)社區(qū)治理

如果光從社區(qū)治理的角度去抓，缺少切實(shí)可行的運(yùn)行體制和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，日常的社區(qū)管委會(huì)只能借助物業(yè)公司或臨時(shí)的志愿者服務(wù)對(duì)社區(qū)展開(kāi)治理，不能做到真正的物盡其用，人盡其才。而社區(qū)黨建正好彌補(bǔ)了這一空白，黨建成為社區(qū)治理的真正切入點(diǎn)，作為中國(guó)的執(zhí)政黨，黨的組織網(wǎng)絡(luò)很好地整合了包括單位、企業(yè)、社團(tuán)等方方面面的組織，活動(dòng)以及資源的利用都能有效地展開(kāi)，不管是自上而下的組織命令，還是利用本社區(qū)居民的工作關(guān)系，開(kāi)展社區(qū)與單位的共建，利用單位的政治經(jīng)濟(jì)資源，激活區(qū)域化的治理體系，擴(kuò)大可用資源的覆蓋面，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，切實(shí)提升社區(qū)治理水平。

（四）加強(qiáng)基層黨組織的服務(wù)功能

之所以要加強(qiáng)基層黨組織的服務(wù)功能是因?yàn)槲覀儓?zhí)政黨的價(jià)值取向，這里需要厘清一點(diǎn)那就是政府提供公共服務(wù)和以公共服務(wù)為目的是兩個(gè)截然不同的價(jià)值概念。有些國(guó)家提供公共服務(wù)，但他們是獨(dú)裁國(guó)家，提供公共服務(wù)只是他們順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的妥協(xié)產(chǎn)物，并不居于政府職能體系的中心位置。而與這類傳統(tǒng)政府管理模式不一樣的是，服務(wù)型基層黨組織以為廣大社區(qū)居民提供公共服務(wù)為組織目標(biāo)、以服務(wù)工作的開(kāi)展為日常職能體現(xiàn)，服務(wù)位于黨組織的核心位置。伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，當(dāng)今社會(huì)已經(jīng)從溫飽型社會(huì)轉(zhuǎn)向?yàn)榘l(fā)展型社會(huì)，人們更多地開(kāi)始追求精神愉悅、社會(huì)服務(wù)、組織活動(dòng)，體現(xiàn)出其社會(huì)屬性。所以我們也要從以前的“以物為本”轉(zhuǎn)向?yàn)椤耙匀藶楸尽?。社區(qū)黨建的基本價(jià)值取向就應(yīng)該是其“服務(wù)性”，公共利益最大化以及提倡服務(wù)全覆蓋的黨建理念。