區(qū)級政府投資基金項目績效評價工作初探

●海燕珍

近年來， 各級財政部門積極探索以政府投資基金等市場化方式支持產業(yè)發(fā)展、引導社會資本投向，促進了企業(yè)和產業(yè)發(fā)展，但也存在著投向分散、運作不夠規(guī)范、 指導監(jiān)督機制不完善等問題。2021 年，廣東省廣州市黃埔區(qū)廣州開發(fā)區(qū)財政部門以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導， 嘗試開展了政府投資基金績效評價工作。本文以黃埔區(qū)廣州開發(fā)區(qū)開展政府投資基金績效評價實踐所面臨的難點與問題展開探討， 并提出相應的對策與建議。

一、黃埔區(qū)廣州開發(fā)區(qū)政府投資基金績效管理現狀

（一）基金概況

截至2022 年第二季度，黃埔區(qū)廣州開發(fā)區(qū)財政部門出資設立的政府投資基金主要是黃埔人才引導基金和廣州開發(fā)區(qū)知識產權運營發(fā)展基金。 黃埔人才引導基金的子基金已累計投資項目194 個（含合并重復項目，下同），已成功投出6 個科創(chuàng)板IPO 項目和2個創(chuàng)業(yè)板IPO 項目， 累計支持專精特新企業(yè)53 家。 其中，投資區(qū)內項目59個， 符合返投要求的區(qū)內高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目45 個。 廣州開發(fā)區(qū)知識產權運營發(fā)展基金已完成全部投資計劃，共計6 個項目，其中，投資區(qū)內項目5 個，區(qū)外項目1 個。

（二）基金布局

1、黃埔人才引導基金發(fā)起設立的子基金。 一是重點投向本區(qū)初創(chuàng)期、成長期的人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目； 二是投資于黃埔區(qū)廣州開發(fā)區(qū)重點扶持和鼓勵發(fā)展的IAB、NEM、區(qū)塊鏈、工業(yè)互聯網等新興產業(yè)領域的規(guī)模不低于子基金總規(guī)模的60%； 三是投資于本區(qū)的高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目的資金不低于引導基金出資額的1.5 倍，子基金直接投資或投資境外主體間接投資本區(qū)高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目視為符合上述返投規(guī)定。

2、廣州開發(fā)區(qū)知識產權運營發(fā)展基金。 一是支持產業(yè)轉型和發(fā)展，主要投向廣州市黃埔區(qū)廣州開發(fā)區(qū)新一代信息技術、生物醫(yī)藥、智能裝備等知識產權密集型戰(zhàn)略性新興產業(yè)領域；二是投資于廣州市新興產業(yè)發(fā)展目錄中新一代信息技術領域的投資規(guī)模不低于基金總規(guī)模的60%； 三是重點投資包括擁有核心知識產權的初創(chuàng)期或成長期企業(yè)項目、 知識產權運營管理類相關項目、 知識產權質押融資相關項目、知識產權專利池相關項目、專利防御類相關項目； 四是投資于廣州市內的比例不低于基金規(guī)模的50%， 投資于廣州市黃埔區(qū)廣州開發(fā)區(qū)的金額不低于知識產權引導資金出資額的2倍。

（三）績效管理主要內容

目前政府投資基金項目按照區(qū)財政部門預算績效管理要求開展全過程績效管理。 在預算資金申報階段， 要求業(yè)務主管部門制定績效目標和績效指標；在資金實際執(zhí)行階段，對預算資金使用情況和績效實現情況開展“雙監(jiān)控”；在年度終了階段，要對預算資金使用情況實施績效自評，并將自評結果報財政部門備案。 在評價結果運用方面，目前的做法， 一是將資金自評結果和重點績效評價結果都納入政府績效考核， 影響被評部門的政府績效考核得分； 二是重點評價結果與被評部門的下一年度人員公用經費掛鉤。

（四）重點績效評價情況

2021 年，黃埔區(qū)財政部門首次將政府投資基金項目納入重點績效評價范圍，委托第三方評價機構對廣州開發(fā)區(qū)知識產權局2020 年度知識產權運營發(fā)展基金項目開展了第三方重點績效評價， 并對廣州開發(fā)區(qū)金融工作局開展2020 年度部門整體支出績效評價， 評價內容涉及黃埔人才引導基金。 因部門整體績效評價的評價重點未放在黃埔人才引導基金， 故文章對評價工作的探討主要圍繞知識產權運營發(fā)展基金項目開展。

第三方機構發(fā)揮專家團隊的專業(yè)性， 在調研并征求區(qū)財政部門、 業(yè)務主管部門及基金公司意見的前提下，結合基金所處階段，根據政府投資基金“政策引導、市場運作、科學決策、防范風險”的原則，以《廣州市黃埔區(qū)廣州開發(fā)區(qū)知識產權運營發(fā)展基金管理辦法》為依據，結合項目特點及實施情況，從基金設立、基金運營、基金效益三個方面對政府投資基金項目進行績效評價。 通過評價， 總結項目做法和經驗，發(fā)現并分析存在的問題，提出改進建議，提高政府投資基金績效管理水平， 從而提升資金使用效益。

二、 政府投資基金績效評價工作難點及問題

（一）政策導向與市場化運作之間存在的矛盾

這一問題主要表現在兩個方面： 一是基金投向政策相符性與基金市場化運作方式之間存在矛盾；二是市場化經濟效益容易顯現和衡量， 政策效益和社會效益較難顯現和衡量。

一般的私募股權投資基金更關注投資業(yè)績的增長，如何通過上市、管理層收購和并購等股權轉讓方式出售股權而使企業(yè)獲取最大利益是評判私募股權基金優(yōu)劣的根本出發(fā)點。 而政府投資基金以政府出資設立，其設立初衷是“政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立， 采用股權投資等市場化方式， 引導社會各類資本投資經濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關產業(yè)和領域發(fā)展”①，具備較強的政策導向性和社會效益性。 但政府投資基金采用的是市場化運作方式， 運營基金是由政府資金和社會資金共同組成的， 社會資金必然追求經濟利益，政府出資人并不參與基金的日常經營管理，更多的是履行合規(guī)性審核的職能， 對基金實際投向能否更有效匹配政策要求的約束度不高。 實際投資過程中，既要滿足政策導向獲得社會效益，又要取得較好的經濟利益，存在一定困難。 在實際評價過程中，對于基金投向政策相符性的問題， 代為履行出資人義務的受托管理人表達了市場上對政策導向性較強的政府投資基金的排斥，提到“很多優(yōu)質待投項目其實并不十分歡迎政府投資基金進行投入，很難才談下來”，反映了政府投資基金實際運作中面臨的困境。

對于財政績效評價工作來說， 更關注的是財政資金是否安全， 投入資金的政策導向性是否得以實現，社會效益是否產生。 對于財政資金來說，如果過于關注短期經濟利益， 就喪失了財政資金的公共屬性和引導價值。但實際評價中發(fā)現，經濟效益尤其是短期經濟利益容易顯現和衡量，政策導向作用、重點產業(yè)領域發(fā)展情況等社會效益較難在短期內顯現和衡量。在評價指標設置上，就會造成經濟效益指標因易設而數量較多，因易衡量而得分較容易，政策效益和社會效益指標因難設難衡量而數量少、 單個指標權重高、扣分多。 如果不加以糾正，在一定程度上導致評價結果評級與項目實際績效有偏差。

（二）評價指標體系尚未建立，評價標準缺失

1、共性指標體系未建立。 相對事后獎補等扶持方式來說，設立政府投資基金對創(chuàng)新財政資金使用、引導新興產業(yè)發(fā)展、撬動社會資本投入、調整產業(yè)結構發(fā)揮了更大作用，并且對促進財政可持續(xù)健康發(fā)展起到積極作用，相關業(yè)務管理部門對于財政出資設立基金的需求不斷增加。 區(qū)財政部門雖然已將財政出資設立基金納入年度預算管理并實施全過程績效管理， 但目前仍缺乏較為成熟的績效評價共性指標體系，對于該類資金的評價標準有缺失。

2、個性化核心指標未形成。一般情況下，財政部門負責建立績效評價共性指標體系，業(yè)務主管部門負責本部門、本行業(yè)核心指標的建立。 就現狀來說，黃埔區(qū)廣州開發(fā)區(qū)目前已設立的政府投資基金還未形成“財政引導資金—運營基金—被投項目”績效目標傳導體系，引導資金目標設置不夠明確，引導資金的績效目標未與運營基金的整體政策目標掛鉤，且未提煉出可衡量、可考核的核心績效指標體系，尤其缺少社會效益類指標。 這一方面導致基金的績效自評無法客觀全面地體現基金的績效且缺少約束力，另一方面財政部門開展重點評價時需另設評價指標，導致重點評價與自評結果差異較大。

（三）績效評價結果應用力度較弱

黃埔區(qū)廣州開發(fā)區(qū)目前尚未形成專門的政府投資基金績效評價結果應用制度，雖然該區(qū)已實施的《績效評價結果應用管理辦法》可以適用于政府投資基金中的財政引導資金部分，評價結果主要影響基金業(yè)務主管部門的人員公用經費和政府績效考核得分，如果是經常性項目還會影響以后年度的預算安排。 但是這種應用方式，對于政府投資基金來說，力度顯然是不夠的。

三、 加強政府投資基金績效評價工作的建議

（一）評價工作需綜合協調政策導向與市場化運作之間的矛盾

一方面，在市場化運作的基礎上，體現政府出資的政策引導作用。 對政府投資基金的績效評價，要綜合考慮政府設立基金的目的、相關政策對基金的影響、投資及退出限制等多方面因素，考慮基金投資后對區(qū)域產業(yè)發(fā)展、經濟社會發(fā)展的影響，關注基金政策目標的實現情況和財政資金的放大效果，促進其市場化目標與政策目標融合統一。 業(yè)務主管部門優(yōu)化對基金管理公司的考核體系，平衡短期經濟收益類考核指標比重，有效引導社會資本，避免其過度逐利。

另一方面， 充分考慮政策性和市場化對基金運作的雙輪驅動，在符合政策導向的基礎上，兼顧經濟效益和管理效果。政府投資基金在實際募資過程中，必然需要引入社會資本，否則無法體現其政策引導屬性，因此，基金投資效益需要考慮財政投資資金和社會投資資金在風險承受力和盈利訴求上存在的諸多差異和矛盾。在評價政策效果方面，要關注基金在規(guī)定的重點領域、特定領域的投資比例、對區(qū)域的投資比例等，同時考慮被投企業(yè)成長性，分析基金投資后企業(yè)發(fā)展情況。在評價基金業(yè)績方面，可以從基金層面，考慮內部收益率、投資資本平均加權內容收益率； 從單個被投企業(yè)層面， 考慮投資退出回報倍數等。在評價基金管理方面，既要評價基金設立的過程是否科學、規(guī)范，特別是基金的目標是否明確，前期是否經過充分的論證， 更要評價基金管理公司及投資團隊的實際管理能力， 還要關注基金的投后管理及增值服務情況等。

（二）構建科學合理的績效評價指標體系

按照全面實施預算績效管理的要求， 政府投資基金需開展“全方位、全過程、全覆蓋”績效管理，績效評價需要貫穿基金“募、投、管、退”全過程。構建符合要求且可衡量的績效評價指標體系是政府投資基金績效評價中非常關鍵且核心的一項工作。 區(qū)財政部門和區(qū)基金業(yè)務主管部門按照職責分工， 加快共性評價指標體系和個性化核心指標體系的建設。 在指標體系建設方面，結合2021 年區(qū)財政在政府投資基金績效評價中發(fā)現的問題，提出如下建議。

1、構建定量與定性相結合的指標體系，兼顧基金的收益與風險。 一般性財政資金項目的績效評價指標體系以定量指標為主， 并盡可能地量化產出及效益指標，但對政府投資基金的績效評價，應結合實際情況，適當采用可衡量的定性指標進行評價。在設置指標時，除了考慮政策效益、經濟效益等效益類指標外，還要考慮基金的資金風險和管理風險。對于關鍵性強、影響基金整體價值的指標可提高指標權重，例如基金投向相符性；亦可考慮設立“一票否決”制度，例如基金管理人違規(guī)融資。

2、優(yōu)化基金評價周期，建立與基金所處階段相適應的評價體系。 一般性財政資金項目績效評價多以一個預算年度為評價周期， 但基金運行有其自身特點，在募、投、管、退的全生命周期上，每個環(huán)節(jié)均可能受到經濟環(huán)境、政策、團隊等多重影響，并且基金涉及出資人、被投資人、管理人等多方參與者。 因此，對政府投資基金進行績效評價時，在充分考慮基金管理層次、所處階段、區(qū)域特點等因素的基礎上，靈活設定評價時點、周期，可采取年度績效評價、階段性績效評價和到期評價相結合的方式， 確保評價周期內效益可充分顯現。

在構建政府投資基金績效評價指標體系時，亦要充分考慮基金所處階段。 通常情況下， 基金存續(xù)期分為投資期與管理退出期兩個階段，基金管理人需要在投資期內完成基金的全部投資，在管理退出期內，基金管理人主要負責進行投后管理及退出投資項目的工作。 在設立評價指標體系時，可以按基金所處階段不同，分別設置評價指標。 比如，《北京市市級政府投資基金績效評價操作細則》中的“北京市市級政府投資基金績效評價指標體系 （參考框架）”，分別針對設立期、投資期和退出期設計了三套評價指標體系， 為建立評價指標體系提供了很好的參考。

3、合理確定績效標準。 評價政府投資基金的績效情況， 需要有合理、 全面的參照標準 （如市場狀況）， 但是目前國內還缺乏權威統一的市場指數，行業(yè)統計數據尚不完善。 在評價標準值設定上， 一是可采用如年度增長率等與政府投資基金自身發(fā)展相比較的形式設定標準值； 二是可采用大數據和現有的政府投資基金數據庫， 同類型政府投資基金之間做比較，采用年度平均值的形式設定標準值。 另外，標準值應具有挑戰(zhàn)性和可實現性，不可過低或過高。

（三）加強評價結果應用

1、保證已有制度得到充分應用。 在政府投資基金績效評價結果應用制度方面， 除了黃埔區(qū)廣州開發(fā)區(qū)預算資金普通適用的 《績效評價結果應用管理辦法》以外， 《廣州市政府投資基金管理辦法》（穗財規(guī)字〔2020〕2 號）第三十五條規(guī)定：“績效評價結果作為業(yè)務主管部門下一步改進政府投資基金管理的重要依據，并對績效評價發(fā)現的問題進行處理。 ”財政部印發(fā)的《關于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》 第三條明確，“績效自評和重點績效評價結果作為基金存續(xù)、 計提管理費的重要依據。 ” 區(qū)財政部門和基金業(yè)務主管部門首先應采取有效措施切實將現行的結果應用制度落到實處。

2、結合政策及市場化運作原則，拓寬結果應用的方式。 評價結果的部分內容可以適當形式向社會公開，并向托管機構、社會資本推送；完整內容向區(qū)政府和區(qū)人大常委會報送； 根據評價結果采取分階段投資策略，控制投資節(jié)奏和投資風險；與區(qū)發(fā)改部門形成合力，參考《政府出資產業(yè)投資基金管理暫行辦法》，金融機構可根據基金的評價結果給予差異化的信貸政策；對于基金管理人的評價情況，可作為將來政府部門遴選管理人的參考依據。

（四）加強多部門協作，形成監(jiān)管合力，提高績效評價公信力

目前政府投資基金主要受到財政部門和發(fā)改部門的監(jiān)管，證監(jiān)會、中國基金協會等部門對私募基金的管理規(guī)定同樣適用于政府投資基金②。對于區(qū)級政府投資基金績效評價工作來說，區(qū)財政部門、發(fā)改部門和業(yè)務主管部門可加強溝通協調， 一方面對于評價機構制定的績效評價工作方案、 績效評價指標體系及評價報告征求意見稿， 除了征求基金業(yè)務主管部門的意見外，也可充分征求區(qū)發(fā)改部門的意見；另一方面，評價指標體系建立尤其是標準值設定方面，需要向區(qū)發(fā)改等部門收集橫向比較數據， 以提高評價指標可靠性。 通過多部門協作，形成監(jiān)管合力，提高績效評價公信力。

注釋：

① 《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號）第二條原文。

②來源于錦天城律師事務所2018 年6 月21 日發(fā)布于“威科先行法律信息庫”中《政府引導基金的雙重監(jiān)管之累》一文。