國(guó)家通用語言文字制度的憲法邏輯
——以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為視角

王理萬

(中國(guó)政法大學(xué) 人權(quán)研究院，北京 100088)

作為憲法確定的重要國(guó)策，國(guó)家通用語言文字制度事關(guān)國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和文化認(rèn)同，成為鑄牢中華民族共同體意識(shí)的制度保障。2021年3月，習(xí)近平總書記在參加全國(guó)人大內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，“文化認(rèn)同是最深層次的認(rèn)同，是民族團(tuán)結(jié)之根、民族和睦之魂。要認(rèn)真做好推廣普及國(guó)家通用語言文字工作，全面推行使用國(guó)家統(tǒng)編教材”[1]。從憲法實(shí)施的角度，推廣普及國(guó)家通用語言文字是國(guó)家機(jī)關(guān)和各族人民的憲法責(zé)任。厘清該項(xiàng)制度的憲法邏輯，對(duì)于貫徹和完善《國(guó)家通用語言文字法》、保障公民學(xué)習(xí)和使用國(guó)家通用語言文字的權(quán)利，具有基礎(chǔ)性作用。

一、國(guó)家通用語言文字制度的入憲過程

追溯國(guó)家通用語言文字制度進(jìn)入新中國(guó)憲法的過程，可以梳理出相對(duì)清晰的發(fā)展脈絡(luò)?，F(xiàn)行憲法首次規(guī)定“國(guó)家推廣全國(guó)通用的普通話”，然而在此之前，《共同綱領(lǐng)》(1949年)和前三部憲法已為該款內(nèi)容作了長(zhǎng)期的探索和鋪墊。作為臨時(shí)憲法，《共同綱領(lǐng)》在其民族政策一章明確規(guī)定“各少數(shù)民族均有發(fā)展其語言文字、保持或改革其風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰的自由”。周恩來強(qiáng)調(diào)，“其基本精神是使中華人民共和國(guó)成為各民族友愛合作的大家庭”[2]。1954年2月，中共中央憲法草案(初稿)基本延續(xù)了《共同綱領(lǐng)》的表述，規(guī)定“各民族均有發(fā)展自己的語言文字、保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰自由”[3]。毛澤東在審定《憲法草案初稿說明》時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):“草案在序言和總綱中確定我國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家，各民族享有自由平等的地位，結(jié)成友愛互助的大家庭，反對(duì)大民族主義和地方民族主義，禁止民族間的歧視和壓迫，禁止分裂各民族團(tuán)結(jié)的行為，這是我國(guó)民族關(guān)系的基本原則?！盵4]。由此可見，憲法草案初稿在規(guī)劃新中國(guó)的語言文字制度時(shí)，秉持兩項(xiàng)基本原則：一是統(tǒng)一原則，強(qiáng)調(diào)語言文字制度必須契合統(tǒng)一的多民族國(guó)家的政治要求，體現(xiàn)民族間的友愛合作；二是平等原則，強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族有發(fā)展其語言文字的自由，禁止歧視少數(shù)民族的語言文字。

上述兩項(xiàng)原則，在后續(xù)關(guān)于憲法草案的討論中得以充分彰顯。關(guān)于統(tǒng)一原則，盡管在制定五四憲法(1954年)之時(shí)，普通話尚未開始推廣，然而關(guān)于通用語言文字制度的重要性意識(shí)已然萌發(fā)。在憲法草案(初稿)征求意見時(shí)，有單位提議“可將漢文定為各少數(shù)民族必須學(xué)習(xí)的語言，說明各少數(shù)民族均有學(xué)習(xí)漢文的義務(wù)”[5]158。關(guān)于平等原則，在五四憲法起草過程中被反復(fù)論證。比如，有全國(guó)政協(xié)委員對(duì)憲法草案(初稿)中規(guī)定的“各民族發(fā)展其語言文字的自由”提出疑問，此處是否包括了改革語言文字，即各民族是否可以自愿改革本民族的語言文字[5]150。在憲法草案的全民討論中，“有人建議，在這一款里，不只應(yīng)當(dāng)規(guī)定各民族都有發(fā)展自己的語言文字的自由，而且還應(yīng)當(dāng)規(guī)定各民族都有使用自己的語言文字的自由”[6]，該意見獲得制憲機(jī)關(guān)采納，該條最終表述為“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由”。此外，平等原則還意味著反對(duì)歧視。是否需要明確規(guī)定禁止歧視少數(shù)民族語言文字，在憲法起草座談會(huì)各組召集人聯(lián)席會(huì)議上曾有深入討論。李維漢認(rèn)為沒有必要再規(guī)定“禁止侮辱少數(shù)民族的文字與語言”，因?yàn)槠湟呀?jīng)包含于憲法草案規(guī)定的“禁止民族間的歧視和壓迫”，無需重復(fù)強(qiáng)調(diào)，劉格平也認(rèn)為沒有重復(fù)的必要[5]224。最終在五四憲法中，該條被確定為“禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞各民族團(tuán)結(jié)的行為”。

各民族的語言文字擁有平等的憲法地位，然而亦需在各民族語言文字之上建構(gòu)國(guó)家通用語言文字制度，以促進(jìn)各民族、各地區(qū)之間的交流團(tuán)結(jié)。五四憲法雖未正式提出國(guó)家通用語言文字制度，不過卻規(guī)定了“自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)的時(shí)候，使用當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫囊环N或者幾種語言文字”。依循文義解釋(字面解釋)的方法，“當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z言文字”具有雙重含義：一方面強(qiáng)調(diào)特定民族通用，即“本民族語言文字”，比如五四憲法規(guī)定的“各民族公民都有用本民族語言文字進(jìn)行訴訟的權(quán)利”；另一方面強(qiáng)調(diào)特定區(qū)域通用，即“當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字”，比如五四憲法規(guī)定的“人民法院對(duì)于不通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言文字的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)為他們翻譯”以及“在少數(shù)民族聚居或者多民族雜居的地區(qū)，人民法院應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言進(jìn)行審訊，用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫奈淖职l(fā)布判決書、布告和其他文件”。質(zhì)言之，五四憲法之所以創(chuàng)設(shè)了“當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z言文字”這一概念，與民族區(qū)域自治制度密切相關(guān)，“自治權(quán)是民族自治和區(qū)域自治的結(jié)合體，在本質(zhì)上應(yīng)歸屬于地方自治的類型”[7]。本民族語言文字與民族自治直接相關(guān)，當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字與區(qū)域自治直接相關(guān)——能夠把二者整合起來的必然是超越區(qū)域和民族界限的國(guó)家通用語言文字制度。由此，五四憲法頒行后的一系列相關(guān)政策措施，可視為對(duì)上述憲法邏輯的延續(xù)：1956年國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于推廣普通話的指示》和《關(guān)于公布漢字簡(jiǎn)化方案的決議》，開啟了新中國(guó)的國(guó)家通用語言和文字改革；1958年全國(guó)人大通過的《關(guān)于漢語拼音方案的決議》指出“原則同意吳玉章主任關(guān)于當(dāng)前文字改革和漢語拼音方案的報(bào)告，認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)簡(jiǎn)化漢字，積極推廣普通話”。

七五憲法(1975年)和七八憲法(1978年)雖未明確規(guī)定國(guó)家通用語言文字制度，但保留了關(guān)于民族語言文字的規(guī)定。比如，七五憲法規(guī)定“各民族都有使用自己的語言文字的自由”，七八憲法規(guī)定“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)的時(shí)候，使用當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫囊环N或者幾種語言文字”。這兩部憲法之所以并未規(guī)定國(guó)家通用語言文字制度，可歸納為如下原因：其一，從立法技術(shù)的角度，七五憲法片面追求“簡(jiǎn)明扼要”[8]293，大篇幅精簡(jiǎn)了憲法條文，而七八憲法雖有恢復(fù)，但是條文數(shù)量仍明顯不足，這導(dǎo)致憲法文本能容納的國(guó)策條款實(shí)在有限，未能將國(guó)家通用語言文字制度規(guī)定其中。其二，從規(guī)范客體的角度，彼時(shí)國(guó)家通用語言文字制度處于發(fā)展過程中，尚未完全成熟。以“第二次漢字簡(jiǎn)化”為例，其雖于1977年向全國(guó)征求意見，但并未取得社會(huì)共識(shí)，以至于在1978年全國(guó)兩會(huì)上，胡愈之、王力、周有光等23人聯(lián)名致信全國(guó)政協(xié)秘書處和全國(guó)人大秘書處，要求兩會(huì)主要文件不采用草案中的簡(jiǎn)化字。其三，從機(jī)構(gòu)組織的角度，“文革”期間國(guó)家和地方文字語言工作機(jī)構(gòu)被精簡(jiǎn)或裁撤，使得相關(guān)工作缺乏機(jī)構(gòu)層面的推動(dòng)力。在中國(guó)文字改革委員會(huì)的相關(guān)報(bào)告中指出，“中央推廣普通話工作委員會(huì)還沒有恢復(fù)，全國(guó)只有少數(shù)幾個(gè)省市設(shè)有文字改革、推廣普通話機(jī)構(gòu)”[9]。

改革開放后，以憲法形式確立國(guó)家通用語言文字更具迫切性。胡喬木在給文字改革工作座談會(huì)的信件中明確提出：“擴(kuò)大商品流通和建立統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，要求進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放和國(guó)際交往，這些不可抗拒的客觀趨勢(shì)，終將使愈來愈多的人認(rèn)識(shí)到在全國(guó)全社會(huì)范圍內(nèi)推廣普通話(同時(shí)也就推廣漢語拼音字母)和對(duì)漢字繼續(xù)進(jìn)行穩(wěn)步改革的必要性，這是無可置疑的。”[10]298。在八二憲法制定之前，教育系統(tǒng)推廣普通話就已經(jīng)被重新提上日程。1979年8月，中國(guó)文字改革研究委員會(huì)、教育部等聯(lián)合召開第五次全國(guó)普通話教學(xué)成績(jī)觀摩會(huì)；1982年3月，教育部召開全國(guó)學(xué)校推廣普通話工作會(huì)議，重新確立了“大力提倡，重點(diǎn)推廣，逐步普及”的方針[11]。在組織機(jī)構(gòu)層面上，國(guó)務(wù)院明確由教育部統(tǒng)管推廣普通話工作，中國(guó)文字改革委員會(huì)的力量也得到充實(shí)和加強(qiáng)[12]。在此基礎(chǔ)上，八二憲法確立國(guó)家通用語言文字制度，顯然具有必要性和現(xiàn)實(shí)性。

根據(jù)現(xiàn)有資料，憲法修改委員會(huì)秘書處擬訂的《憲法修改草案》(討論稿)并未涉及國(guó)家通用語言文字制度，比如胡喬木在1982年2月27日憲法修改委員會(huì)第二次全體會(huì)議上所做的《對(duì)憲法修改草案(討論稿)的說明》中尚未出現(xiàn)“推廣普通話條款”[13]。也正是在這次會(huì)議上，谷牧提出“漢語對(duì)國(guó)家統(tǒng)一起了很大的作用，定為國(guó)語，很重要”；榮毅仁也主張“把漢語、漢字作為全國(guó)通用的語言、文字，寫在憲法第四章中”[8]397。事實(shí)上，關(guān)于“推廣普通話條款”的憲法位置，在八二憲法制定過程中存在不同意見，主要有三種方案：(1)建議寫在憲法第四章“國(guó)旗、國(guó)徽、首都”部分，誠(chéng)如上文所述，榮毅仁就持此種意見；(2)建議寫在憲法總綱第4條“民族政策”條款中；(3)建議寫在憲法總綱第19條“教育政策”條款中[14]。這意味著，八二憲法的制定者對(duì)于“推廣普通話條款”有三種功能定位，即國(guó)家通用語言文字制度具有國(guó)家統(tǒng)合(與國(guó)旗國(guó)徽國(guó)歌一樣作為國(guó)家統(tǒng)一象征)、民族團(tuán)結(jié)(促進(jìn)各民族間的交流和國(guó)家認(rèn)同)和國(guó)民教育(鞏固公民的同質(zhì)性建構(gòu)、提高公民的文化水平)的功能。

首先，關(guān)于國(guó)家通用語言文字的國(guó)家統(tǒng)合功能，八二憲法的制定者形成了廣泛共識(shí)，“委員們一致認(rèn)為，語言彼此不通的現(xiàn)象不能繼續(xù)下去了，必須大力推廣普通話，這一點(diǎn)委員們意見比較一致”[15]217。其次，關(guān)于國(guó)家通用語言文字的民族團(tuán)結(jié)功能，制憲者有著頗為深入的討論，聚焦于國(guó)家通用語言文字和少數(shù)民族語言文字的關(guān)系問題。在1982年3月11日憲法修改委員會(huì)分組討論中，班禪額爾德尼·確吉堅(jiān)贊發(fā)言提出：“昨天有人提漢語作為國(guó)語。這在討論稿上還沒有寫?，F(xiàn)在漢語實(shí)際上是國(guó)語，這是大家公認(rèn)、擁護(hù)的。如果在憲法上明確規(guī)定，那么少數(shù)民族地區(qū)的民族語言的法律地位也要明確規(guī)定。”[8]402由此可見，班禪贊成將普通話條款寫入憲法草案，認(rèn)可確立國(guó)家通用語言文字的必要性，同時(shí)也提出需要謹(jǐn)慎處理國(guó)家通用語言文字和少數(shù)民族語言文字的關(guān)系問題。烏蘭夫認(rèn)真分析了憲法草案的條文，指出草案中的“少數(shù)民族”和“民族”概念有所區(qū)別，后者也包括了漢族在內(nèi)，由此“推行普通話也包括漢族地區(qū)，但少數(shù)民族干部有必要懂漢語”[8]424。在1982年4月12日下午的憲法修改委員會(huì)第三次全體會(huì)議上，胡喬木對(duì)于重新修改后的憲法草案作了介紹，就民族自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)的時(shí)候使用何種語言文字的問題，強(qiáng)調(diào)還是沿用五四憲法規(guī)定的“使用當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫囊环N或者幾種語言文字”，而之所以沒有規(guī)定“使用本民族的語言文字”，是“因?yàn)槿绻?guī)定使用‘本民族的’，那么在多民族的地方就很困難了”[8]420。在八二憲法的最終通過版本中則采用了“使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種語言文字”。質(zhì)言之，八二憲法的制定者謹(jǐn)慎平衡了國(guó)家通用語言文字、當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字、本民族語言文字的關(guān)系，并據(jù)此確立了國(guó)家通用語言文字的優(yōu)先地位——即國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)推廣國(guó)家通用語言文字，而民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)時(shí)可使用當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字，同時(shí)保障各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由。上述三個(gè)概念之間，存在明確的位階順序，且并行不悖。最后，關(guān)于國(guó)家通用語言文字的國(guó)民教育功能，八二憲法的制定者普遍認(rèn)識(shí)到，將普通話條款寫在憲法總綱第4條的“民族政策”之中，并不太適宜，因?yàn)槠洳⒎轻槍?duì)民族問題。比如班禪指出，“推行全國(guó)通用的漢語普通話，廣東、福建、上海，都要推廣”，如果將推廣普通話寫在憲法第4條“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由”之后，并不合適。阿沛·阿旺晉美表示同意，也認(rèn)為“這里(民族政策)寫推廣普通話不合適”。榮毅仁進(jìn)一步提出“推行漢語普通話是全國(guó)的任務(wù)，寫在這里容易產(chǎn)生矛盾，建議將這個(gè)規(guī)定放到后面第十九條去，把推行普通話作為發(fā)展文化的一個(gè)內(nèi)容”。彭真在做總結(jié)時(shí)，一錘定音，強(qiáng)調(diào)“推行普通話問題寫在這里(第4條)有副作用，挪到第19條(教育政策條款)”[8]424-425。由此可見，八二憲法制定者認(rèn)為應(yīng)將推廣普通話條款“作為文化教育的一項(xiàng)規(guī)定寫，不與少數(shù)民族問題混到一起，省得引起誤解”[15]181。最終，在1982年4月22日彭真關(guān)于憲法草案說明中，就把“國(guó)家推行全國(guó)通用的普通話”作為社會(huì)主義精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容，以培養(yǎng)“廣大的有文化的工農(nóng)群眾”[16]。

通過對(duì)于普通話條款入憲過程的梳理，可以清晰顯示憲法制定者對(duì)于確立國(guó)家通用語言文字制度有明確共識(shí)，“必須大力推廣普通話，委員們對(duì)這個(gè)看法比較一致，所以后來寫入憲法”[14]。包括少數(shù)民族的憲法修改委員會(huì)委員在內(nèi)，憲法制定者均贊成以憲法的形式確立國(guó)家通用語言文字制度，并將其作為國(guó)家教育制度的重要內(nèi)容。對(duì)此，班禪特意強(qiáng)調(diào)“邊疆少數(shù)民族地區(qū)的教育是涉及鞏固國(guó)家統(tǒng)一和安定邊疆的大問題，應(yīng)當(dāng)引起重視”[8]411。因此，八二憲法確立的國(guó)家通用語言文字制度，發(fā)揮了國(guó)家統(tǒng)合、民族團(tuán)結(jié)和國(guó)民教育的多維度功能。事實(shí)上，早在1955年10月的全國(guó)文字改革會(huì)議上，胡喬木就已經(jīng)非常明確地提出，“我們這個(gè)普通話，還不僅僅是跟方言對(duì)待的”，“這種普通話我們把它解釋成為一種普遍通行的話，是一種共同的話，就是民族的共同語”[10]100。

二、國(guó)家通用語言文字制度的憲法釋義

上文追溯國(guó)家通用語言文字制度進(jìn)入我國(guó)憲法的過程，實(shí)則也是對(duì)憲法相關(guān)條文展開原意解釋。由此可以洞察制憲者對(duì)于國(guó)家通用語言文字制度的界定。憲法確立的語言文字制度是“多元一體”的，既保障多元化的各民族的語言文字和各地的語言文字，更明確規(guī)定了一體性的國(guó)家通用語言文字制度，聚多元為一體。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“各民族之所以團(tuán)結(jié)融合，多元之所以聚為一體，源自各民族文化上的兼收并蓄、經(jīng)濟(jì)上的相互依存、情感上的相互親近，源自中華民族追求團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的內(nèi)生動(dòng)力?！盵17]因而，體現(xiàn)一體性的國(guó)家通用語言文字，較之于多元化的各民族語言文字和各地區(qū)的語言文字，具有憲法上的優(yōu)先性和主導(dǎo)地位，即成為中華民族的語言文字。在1992年《國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批國(guó)家語委關(guān)于當(dāng)前語言文字工作請(qǐng)示的通知》中就明確提出“推廣普通話是為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，提高公民素質(zhì)和工作效率；而不是禁止和消滅方言，也不妨礙各少數(shù)民族使用和發(fā)展本民族的語言”。事實(shí)上，國(guó)家立法機(jī)關(guān)最初擬制定《語言文字法》，不過“鑒于少數(shù)民族語言文字問題的復(fù)雜性和特殊性，2000年2月，委員長(zhǎng)會(huì)議決定本法主要規(guī)范國(guó)家通用語言文字，少數(shù)民族語言文字的使用留待修改《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》時(shí)另作規(guī)定”，并將其更名為《國(guó)家通用語言文字法》，對(duì)草案內(nèi)容作了相應(yīng)修改[18]。除了制憲者的原意之外，尚需采用其他解釋方法以闡明國(guó)家通用語言文字制度的憲法內(nèi)涵，這主要包括了文義解釋、體系解釋和目的解釋的方法[19]。

1.“推廣普通話”條款的文義解釋。從文義解釋的角度，憲法第19條規(guī)定的“國(guó)家推廣全國(guó)通用的普通話”具有以下四個(gè)方面的含義。第一，所謂“國(guó)家推廣”意味著國(guó)家有權(quán)力也有責(zé)任落實(shí)國(guó)家通用語言文字制度，其既是憲法的政策目標(biāo)條款，也賦予相關(guān)部門推廣國(guó)家通用語言文字的憲法責(zé)任，構(gòu)成“憲法委托條款”?！皯椃ㄎ胁⒉皇且粋€(gè)單純的對(duì)立法者的一種政治或倫理的呼吁，而是一個(gè)有強(qiáng)制性的、法拘束性的義務(wù)”[20]，這意味著立法機(jī)關(guān)需要適時(shí)將憲法中的“推廣普通話條款”轉(zhuǎn)化為切實(shí)可行的立法。由此，制定《國(guó)家通用語言文字法》就成為立法機(jī)關(guān)的憲法責(zé)任和緊迫任務(wù)。汪家镠在關(guān)于《國(guó)家通用語言文字法》的說明中，就將“與憲法等有關(guān)法律保持一致”作為該法的首要指導(dǎo)思想[18]。不僅如此，在《國(guó)家通用語言文字法》的審議過程中，有全國(guó)人大常委會(huì)委員提出“國(guó)家推廣普通話，推行規(guī)范漢字，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確各級(jí)人民政府的職責(zé)”[21]，由此在該法中明確規(guī)定“地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，推廣普通話和推行規(guī)范漢字”。

第二，所謂“推廣”意味著國(guó)家需要采取各種措施擴(kuò)大普通話的使用范圍。有學(xué)者對(duì)推廣與推行(比如憲法規(guī)定的“國(guó)家推行計(jì)劃生育”)、提倡(比如憲法規(guī)定的“國(guó)家提倡公民從事義務(wù)勞動(dòng)”)和保護(hù)(比如憲法規(guī)定的“保護(hù)和整理民族的文化遺產(chǎn)”)的區(qū)別做了細(xì)致闡釋：推行意味著較高的強(qiáng)制性，普通話與其他語言相比具有優(yōu)先性，而推廣僅是擴(kuò)大普通話的使用范圍；提倡不帶有強(qiáng)制性，而推廣具有國(guó)家主動(dòng)的色彩；保護(hù)的對(duì)象是非主流的語言，而作為主流的國(guó)家通用語言文字并不需要保護(hù)[22]。進(jìn)一步而言，“推廣”意味著在通用語言文字制度上，國(guó)家至少發(fā)揮著三種角色：一是作為主導(dǎo)者，國(guó)家采用各項(xiàng)積極措施，確保國(guó)家通用語言文字的廣泛采用；二是作為實(shí)踐者，國(guó)家機(jī)關(guān)要率先采用國(guó)家通用語言文字，即《國(guó)家通用語言文字法》規(guī)定的“國(guó)家機(jī)關(guān)以普通話和規(guī)范漢字為公務(wù)用語用字”；三是作為監(jiān)督者，國(guó)家機(jī)關(guān)要監(jiān)督通用語言文字的落實(shí)情況，“各級(jí)政府及其有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)、本行業(yè)、本部門國(guó)家通用語言文字使用情況的監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正和處理使用中的不規(guī)范和違法違規(guī)現(xiàn)象”[23]。

第三，誠(chéng)如上文所述，所謂“全國(guó)通用”和“國(guó)家通用”是與當(dāng)?shù)赝ㄓ?、特定民族通用相?duì)而言的，以強(qiáng)調(diào)國(guó)家通用語言文字的主導(dǎo)和優(yōu)先地位。全國(guó)人大常委會(huì)秘書處巡視員王培英曾撰文指出，“通用語言”是一個(gè)類概念，不是專稱，因?yàn)槿珖?guó)同時(shí)并存著應(yīng)用范圍大小不同的各種區(qū)域性的通用語言，而只有普通話是全國(guó)通用的語言或通行全國(guó)的語言，因此“普通話”也就成了全國(guó)通用語言的專稱[24]。在我國(guó)法律體系中，存在國(guó)家通用語言文字(比如《國(guó)家通用語言文字法》第2條和《教育法》第12條)、當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字(比如《刑事訴訟法》第8條和《治安管理處罰法》第86條)、民族語言文字(比如《公共文化服務(wù)保障法》第40條和《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》第43條)以及當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ谜Z言文字(比如《行政訴訟法》第9條和《民事訴訟法》第11條)的概念區(qū)分，從而形成了我國(guó)“多元一體”的語言文字體系。在此體系中，國(guó)家通用語言文字發(fā)揮基礎(chǔ)和導(dǎo)向作用，其優(yōu)先地位受到憲法和法律的保障；其他類型的語言文字起到輔助作用，僅處于從屬地位，旨在為部分公民提供更為便捷的訴訟、仲裁和文化等公共服務(wù)，但其適用范圍卻受到限制。因而“全國(guó)通用”不僅是個(gè)描述性概念，也具有規(guī)范性效力，即國(guó)家要采取各種措施保障國(guó)家通用語言文字在全國(guó)范圍內(nèi)(包括民族自治地方和少數(shù)民族聚居地方)通行適用。

第四，所謂“普通話”，根據(jù)國(guó)務(wù)院1956年《國(guó)務(wù)院關(guān)于推廣普通話的指示》，系指“以北京語音為標(biāo)準(zhǔn)音、以北方話為基礎(chǔ)方言、以典范的現(xiàn)代白話文著作為語法規(guī)范的普通話”。當(dāng)然，隨著通用語言文字制度的發(fā)展，憲法中的“普通話”應(yīng)作廣義理解，即還包括了與普通話相匹配、相促進(jìn)的規(guī)范漢字。值得注意的是，在起草《國(guó)家通用語言文字法》過程中，曾有人主張明確普通話和規(guī)范漢字的定義，并將定義一度寫到法律草案之中，然而最后立法機(jī)關(guān)決定刪去相關(guān)定義，認(rèn)為“把定義寫進(jìn)法中，使學(xué)術(shù)定義法定化，會(huì)引起很多不必要的爭(zhēng)議。本法不規(guī)定普通話和規(guī)范漢字的定義，并不會(huì)造成人們對(duì)普通話、規(guī)范漢字產(chǎn)生誤解”[18]。由此可見，普通話和規(guī)范漢字的內(nèi)涵和外延，已然具有高度的社會(huì)共識(shí)，已然成為生活化和常識(shí)化的經(jīng)驗(yàn)，并且還在不斷發(fā)展之中，因而宜將憲法中“推廣普通話條款”涵蓋規(guī)范漢字，使其并行推廣和發(fā)展。

2.“推廣普通話”條款的體系解釋。從體系解釋的角度，國(guó)家通用語言文字制度與憲法中的諸多條款存在密切聯(lián)系，“此項(xiàng)解釋方法能維護(hù)整個(gè)法律體系之一貫及概念用語之一致，在法解釋上確具價(jià)值”[25]。第一，就“普通話”條款所處的憲法第19條而言，其專門規(guī)定國(guó)家的教育文化政策。第19條第1款和其余各款構(gòu)成總分結(jié)構(gòu)：第1款總括了教育文化政策的目標(biāo)，其下各款分別詳細(xì)規(guī)定了學(xué)校教育、教育設(shè)施、民間辦學(xué)和國(guó)家通用語言文字。因而國(guó)家通用語言文字制度首先要在教育和文化領(lǐng)域落實(shí)，這就賦予了教育和文化領(lǐng)域更強(qiáng)和更直接的憲法責(zé)任。由此，在教育領(lǐng)域和公共文化服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)率先、充分、全面和高標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)國(guó)家通用語言文字制度。對(duì)應(yīng)到憲法中的公民受教育權(quán)(第46條)和文化自由(第47條)，意味著公民有在行使受教育權(quán)和文化自由過程中學(xué)習(xí)和使用國(guó)家通用語言文字的權(quán)利，其包括了自由權(quán)面向(自主使用國(guó)家通用語言文字而免于干涉和歧視)和社會(huì)權(quán)面向(要求政府為其學(xué)習(xí)和使用國(guó)家通用語言文字提供條件和保障)。全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨在講話中也明確提出“進(jìn)一步貫徹實(shí)施國(guó)家通用語言文字法，必須準(zhǔn)確把握其法理精神，深刻理解其核心要義，維護(hù)和保障公民學(xué)習(xí)和使用國(guó)家通用語言文字的合法權(quán)利，并在工作中切實(shí)落實(shí)到位”[23]。

第二，“推廣普通話”條款與憲法序言規(guī)定“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家”具有深刻的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。憲法開篇即言明“中國(guó)各族人民共同創(chuàng)造了光輝燦爛的文化”，因此憲法所建構(gòu)的國(guó)家形象，既是基于民族的認(rèn)同(中華民族)，也是基于文化的認(rèn)同(一個(gè)中國(guó))[26]。國(guó)家通用語言文字是中國(guó)各族人民共同創(chuàng)造的文化成果的一部分，“其包含了各少數(shù)民族多元的文化形態(tài)和價(jià)值內(nèi)涵，但同時(shí)各少數(shù)民族文化都是作為中華文化的一部分而存在的，統(tǒng)一于中華文化共同體中，構(gòu)成了中華文化的整體”[27]。首先，國(guó)家通用語言文字并不等同于漢語言文字。民進(jìn)中央對(duì)此進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)研和建言，促成全國(guó)人大常委會(huì)在2015年修改《教育法》時(shí)將第12條“漢語言文字為學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的基本教學(xué)語言文字”修改為“國(guó)家通用語言文字為學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的基本教育教學(xué)語言文字，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用國(guó)家通用語言文字進(jìn)行教育教學(xué)”[28]。其次，漢語言文字也并不等同于漢族的語言文字。除漢族使用漢語外，回族、滿族、畬族也基本轉(zhuǎn)用漢語，并且“漢語在演進(jìn)過程中，大量地、多方面地采納、吸收、融匯了滿、蒙、藏、回等各少數(shù)民族語言的詞匯及語法等語言材料”[24]。在七五憲法頒布后，中央民族學(xué)院語文系少數(shù)民族語言研究室即撰文指出“漢語文是我國(guó)使用人數(shù)最多的一種語言文字，記載了我國(guó)各族人民共同創(chuàng)造的悠久的歷史文化和豐富的革命斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)”[29]。因而，國(guó)家通用語言文字并非獨(dú)屬于漢民族，而是中國(guó)各族人民共同創(chuàng)造的文化成果，記載了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民從事革命、建設(shè)、改革的光輝過程，是中華民族共同體意識(shí)的重要載體和鮮明標(biāo)志。事實(shí)上，早在1961年李維漢關(guān)于民族工作的講話中就已經(jīng)指出，“互通語言的人越來越多，不僅便利交際和共同工作，而且有利于逐漸形成共同的語言和共同的心理素質(zhì)”[30]。顯然，國(guó)家通用語言文字是在我國(guó)各民族間交往交流中共同形成的，而國(guó)家通用語言文字制度鞏固了統(tǒng)一的多民族國(guó)家的文化根基。1966年周恩來接見阿爾及利亞駐華大使時(shí)，向外賓介紹中國(guó)的語言文字改革，就明確提出“提倡普通話，這很重要，收效最大，對(duì)國(guó)家統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)有好處”[31]。

第三，2018年憲法修改，將“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”作為憲法任務(wù)和國(guó)家目標(biāo)，正式寫入憲法，“從根本法的高度肯認(rèn)了中華民族多元一體格局，為國(guó)家認(rèn)同奠定了憲法基礎(chǔ)”[32]。“中華民族多元一體格局是歷史上形成的，它是幾千年來中華民族始終追求團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的結(jié)果。它不是某些人的主觀想象和建構(gòu)，而是歷史發(fā)展延續(xù)的實(shí)際結(jié)果。”[33]這意味著國(guó)家通用語言文字作為中華民族的共同語言文字，成為中華民族共同體的表達(dá)載體。2014年9月，習(xí)近平總書記在中央民族工作會(huì)議上指出:“語言相通是人與人相通的重要環(huán)節(jié)。語言不通就難以溝通，不溝通就難以達(dá)成理解，就難以形成認(rèn)同。”因而，推廣國(guó)家通用語言文字，全面加強(qiáng)國(guó)家通用語言文字教育，提高全民學(xué)習(xí)和使用國(guó)家通用語言文字的能力，是鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要制度保障。

3.“推廣普通話”條款的目的解釋。從目的解釋的角度，誠(chéng)如上文所述，憲法所確立的國(guó)家通用語言文字制度具有多元功能，既有促進(jìn)國(guó)家統(tǒng)一和國(guó)家整合的政治象征功能，也有加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)和提升國(guó)民教育質(zhì)量的憲法規(guī)范功能。早在1994年，中宣部發(fā)布的《愛國(guó)主義教育實(shí)施綱要》就把“正確使用祖國(guó)的語言文字，大力推廣普通話”作為愛國(guó)主義教育的重要舉措。至2000年制定《國(guó)家通用語言文字法》，該法第5條進(jìn)一步明確“國(guó)家通用語言文字的使用應(yīng)當(dāng)有利于維護(hù)國(guó)家主權(quán)和民族尊嚴(yán)，有利于國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，有利于社會(huì)主義物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)”。

與此同時(shí)，國(guó)家通用語言文字制度亦需結(jié)合憲法所確立的“集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”予以理解。這意味著國(guó)家通用語言文字制度亦需服務(wù)于現(xiàn)代化建設(shè)，而提高語言文字的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和法治化水平，是建立統(tǒng)一國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、促進(jìn)勞動(dòng)力和技術(shù)等生產(chǎn)要素流通、實(shí)現(xiàn)各地區(qū)和各民族均衡發(fā)展的前提條件。誠(chéng)如有學(xué)者所指出的，“學(xué)習(xí)掌握國(guó)家通用語言文字，是我國(guó)各民族群眾在全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)更好就業(yè)和獲得更大發(fā)展空間的必要條件”[34]。與此同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的巨大成就，也鞏固了各民族對(duì)于國(guó)家的政治和情感認(rèn)同，“我國(guó)各族人民對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)獲得歷史性成就的認(rèn)同，無論是從情感自覺還是理性認(rèn)知上，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了王權(quán)國(guó)家中臣民的國(guó)家認(rèn)同”[35]。我國(guó)憲法序言亦規(guī)定“國(guó)家盡一切努力，促進(jìn)全國(guó)各民族的共同繁榮”，而在民族自治地方和其他少數(shù)民族聚居區(qū)推廣普及國(guó)家通用語言文字，有利于落后民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》(2020年)就把“強(qiáng)化就業(yè)和國(guó)家通用語言培訓(xùn)”作為強(qiáng)化公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)的重要措施。

三、通用語言文字制度的合憲性審查

貫徹國(guó)家通用語言制度的憲法邏輯，實(shí)施憲法中的“推廣普通話”條款，以此鑄牢中華民族共同體意識(shí)，需要落實(shí)合憲性審查制度。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，對(duì)一切違反憲法法律的法規(guī)、規(guī)范性文件必須堅(jiān)決予以糾正和撤銷?！盵36]《全國(guó)人大常委會(huì)法工委關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告》公開了對(duì)于個(gè)別地方性法規(guī)違反憲法“推廣普通話條款”的審查事例，即“有的地方性法規(guī)規(guī)定，各級(jí)各類民族學(xué)校應(yīng)當(dāng)使用本民族語言文字或者本民族通用的語言文字進(jìn)行教學(xué)；有的規(guī)定，經(jīng)本地教育行政部門同意，有條件的民族學(xué)校部分課程可以用漢語言文字授課”。全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)審查認(rèn)為，“上述規(guī)定與憲法第十九條第五款關(guān)于國(guó)家推廣全國(guó)通用的普通話的規(guī)定和國(guó)家通用語言文字法、教育法等有關(guān)法律的規(guī)定不一致，已要求制定機(jī)關(guān)作出修改”[37]。這是我國(guó)首次運(yùn)用憲法“推廣普通話”條款，對(duì)相關(guān)地方性立法進(jìn)行的合憲性審查實(shí)踐。

盡管全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查工作報(bào)告并未詳細(xì)解釋相關(guān)地方性法規(guī)未能通過合憲性審查的理由，但是結(jié)合上文關(guān)于國(guó)家通用語言文字制度憲法邏輯的梳理，可以推論出如下原因：(1)從價(jià)值序列的角度，國(guó)家通用語言文字與特定民族語言文字并行不悖，但是國(guó)家通用語言文字居于優(yōu)先和主導(dǎo)地位，因而地方性法規(guī)應(yīng)確定國(guó)家通用語言文字在學(xué)校教學(xué)中的優(yōu)先性；(2)從條文位置的角度，“推廣普通話條款”作為憲法第19條“文化和教育政策”的末款，意味著在教育和文化領(lǐng)域需優(yōu)先落實(shí)國(guó)家通用語言文字制度，強(qiáng)化了教育和文化領(lǐng)域的憲法責(zé)任；(3)從憲法功能的角度，學(xué)校作為加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、推進(jìn)國(guó)民教育和鑄牢中華民族共同體意識(shí)的主要場(chǎng)所，如果國(guó)家通用語言文字制度無法得到優(yōu)先普及、國(guó)家統(tǒng)編教材無法得到全面使用、學(xué)生學(xué)習(xí)使用國(guó)家通用語言文字的權(quán)利無法得到保障，則會(huì)導(dǎo)致“國(guó)家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”(憲法第46條)的目標(biāo)落空；(4)從憲法目標(biāo)的角度，以學(xué)校教育的方式向?qū)W生傳授國(guó)家通用語言文字，是學(xué)生獲得知識(shí)、技能和交流能力的最重要方式，應(yīng)當(dāng)成為學(xué)校教育最基礎(chǔ)和最不可或缺的內(nèi)容，以此才能實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的“集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”的根本任務(wù)和“全國(guó)各民族的共同繁榮”的重大目標(biāo)。由此可見，從合憲性審查的角度，有關(guān)地方性法規(guī)的規(guī)定，違背了憲法的原則和精神，不當(dāng)限制了公民學(xué)習(xí)和使用國(guó)家通用語言文字的權(quán)利，背離了憲法確定的國(guó)家通用語言文字制度，會(huì)對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)帶來消極作用，因而亟需全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)予以糾正。

就通用語言文字制度的合憲性審查的發(fā)展趨勢(shì)而言，伴隨著合憲性審查制度的逐步落實(shí)，應(yīng)圍繞憲法、《國(guó)家通用語言文字法》和相關(guān)法律建立起更加穩(wěn)固和周延的國(guó)家通用語言文字制度，促進(jìn)各民族交往交流交融，維護(hù)各民族大團(tuán)結(jié)，鑄牢中華民族共同體意識(shí)。具體而言：(1)建議根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的規(guī)定，由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《國(guó)家通用語言文字法》的實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查，系統(tǒng)研究和判斷國(guó)家通用語言文字制度的實(shí)施情況。(2)建議根據(jù)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的規(guī)定，由全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)涉及國(guó)家通用語言文字制度的法規(guī)、司法解釋、自治條例和單行條例進(jìn)行專項(xiàng)審查，系統(tǒng)清理其中與憲法、《國(guó)家通用語言文字法》和相關(guān)法律不一致的規(guī)定。(3)建議根據(jù)中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》，有關(guān)方面擬出臺(tái)的行政法規(guī)、軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、司法解釋以及其他規(guī)范性文件和重要政策、重大舉措，凡涉及國(guó)家通用語言文字制度的，應(yīng)通過事先審查和咨詢程序，向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出合憲性審查請(qǐng)求。