城鄉(xiāng)結(jié)合部居民安置區(qū)社區(qū)治安治理研究
——以長沙市泉塘社區(qū)為例

唐 婧

(中國人民公安大學，北京 100038)

伴隨城市化進程的不斷加快，城市邊緣不斷向外周擴展，使毗鄰鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)用地職能轉(zhuǎn)變，并興建相應的城市服務(wù)設(shè)施，從而形成城鄉(xiāng)結(jié)合部。由于地理位置和發(fā)展環(huán)境的特殊性，城鄉(xiāng)結(jié)合部內(nèi)目前存在諸多治安問題，如人口信息監(jiān)管不到位、違法犯罪問題突出、安全隱患問題嚴重。因為人員流動性大、缺乏專職管理人員，導致這一地區(qū)治理困難。以長沙市為例，目前大約有6000個居民安置區(qū)，多為政府征地拆遷安置城郊農(nóng)民所用。以泉塘社區(qū)為例，當前社區(qū)內(nèi)居民安置區(qū)普遍存在人口密集、人員構(gòu)成復雜，設(shè)施不健全，管理不到位、違法犯罪案件頻發(fā)等問題，甚至衛(wèi)生環(huán)境“臟亂差”成為安置小區(qū)的代名詞。這樣惡劣的居住環(huán)境和社會治安狀況嚴重降低了城鄉(xiāng)結(jié)合部安置區(qū)內(nèi)居民的治安安全感。因此，應提高安置區(qū)社會面治安管理的水平，預防和減少治安災害和治安案件的發(fā)生，為城鄉(xiāng)結(jié)合部的居民營造一個平安和諧的居住環(huán)境。

一、概念闡釋

20世紀起，各國學者就開始關(guān)注城市與鄉(xiāng)村之間獨特的地域發(fā)展情況。城市邊緣區(qū)這一概念最早由德國學者赫伯特·路易提出。我國學者自20世紀末關(guān)注并探討這一特殊的地域現(xiàn)象，并從國外引進了“城市邊緣帶”等概念。隨著理論基礎(chǔ)的迅猛發(fā)展，我國規(guī)劃界及土地管理部門提出“城鄉(xiāng)結(jié)合部”概念，認為城鄉(xiāng)結(jié)合部是“處于城市市區(qū)規(guī)劃范圍的邊緣，是城市市區(qū)與郊區(qū)交錯分布的接壤地帶”。

近幾十年，我國城市化進程蓬勃發(fā)展，城市不斷向外周擴展，使得毗鄰鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)、商業(yè)等其他職能區(qū)，并興建相應的城市服務(wù)設(shè)施，從而形成諸多城鄉(xiāng)結(jié)合部。這種土地規(guī)劃的改變往往會引起原農(nóng)村地區(qū)的群落性拆遷，為了解決失地農(nóng)民住房問題并緩解人口流動帶來的住房緊缺問題，以及有效解決失地農(nóng)民的生活與就業(yè)問題，國家興建了大量安置房提供給農(nóng)民工或者社會低收入人群，居民安置區(qū)由此產(chǎn)生。居民安置區(qū)是本地被安置農(nóng)民和外來流動人口生活的共同體，該區(qū)域內(nèi)存在人戶分離、農(nóng)居混居、人口倒掛嚴重等現(xiàn)象，且復雜的構(gòu)成使政府對其人員管理的難度增加。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部治安問題初探

由于城鄉(xiāng)結(jié)合部特殊的地理位置,加之新的發(fā)展環(huán)境和復雜的人員結(jié)構(gòu)，這一地區(qū)的治安狀況和治安管理復雜，治安問題頻發(fā)，其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)安置區(qū)內(nèi)人口信息掌握不到位

中國城市化進程的發(fā)展導致流動人口的大規(guī)模增加。由于城市經(jīng)濟快速發(fā)展和農(nóng)村勞動力過剩，吸引了大量外來務(wù)工人員來此就業(yè)。進城務(wù)工的流動人口大多選擇分散型租房居住，即流動人口租借當?shù)鼐用裎挥诔鞘衅h地區(qū)的房屋居住。這些房屋一般是安置小區(qū)，由于租金低廉，是大多流動人口租房的首選，居住了大批外來務(wù)工人員。由于流動人口聚居區(qū)人口流動性大、成分復雜，該地區(qū)的人口信息掌握工作困難。以長沙縣泉塘安置區(qū)為例，其人員包括部分本地居民以及省內(nèi)其他地州市來此務(wù)工人員，省外主要以江西、福建、貴州等省份居多。區(qū)域內(nèi)人員流動性大，公安機關(guān)在掌握人口信息方面有所滯后，特別是轄區(qū)重點人口數(shù)量上存在掌握不清、更新不及時的情況。這些工作上的缺失給基層的社會治安治理工作造成了很大的困難和阻力。

(二)違法犯罪問題突出

由于人口密集、人員結(jié)構(gòu)構(gòu)成復雜以及安置區(qū)管理上的缺位，居民安置區(qū)的違法問題突出。以長沙縣泉塘社區(qū)為例，根據(jù)當?shù)嘏沙鏊拿艛?shù)據(jù)以及現(xiàn)場走訪的具體情況，丁家?guī)X安置小區(qū)內(nèi)主要存在的違法活動包括賭博、賣淫兩類。其中涉嫌賭博的場所大大小小共十余家，以足浴店為依托涉嫌“賣淫”的場所三家。按比例劃分，涉賭場所超過8成，涉黃場所不足兩成。其中涉賭場所以麻將館居多，一些麻將館存在違規(guī)“抽水”、賭資超標的現(xiàn)象。此外還存在藏匿于安置房中的 “炸金花”“斗?！钡荣€資巨大的賭博活動。涉嫌“賣淫”的場所以足浴按摩為掩護，暗中進行違法的錢色交易。丁家?guī)X安置區(qū)作為人口密集的居住區(qū)同樣也存在打架斗毆的情況，但由于情節(jié)輕微，當?shù)嘏沙鏊嘁灾伟舱{(diào)解化解此類矛盾沖突。通過對安置區(qū)調(diào)查走訪的數(shù)據(jù)顯示，超過72%的居民表示自己所居住的小區(qū)存在一定的治安問題。其中認為居住的小區(qū)存在賭博的占66.3%，認為存在涉黃的占12.5%，存在其他治安問題的占21.2%。此外多數(shù)居民表示自己所居住的小區(qū)整體治安情況良好，極少出現(xiàn)惡性刑事案件。雖然惡性刑事犯罪占比較低，但危害程度遜于刑事犯罪的治安違法問題仍然不容忽視，防微杜漸的工作不能懈怠下來。

(三)安全隱患問題嚴重

外來務(wù)工人員的數(shù)量激增，較大程度地增加了對城市內(nèi)出租屋的需求量，在此問題上，城鄉(xiāng)結(jié)合部村民的合法建筑均已無法滿足日益增大的租房需求。并且，由于安置區(qū)內(nèi)人員集中且密集，很多的房主為了將自己的利益最大化，占用了很多公共區(qū)域，違章搭建很多簡易的住所供外來人員租借；同時，城鄉(xiāng)結(jié)合部為了獲得高額拆遷補償款和獲取更多租金，見縫插針，將房屋越蓋越高，越蓋越密，不僅侵占了消防通道，蓋住了排水溝，讓自身質(zhì)量和消防存在隱患的同時，也霸占了太多的公共安全空間，將消防安全、人員安全全部置之腦后。在交通問題上，非機動車和機動車大量存在于城鄉(xiāng)結(jié)合部，而且交錯匯集行駛，沒有明確的機動車道、非機動車道；交通標識不清，道路情況復雜導致城鄉(xiāng)結(jié)合部存在著極大的交通安全隱患。城鄉(xiāng)結(jié)合部由于地理位置特殊，過境車輛多，高速公路、火車線路多，增加了交通流量，提高了交通環(huán)境的復雜性，從而存在極大的交通安全隱患。

三、居民安置區(qū)治安問題發(fā)生的原因

城鄉(xiāng)結(jié)合部居民安置區(qū)治安問題的產(chǎn)生并不是單一因素所能決定的，既有客觀方面的原因也有主觀方面原因。同時從管理角度上來說，既有管理者的原因也有被管理者的原因。綜合以上各方面的原因，可以歸納為以下三點。

(一)居民安全防范意識淡薄

安置區(qū)的住戶作為安置區(qū)內(nèi)享受社會服務(wù)的主體，其本身也需具備一定安全防范意識。但目前大多數(shù)安置區(qū)住戶安全防范意識不強，其表現(xiàn)主要有以下三點：一是為圖方便，私自占用公共空間。在安置房的樓梯間，一些住戶們?yōu)榱顺鲂蟹奖愠３㈦妱幼孕熊囨i于一樓樓梯通道內(nèi)，擠占了安全通道的空間，一旦發(fā)生火災等情形，極易造成人員傷亡。另一些住戶則將家中廢棄物件擺放到上下層樓梯間。這些行為嚴重侵害了其他住戶的權(quán)益，同時也成為阻礙緊急情況下逃生的嚴重隱患。二是普遍缺乏安全防范技能。安置小區(qū)內(nèi)住戶由于沒有專門組織的安全防范培訓和宣傳，所以居民安全防范方面的技能大多都是零散學習所成，一旦用于實際，其非專業(yè)、不規(guī)范的特點也就暴露無遺。比如大多數(shù)住戶對不同種類滅火器的使用方法和適用情況一無所知。 三是對于安全防范意識的重要性認識不足。大多數(shù)住戶都肯定了安全的重要性，但工作的繁忙以及思想上的懈怠導致安全防范意識一直沒扎根進居民的思想觀念里。住戶中主要人群為上班族，平常工作繁忙沒有空閑時間學習必要的安全防范方面的知識與技能。

(二)居民安置區(qū)安防設(shè)施不足

居民安置小區(qū)主要為開放小區(qū)，絕大多數(shù)沒有圍欄防護。另外，大多數(shù)安置房一樓的防盜門缺少門禁系統(tǒng)，即使個別加裝電子門禁的安置房仍缺乏對門禁系統(tǒng)的維護，因此存在老化的情況。還有一些住戶為了方便出入將一樓防盜門長時間打開，使防盜門失去了其本身作用。除此之外，安置小區(qū)內(nèi)的電子監(jiān)控配備數(shù)量也遠遠不夠。電子監(jiān)控的范圍存在部分盲區(qū)，一些安置區(qū)內(nèi)關(guān)鍵部位甚至缺乏必要的監(jiān)控探頭，比如樓梯入口，尤其是安置房一層樓梯的入口。安防設(shè)施的不足，在主觀上是由于安置小區(qū)的管理部門在興建安置小區(qū)之初缺乏前瞻性以及對安防工作的重視；在客觀上是管理單位缺乏相關(guān)建設(shè)資金導致安防系統(tǒng)建設(shè)不完整，且后期缺少科學規(guī)范的管理。

(三)政府監(jiān)督管理工作不到位

對于安置區(qū)的管理工作，相關(guān)政府部門存在管理缺位，監(jiān)督檢查不及時、不徹底的現(xiàn)象。一方面是因為安置區(qū)本身監(jiān)管工作難度大，問題多樣；另一方面也有政府內(nèi)部工作人員的懶政、不作為、消極應付等原因。比如，在公安派出所，如果上級領(lǐng)導沒有下派社區(qū)民警入戶走訪的任務(wù)，大部分社區(qū)民警都不會主動對所在轄區(qū)進行走訪調(diào)查。所以一些社區(qū)民警對所管轄區(qū)重點人口、特殊人群掌握不準也是事出有因的。此外，安置小區(qū)的出租屋管理工作同樣也存在很大漏洞。一些安置區(qū)出租屋的出租人未能嚴格按照《租賃房治安管理規(guī)定》進行房屋出租，要么是直接將房屋出租給資質(zhì)不全的承租人，要么就是沒有及時向公安機關(guān)報告出租屋中存在的違法犯罪活動，甚至包庇出租屋的違法犯罪活動。政府部門特別是負有直接責任的公安機關(guān)對出租屋管理工作中的疏忽和不作為，導致一些安置區(qū)出租屋存在一定的治安隱患。

四、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治安治理途徑

(一)開展社區(qū)預防教育，加大基層宣傳工作

宣傳教育是指運用思想政治工作或激勵方式，使管理對象得到進一步提高和發(fā)展的措施和方法。作為安置小區(qū)自我管理主體的社區(qū)居委會應該對安置小區(qū)居民進行包括安全防范、治安、消防等安全宣傳教育工作，必要時可聯(lián)合街道派出所、街道綜治辦等部門開展相關(guān)演練。宣傳教育要深入實際，深入群眾。針對安置小區(qū)人口密集的特點，可以鼓勵動員每家每戶派代表參加安全教育的座談會，強化安全思想意識。同時，當?shù)嘏沙鏊ㄟ^走訪群眾，發(fā)放相關(guān)治安宣傳的宣傳品。這樣既做到對實際住戶情況的摸排，也可以間接提升安置小區(qū)的見警率，震懾不法分子。此外，社區(qū)民警可以通過建立警務(wù)微信群、QQ群，加強與小區(qū)居民之間的互動。公安機關(guān)作為安置區(qū)消防監(jiān)督管理工作的主要負責部門，自然而然地也要加強對安置區(qū)的消防安全宣傳。基層宣傳工作責任巨大，防患于未然不只是實物上的防范，更是思想上的防范。

(二)整合社會資源，強化群防群治工作

群防群治是指在各級黨委政府領(lǐng)導和專門機關(guān)的指導下，群眾自發(fā)組織以預防和治理違法犯罪活動，維護所在地區(qū)或單位治安的一種活動，也是社會治安綜合治理工作的一項重要原則。當前，社區(qū)群防群治工作的隊伍有治安保衛(wèi)委員會、巡防隊、人民調(diào)解委員會以及物業(yè)保安隊等等，數(shù)量眾多。但由于缺乏長效的組織保障、經(jīng)費來源和技術(shù)支撐，群防群治工作沒有得到有效的發(fā)揮，安置區(qū)的治安防控效果大打折扣。因此，與其增加防控隊伍的數(shù)量，不如精簡隊伍素質(zhì)。通過引入專業(yè)的物業(yè)管理公司，整合群防群治的隊伍，建成由社區(qū)居委會牽頭、當?shù)嘏沙鏊笇?、住戶業(yè)主參與、物業(yè)公司具體負責的小區(qū)治安綜合治理格局。通過廣泛的社會參與，充分發(fā)揮群眾的力量，群策群力，共同治理安置小區(qū)。

(三)加大經(jīng)費投入，提高技防物防水平

安置小區(qū)普遍為開放式小區(qū)，小區(qū)內(nèi)四通八達。一些小區(qū)由于沒有設(shè)置護欄，外來人員可以隨意進入小區(qū)內(nèi)部。而且小區(qū)有許多店面，人為手段封閉小區(qū)則不利于小區(qū)內(nèi)店面的經(jīng)營，并不是明智的做法。所以要加大對安防工作的資金、技術(shù)的投入。通過先進的平臺技術(shù)提升基礎(chǔ)管理水平。目前安置小區(qū)最大的安防問題便是門禁與電子監(jiān)控未能有效地融合使用。小區(qū)居民為圖方便大多將一樓大門打開，并且常開不閉，導致陌生人員很容易進入樓層內(nèi)部。因此加裝專門的門禁，使用門禁卡進入是十分必要的。對于門禁卡的選擇，深圳有著較為先進的管理方法。深圳市從2011年開始便對出租房進行了數(shù)字化的管理改革，居民身份證和本地居住證內(nèi)嵌的芯片實現(xiàn)了門禁一卡通的功能。同時出租房樓梯口加裝專門監(jiān)控，能夠記錄下出入人員的相貌體征、人數(shù)、出入時間等信息。這種為身份證和居住證增加門禁卡功能的做法既方便住戶出入，也有效阻絕了外來無關(guān)人員進入出租屋樓內(nèi)，同時也間接地采集了入住人員信息以及出入人員信息。城鄉(xiāng)結(jié)合部的安置小區(qū)也可借鑒深圳的做法，既有利于對安置小區(qū)出租屋的管理，又能采集所需的治安信息，便于公安機關(guān)對社區(qū)治安狀況的大數(shù)據(jù)研判。

(四)強化管理主體服務(wù)意識，提升管理能力

一些對安置小區(qū)負有管理責任的政府部門要強化自身管理意識，提高管理能力，公共管理部門積極主動的作為才能保證社區(qū)的良序發(fā)展，例如公安機關(guān)、街道辦及住建部門等。公安機關(guān)主要負責安置小區(qū)的治安、消防、人口信息以及出租屋管理。治安方面要加大對安置小區(qū)內(nèi)部的巡邏力度，組織好社區(qū)的群眾性治安防控隊伍；加快推進社區(qū)民警的專職化建設(shè)，提高居民安置區(qū)的見警率；加強對安置小區(qū)內(nèi)的消防檢查，及時排除消防隱患；密切注意轄區(qū)內(nèi)人口流動信息，對重點人口、特殊人群做到不失控、不漏管；加強對出租屋的管理，規(guī)范安置區(qū)出租屋租賃市場。而街道辦作為安置區(qū)最直接的行政管理主體，其主要負責行政、宣傳以及綜治工作。街道辦要加強對基層社區(qū)的指導工作，制定科學的管理辦法并組織實施；加強對安置區(qū)的宣傳工作，進一步幫助安置區(qū)居委會加強思想建設(shè)；制定對存在重大安全隱患部位以及安置區(qū)內(nèi)特殊人群的緊急處置預案；加強對安置小區(qū)的綜治工作，及時發(fā)現(xiàn)解決小區(qū)內(nèi)重大安全隱患。住建部門作為居民安置區(qū)規(guī)劃的主體,要加強對安置區(qū)的科學規(guī)劃，注重“以人為本”,且要注重舒適與安全的兼容。

(五)深入研究調(diào)查，開展專項整治

對于安置區(qū)存在的治安問題，我們要深入研究調(diào)查。通過摸清安置區(qū)內(nèi)違法犯罪形式、數(shù)量以及違法犯罪規(guī)律進而開展專項整治活動。同時我們要明確社區(qū)居委會這個直接管理安置區(qū)的管理主體。公安機關(guān)對于安置小區(qū)居委會更多的是業(yè)務(wù)上的指導以及監(jiān)督。對于小區(qū)內(nèi)違建、非法侵占公共空間的行為，綜治辦要予以嚴懲。公安機關(guān)要結(jié)合新形勢下中央部署的“掃黑除惡”運動，加大對安置小區(qū)內(nèi)涉黃涉賭場所查處和打擊黑惡勢力的力度。而專項整治的作用在于對安置區(qū)內(nèi)存在的突出治安問題，在一定時間內(nèi)集中人員、集中精力開展集中打擊或整治，減低該類治安問題突出的局面，實現(xiàn)安置區(qū)社會治安的持續(xù)穩(wěn)定。同時，為杜絕行政執(zhí)法隊伍中的極少數(shù)害群之馬成為黑惡勢力的保護傘，我們要加強自身隊伍的政治建設(shè)、紀律建設(shè)、作風建設(shè)，加大基層反腐力度，掃清基層機關(guān)當中的腐敗分子。