農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記綜述

文云云

（甘肅省莊浪縣自然資源局土地儲(chǔ)備中心，甘肅 莊浪 744669）

近幾年，國(guó)家非常重視農(nóng)村土地承包確權(quán)工作，每年的中央一號(hào)文件都不同程度地提到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)、確權(quán)登記和土地證的頒發(fā)工作。在提出全國(guó)耕地紅線以后，保護(hù)耕地成為第二輪農(nóng)村土地承包工作的重點(diǎn)內(nèi)容。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記實(shí)施的意義

第一，明確了農(nóng)戶對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)能；第二，為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系和保障農(nóng)村耕地紅線奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定；第三，有利于促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和推動(dòng)落實(shí)惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)政策；第四，有利于新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施；第五，有利于促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，創(chuàng)新農(nóng)村管理模式。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作的內(nèi)容

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、土地所有權(quán)、集體建設(shè)用權(quán)、住宅地使用權(quán)等各類土地確權(quán)登記工作。農(nóng)村土地確權(quán)登記是國(guó)家推進(jìn)農(nóng)村土地權(quán)益改革的基礎(chǔ)性工作，對(duì)保護(hù)和保障農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)和權(quán)益、推動(dòng)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展、激發(fā)農(nóng)村發(fā)展?jié)撃?、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和科學(xué)使用等具有舉足輕重的作用。隨著近年來(lái)農(nóng)村土地確權(quán)登記及頒發(fā)土地證工作的推進(jìn)，農(nóng)村土地確權(quán)登記理論不斷更新和發(fā)展，按照全國(guó)第二次農(nóng)村土地調(diào)查結(jié)果，對(duì)農(nóng)村土地的權(quán)屬情況進(jìn)行全面摸查，并且建立、健全城鄉(xiāng)一體化的地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)和信息化管理系統(tǒng)，為建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確、分配合理、規(guī)范嚴(yán)格、權(quán)益有保障、流轉(zhuǎn)合法順暢的土地制度打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為深化土地使用權(quán)制度改革提供科學(xué)、詳實(shí)的數(shù)據(jù)依據(jù)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)和確權(quán)登記工作是國(guó)家對(duì)實(shí)施的第二輪土地承包經(jīng)營(yíng)和確權(quán)登記工作的更進(jìn)一步完善。在第二輪土地承包時(shí)形成的隸屬關(guān)系不變更的前提下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記工作相當(dāng)于給廣大農(nóng)戶所承包經(jīng)營(yíng)的土地發(fā)放一個(gè)受法律保護(hù)的證件。在第一輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)登記的時(shí)候，給農(nóng)戶發(fā)放的土地證上所記錄的內(nèi)容比較簡(jiǎn)單、隨意，且所記錄的地塊四至不清、面積不準(zhǔn)，一些農(nóng)戶確權(quán)登記證甚至已丟失。第二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作土地證書頒發(fā)，采用了現(xiàn)代化的高科技手段測(cè)量的土地，精準(zhǔn)測(cè)量農(nóng)戶土地面積，讓農(nóng)戶更加清楚所承包土地的準(zhǔn)確位置界限和面積，以及所享有承包農(nóng)村土地的權(quán)利。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)和確權(quán)登記面臨的困難和原因

3.1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)和確權(quán)登記所面臨的困難

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)是一個(gè)涉及面廣而復(fù)雜的系統(tǒng)工作，牽一發(fā)而動(dòng)全身。由于歷史原因以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)積累的一些問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)解決，致使農(nóng)戶所擁有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)并沒(méi)有從法律層面得到保障，而且隨著時(shí)代的高速發(fā)展，農(nóng)村原有的很多體制已不適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)村社會(huì)事業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)和確權(quán)登記工作作為農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的保障性、基礎(chǔ)性工作，必須加以重視，但在落實(shí)有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)和確權(quán)登記工作時(shí)，農(nóng)民對(duì)政策理解不透徹、農(nóng)戶土地邊界不確定、工作人員對(duì)政策的宣傳和落實(shí)不到位等都影響著土地承包經(jīng)營(yíng)和確權(quán)的進(jìn)行[1-2]。

3.2 農(nóng)村土地確權(quán)工作面臨困境的原因

一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)組織及農(nóng)戶對(duì)完善國(guó)家第二輪土地承包經(jīng)營(yíng)和權(quán)確權(quán)登記的認(rèn)知與現(xiàn)行政策的理解上還有一定的不足之處，在思想上對(duì)土地確權(quán)登記工作不夠重視，使得土地確權(quán)工作、土地證發(fā)放工作有一定的困難；二是一些工作人員未能明晰土地確權(quán)工作中的權(quán)屬關(guān)系，如對(duì)許多歷史遺留問(wèn)題一拖再拖，沒(méi)有及時(shí)解決農(nóng)戶之間的爭(zhēng)端；三是農(nóng)村土地確權(quán)和登記工作的管理機(jī)制比較陳舊，不能與時(shí)俱進(jìn)，政策性矛盾非常突出；四是配套政策不到位，土地仲裁機(jī)構(gòu)不健全、村民法律意識(shí)不強(qiáng)、機(jī)動(dòng)確權(quán)行為沒(méi)有明確的政策規(guī)定等。

4 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的目標(biāo)

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定和相關(guān)政策要求，扎實(shí)開展農(nóng)村土地承包確權(quán)登記和土地證頒發(fā)工作。

第一，根據(jù)實(shí)地勘察測(cè)量和繪畫圖斑等技術(shù)手段，弄清、搞準(zhǔn)農(nóng)戶所承包土地的準(zhǔn)確面積和地塊的四至界限；第二，借助各種影像圖片和標(biāo)準(zhǔn)的土地現(xiàn)狀圖，繪制出農(nóng)戶所承包的各個(gè)地塊示意圖，且做到標(biāo)識(shí)統(tǒng)一的地塊編排號(hào)碼，一戶一張圖；第三，健全完善的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確登記簿、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)合同；第四，頒發(fā)統(tǒng)一、規(guī)范的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記證；第五，有關(guān)登記資料必須統(tǒng)一歸檔保存，且將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記證書信息錄入統(tǒng)一的土地信息登記管理系統(tǒng)[3]。

5 農(nóng)村土地確權(quán)登記工作應(yīng)堅(jiān)持的原則

5.1 堅(jiān)持依法、規(guī)范的原則

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記程序，必須做到農(nóng)戶所承包的土地的面積、地塊四至界限、承包合同、確權(quán)登記證書記錄清楚規(guī)范；面積、登記簿、合同、確權(quán)登記證書相互統(tǒng)一；登記簿、合同、證書務(wù)必發(fā)放到戶。

5.2 堅(jiān)持穩(wěn)定的原則

第二輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記是在第一輪承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)之上對(duì)第二輪確權(quán)登記的進(jìn)一步完善，而不是另起鍋灶，重新再來(lái)。必須嚴(yán)格禁止借機(jī)違規(guī)調(diào)整、變更和回收農(nóng)民承包土地等行為。

5.3 堅(jiān)持民主協(xié)商的原則

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)組織必須動(dòng)員廣大群眾積極參與，傾聽(tīng)群眾的呼聲，充分遵循民主協(xié)商的原則，在廣大農(nóng)戶認(rèn)可的基礎(chǔ)上，按照農(nóng)戶的意愿，做好土地確權(quán)登記工作。

5.4 堅(jiān)持以地塊為主線的原則

對(duì)已經(jīng)承包到戶的土地，必須保證確權(quán)、確地塊到戶。

5.5 堅(jiān)持實(shí)際原則

根據(jù)各地土地承包經(jīng)營(yíng)和確權(quán)登記的實(shí)際情況，在不違反當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行政策和《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)定的前提下，可按照承包到戶的土地缺什么資料、補(bǔ)充什么資料的工作要求，及時(shí)完善相關(guān)資料。

5.6 堅(jiān)持部門負(fù)責(zé)的原則

根據(jù)省、市兩級(jí)政府的安排部署，縣委、縣政府組織實(shí)施，土地主管部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組織承擔(dān)具體確權(quán)登記工作，農(nóng)業(yè)部門全力協(xié)同配合，形成整體合力，確保如期完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作[4]。

6 及時(shí)完善土地確權(quán)登記相關(guān)的配套措施

6.1 強(qiáng)化《農(nóng)村土地承包法》的作用

大力宣傳《農(nóng)村土地承包法》，讓群眾了解《農(nóng)村土地承包法》的內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)意義，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記打下堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。相關(guān)部門要組織人員，成立專門的《農(nóng)村土地承包法》宣傳小分隊(duì)，進(jìn)村入戶宣傳，或者利用廣播電視、微信公眾號(hào)等現(xiàn)代宣傳手段，讓《農(nóng)村土地承包法》家喻戶曉，提高群眾的思想認(rèn)識(shí)，打破傳統(tǒng)的思想禁錮，積極支持和配合土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作。

6.2 加強(qiáng)農(nóng)村土地承包中介組織的培育工作

隨著時(shí)代的高速發(fā)展，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，我國(guó)綜合國(guó)力日益增強(qiáng)，生產(chǎn)力水平極大提升，農(nóng)村土地承包也與時(shí)俱進(jìn)，向市場(chǎng)化邁進(jìn)。土地資源承包相當(dāng)于資產(chǎn)交易，將土地承包經(jīng)營(yíng)推向市場(chǎng)，強(qiáng)化培育農(nóng)村土地承包中介組織勢(shì)在必行。

6.3 強(qiáng)化管理

政府和土地主管部門要加強(qiáng)對(duì)土地承包的管理，讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)逐漸規(guī)范化，必須明確各個(gè)職能部門的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和確權(quán)登記制度，堅(jiān)持規(guī)范化、人性化、公正化、多元化、科學(xué)化管理。

6.4 規(guī)范數(shù)據(jù)錄入工作

按照現(xiàn)行的《不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)范和技術(shù)要求，扎扎實(shí)實(shí)、認(rèn)認(rèn)真真地整理歸納現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記成果，不動(dòng)產(chǎn)業(yè)務(wù)人員務(wù)必精準(zhǔn)錄入不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)平臺(tái)，形成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)登記的地籍圖。如果確權(quán)登記成果沒(méi)有錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，則完成土地資料數(shù)字化和矢量化工作，安全保存相關(guān)資料；如果確權(quán)登記成果已經(jīng)錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，必須按照所編的不動(dòng)產(chǎn)代碼為單元，完成信息補(bǔ)錄、轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù)格式等工作。按照錄入的土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)，做好與同級(jí)別的國(guó)土空間規(guī)劃和國(guó)土空間的基礎(chǔ)性信息平臺(tái)“一張圖”的銜接和關(guān)聯(lián)工作。

6.5 及時(shí)更新數(shù)據(jù)

已經(jīng)登記的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)所有權(quán)如果發(fā)生變更，必須要按照所需要補(bǔ)充的地籍信息，通過(guò)已經(jīng)建立的不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)平臺(tái)，及時(shí)辦理相應(yīng)的登記工作。

第一，因?yàn)檎魇罩率共糠洲r(nóng)村土地或者全部農(nóng)村土地的所有權(quán)消失的，由土地主管部門根據(jù)批準(zhǔn)的土地征收文件等材料，以文件的形式報(bào)同級(jí)政府，待政府出具回復(fù)文件后，土地主管部門立即著手辦理所征收土地所有權(quán)的變更或者是注銷工作。

第二，因農(nóng)戶互換或者是土地集體調(diào)整等原因致使農(nóng)村土地所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及時(shí)統(tǒng)一組織相關(guān)農(nóng)戶進(jìn)行辦理土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移登記工作。

第三，農(nóng)戶集體撤銷、合并或者是行政區(qū)劃調(diào)整等因素致使農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)戶集體名稱或者是其代碼發(fā)生變更的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)一組織相關(guān)農(nóng)戶辦理土地承包經(jīng)營(yíng)所有權(quán)的確權(quán)登記工作。

第四，因測(cè)繪準(zhǔn)確度等因素致使農(nóng)戶土地與其它屬性土地的所有權(quán)發(fā)生重疊的，經(jīng)核查土地四至沒(méi)有發(fā)生變化而且沒(méi)有所有權(quán)爭(zhēng)議的，按照“低準(zhǔn)確度服從高準(zhǔn)確度”的原則，依據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》有關(guān)規(guī)定辦理變更登記手續(xù)[5]。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)登記工作的進(jìn)一步完善、落實(shí)，是防止農(nóng)村因土地確權(quán)登記而出現(xiàn)新矛盾的重要措施。在落實(shí)相關(guān)工作的過(guò)程中，盡量把爭(zhēng)議較多的地塊確權(quán)登記，使地塊連片，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。建立科學(xué)化、公平化、法治化的土地管理信息系統(tǒng)，為土地承包市場(chǎng)化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。