淺議興電灌區(qū)水權(quán)制度改革的探索和實(shí)踐

樊永清

（甘肅省白銀市興堡川電灌工程管理局，甘肅 白銀 730916）

1 灌區(qū)基本情況

興堡川電灌工程是甘肅省大型高揚(yáng)程提灌工程，受益區(qū)域?yàn)楦拭C省白銀市的靖遠(yuǎn)縣、平川區(qū)及寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市所轄的沙坡頭區(qū)、海原縣、中寧縣 5 縣（市），共 10個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）63個(gè)行政村 353個(gè)自然村（社）?，F(xiàn)有供水人口18.3萬人，非農(nóng)人口0.9萬人。工程建成梯級(jí)泵站8 級(jí)8 座，變電所3 座，安裝機(jī)電設(shè)備68 臺(tái)(套)，裝機(jī)總?cè)萘?84 135 kW·h，總揚(yáng)程439.8 m，凈揚(yáng)程407.3 m。建成干、支渠40條，長度229.34 km，建成骨干渠道各類建筑物1 065 座；配套襯砌斗、農(nóng)渠 725條、810 km，建成各類中小型建筑物19 181 座。工程設(shè)計(jì)的最大提水流量9.6 m3/s，總供水量水量1.2億m3，設(shè)計(jì)灌溉面積20 120 hm2[1]。設(shè)計(jì)灌溉保證率85%，渠系利用率69%。灌區(qū)糧食作物有小麥、玉米、谷子，經(jīng)濟(jì)作物有枸杞、胡麻、油葵、馬鈴薯、豇豆、硒砂瓜、番茄、文冠果、小尖椒、苜蓿、葵花、蔬菜等。

興電灌區(qū)位于甘肅省中東部，甘肅省白銀市靖遠(yuǎn)縣和平川區(qū)與寧夏回族自治區(qū)的接壤地帶，灌區(qū)范圍位于東經(jīng)104°33′～105°18′、北緯36°50′～37°10′，海拔 1 575～1 850 m，平均海拔2 146 m，地面坡度1/100～1/200。灌區(qū)地處中國西北部內(nèi)陸腹地，屬黃土高原丘陵溝壑區(qū)和干旱草原區(qū)，大陸性氣候明顯，按照氣候區(qū)域劃分，處于溫帶半干旱區(qū)向干旱區(qū)的過渡帶，屬溫帶大陸性干旱半干旱氣候[2]。灌區(qū)北部為寧夏香山山前傾斜平原，西部為靖遠(yuǎn)烽臺(tái)山山前黃土丘陵，南部為靖遠(yuǎn)縣賀家山、黃家屲山山前黃土丘陵。四面環(huán)山，中間低平廣闊，地勢由東向西逐漸傾斜。因地質(zhì)、地貌、水文地質(zhì)條件的不同，以中部低洼的鹽池為界，分為北灘盆地和興堡子川盆地。

2 水權(quán)制度改革的目的

充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)在灌溉用水需求中的調(diào)節(jié)作用，強(qiáng)化用水公平和效率，優(yōu)化水資源利用方式，形成科學(xué)的水權(quán)制度體系，有效解決興電灌區(qū)供用水問題，提高灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，建立節(jié)水型灌區(qū)運(yùn)作體系，推進(jìn)灌區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。進(jìn)行農(nóng)業(yè)水權(quán)制度改革能夠很好地改變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，可大幅增加灌區(qū)農(nóng)民收入。

3 水權(quán)制度改革的原則

一是總量控制。根據(jù)興堡川電灌工程的總提水能力，按照靖遠(yuǎn)縣、平川區(qū)、寧夏地區(qū)等各級(jí)政府劃分的水權(quán)，將用水總量自上而下層層分配到各縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、用水單位，由用水組落實(shí)到每個(gè)用水戶。

二是定額管理。每年3月自下而上匯總分析需水總量，以可供水總量和灌溉面積核定定額，合理確定各級(jí)的用水量和指標(biāo)量。

三是以水定量。在確保基本生產(chǎn)生活用水的前提下，綜合考慮人飲水、取水量、定額和渠道設(shè)施狀況等因素進(jìn)行水量分配。超過水權(quán)以外的需水量，在工程供水能力內(nèi)，按核定的成本水價(jià)執(zhí)行，并供給水量。新增耕地不再配置水權(quán)。

四是配水到戶。在縣（區(qū)）鄉(xiāng)政府和興電管理局的監(jiān)督指導(dǎo)下，依據(jù)水權(quán)面積，每個(gè)灌季村社必須提前交清本灌季水權(quán)面積水費(fèi)，將分配到本村的用水量指標(biāo)進(jìn)行逐個(gè)分解，分配給用水戶，落實(shí)到地畝，具體到每灌溉輪次，按地畝分配用水量。

五是協(xié)會(huì)重新按斗渠組合。成立以行政村為主，把水權(quán)分配到各組，由用水組統(tǒng)一供給用水戶，協(xié)會(huì)組織斗渠的維護(hù)和水費(fèi)收取、糾紛調(diào)處。

六是水量交易。在水權(quán)范圍內(nèi)，在本用水組水量富余的前提下，允許各組之間有償交易水權(quán)水量。交易價(jià)格不能超過運(yùn)營水價(jià)。

七是以水促林。生態(tài)林的面積列入水權(quán)面積，水量層層分解到各村、社、用水組和用水戶。

八是建立合理的水權(quán)轉(zhuǎn)讓辦法。建立管理單位主導(dǎo)下的協(xié)議供水和水權(quán)補(bǔ)償制度，在水管單位的調(diào)控下，使水資源在整個(gè)灌區(qū)得到均衡而合理的分配。

九是監(jiān)督機(jī)制。建立規(guī)范化的用水監(jiān)督，規(guī)范監(jiān)測措施。保證流量計(jì)量公平而準(zhǔn)確。

4 水權(quán)制度改革的主要內(nèi)容

按照“總量控制、定額控制、均衡受益”的要求，盤清灌區(qū)縣鄉(xiāng)、村社、各用水組、各用水戶的土地實(shí)有灌溉面積，然后按照工程不同時(shí)段的供水量，將水量按時(shí)段逐級(jí)分配到每個(gè)用水戶，確定單位面積水權(quán)，發(fā)放用水戶水權(quán)證。形成真正的節(jié)水動(dòng)力，通過水權(quán)約束管理，促進(jìn)用水戶自覺節(jié)約用水，達(dá)到節(jié)水目的[3]。

4.1 用水定額

根據(jù)興電灌區(qū)的實(shí)際情況,在充分考慮土壤、墑情、工程、泵站提水能力的基礎(chǔ)上，綜合考慮作物結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃等因素，既要保證農(nóng)業(yè)合理用水需求，又要有利于節(jié)約用水，制定興電灌區(qū)農(nóng)作物的灌溉定額。灌區(qū)設(shè)計(jì)灌溉面積20 120 hm2，農(nóng)田灌溉定額是5 700 m3/hm2，園林草灌溉水定額是4 500 m3/hm2，生活用水每人50 L/d。

4.2 水權(quán)分配

根據(jù)《甘肅省用水總量控制指標(biāo)》關(guān)于縣區(qū)初始水權(quán)分配的相關(guān)規(guī)定，灌區(qū)用水控制總量為1.2億m3，按照“總量限制、定額管理”的原則，將全灌區(qū)水權(quán)進(jìn)行初步劃分：總設(shè)計(jì)面積20 120 hm2，黃河限制提水量12 000萬 m3。其中，靖遠(yuǎn)縣水權(quán)面積 19 149.6 hm2，水權(quán)水量10 914萬m3；平川區(qū)水權(quán)面積970.4 hm2，水權(quán)水量553萬m3；其他生活用水等553萬m3。

在明晰水權(quán)，實(shí)行水資源總量控制的同時(shí)，進(jìn)一步明確灌區(qū)用水效率指標(biāo)，到2022年底，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)從0.50 提高到0.65，要在細(xì)化行業(yè)類別的同時(shí)，結(jié)合行業(yè)用水現(xiàn)狀，確定行業(yè)用水指標(biāo)，科學(xué)地為終端用戶劃分初始水權(quán)。

4.3 組織機(jī)構(gòu)

成立由分管灌溉系統(tǒng)的副局長為組長，副總工、灌溉科長為副組長，工程科、監(jiān)察科、財(cái)務(wù)科、質(zhì)檢科及灌區(qū)8個(gè)水管所所長為成員的水權(quán)改革領(lǐng)導(dǎo)小組。水權(quán)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)是：組長負(fù)責(zé)全灌區(qū)水權(quán)制度改革的領(lǐng)導(dǎo)、與縣（區(qū)）政府協(xié)調(diào)。副組長負(fù)責(zé)全灌區(qū)實(shí)施方案制定以及具體實(shí)施過程指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查。各水管所負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)本所水權(quán)制度具體實(shí)施方案的制定以及具體實(shí)施過程的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查。計(jì)財(cái)科、工程科、監(jiān)察科、質(zhì)檢科負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)水權(quán)制度相關(guān)問題的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、配合。灌溉科負(fù)責(zé)水權(quán)制度改革業(yè)務(wù)指導(dǎo)、面積復(fù)核及基礎(chǔ)資料歸檔。

4.4 規(guī)章制度

為保證水權(quán)制度改革的順利開展，建立和改進(jìn)有效的保障機(jī)制與管理制度，出臺(tái)了《年度供用水計(jì)劃》《灌溉管理制度》《水費(fèi)計(jì)收及使用管理制度》《用水戶水權(quán)管理細(xì)則》《定額管理辦法》《工程管理制度》等。

4.5 水量交易規(guī)則

總量指標(biāo)和定額指標(biāo)確定后，各協(xié)會(huì)、各用水組的用水指標(biāo)，在一定時(shí)段內(nèi)處于相對(duì)穩(wěn)定階段，在水權(quán)額度內(nèi)執(zhí)行現(xiàn)行水價(jià)，超過指標(biāo)，按超過的額度征收超水權(quán)水費(fèi)。全部實(shí)行水票制供水，充分發(fā)揮水票在水費(fèi)征收中的作用[4]。

5 實(shí)施步驟

5.1 確定水權(quán)

根據(jù)興堡川電灌工程年提水量，確定每年的配置總量?；旧鷳B(tài)用水從灌區(qū)生態(tài)安全出發(fā)，按興電灌區(qū)灌溉面積的13%配置生態(tài)面積水量，隨著耕地面積的壓縮，逐年加大生態(tài)用水比例。

5.2 明晰水權(quán)，差別定額

首先，將初始水權(quán)配置并層層分解，配置到各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、用水戶協(xié)會(huì)、用水戶，各協(xié)會(huì)編制詳細(xì)的配水到戶、分時(shí)到田用水計(jì)劃。其次，實(shí)行分類（階梯）水價(jià)，建立分類作物分輪次水量、水費(fèi)臺(tái)賬；搭建平臺(tái)，制定相應(yīng)的制度，規(guī)范交易行為，使用水戶水權(quán)交易有規(guī)可依，實(shí)現(xiàn)水資源有效分配。

5.3 收費(fèi)到戶，公眾參與

灌溉前由用水戶協(xié)會(huì)提出輪次需水申請(qǐng)并上報(bào)水管所審核，確定批準(zhǔn)水權(quán)水量后，召開協(xié)會(huì)用水戶代表大會(huì)，公布水量，制定水費(fèi)收繳方案，成立灌水組織或?qū)I(yè)灌水小組，憑票供水，進(jìn)行各輪次灌溉，實(shí)行“斗口計(jì)量、收費(fèi)到戶”，供水、收費(fèi)一律公布，實(shí)行公開透明，公眾參與的民主管理體制。

5.4 配套設(shè)施，完善制度

根據(jù)實(shí)地調(diào)查，為了方便各協(xié)會(huì)對(duì)用水戶在斗口及農(nóng)口分水，計(jì)量準(zhǔn)確，灌區(qū)積極支持和指導(dǎo)協(xié)會(huì)規(guī)范運(yùn)行，投入大量的資金在協(xié)會(huì)斗、農(nóng)渠口修建量水設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)斷面，在灌溉運(yùn)行中，根據(jù)實(shí)際情況，逐步探索和規(guī)范水管單位管理方式，規(guī)范用水戶協(xié)會(huì)的灌溉管理、工程管理、水票管理、水權(quán)交易、糾紛處理，確保用水戶協(xié)會(huì)規(guī)范運(yùn)行，保證灌溉秩序平穩(wěn)有序[5]。

5.5 嚴(yán)控水權(quán)，規(guī)范水權(quán)交易

灌區(qū)主要落實(shí)四級(jí)水權(quán)分配模式，推行“網(wǎng)格化”管理，嚴(yán)格水權(quán)監(jiān)督審批，推行陽光操作，接受用水戶監(jiān)督。

5.6 實(shí)行陽光供水，水費(fèi)水量公示到組

水費(fèi)收繳實(shí)行統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，每輪水結(jié)束后督促各協(xié)會(huì)將供水面積、已用水量、水費(fèi)等情況公示至用水小組。年底結(jié)算后強(qiáng)制要求并督促各用水小組將當(dāng)年水費(fèi)公布給每一位用水戶，切實(shí)做到公開透明。

6 效益

通過改革，在項(xiàng)目區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)用水總量管理，建立合理的水價(jià)體系，有效提高水的利用效率，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，推動(dòng)水利工程良性發(fā)展。

一是進(jìn)一步減少了水量浪費(fèi)。農(nóng)業(yè)種植比例進(jìn)一步加大，鼓勵(lì)種植低耗水高效益作物，減少用水量，提高了單方水效益。有效降低了渠道滲漏量和灌水過程中的無效水量損失。

二是使農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和用水方式得到了極大優(yōu)化，效益顯著增加。促使農(nóng)民種植產(chǎn)值較高的經(jīng)濟(jì)作物，有效增加了農(nóng)民收入。

三是有效節(jié)約用水量，提高水的利用效率。通過對(duì)用水實(shí)行信息化管理實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，使灌區(qū)走上良性循環(huán)、健康發(fā)展的道路，降低了農(nóng)民的用水終端費(fèi)用[6]。

四是用水輪灌秩序好轉(zhuǎn)，減少了不必要用水糾紛，灌區(qū)供用水和諧。

五是提高經(jīng)濟(jì)作物的需水，使作物產(chǎn)量有較大幅度地提高，緩解當(dāng)?shù)氐乃Y源供需矛盾。有效地減少自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，抵御自然災(zāi)害的能力得到了提高。促使地下水超采減少，維持了地下水的采補(bǔ)平衡，有利于流域生態(tài)環(huán)境的有效修復(fù)。