西部低山丘陵農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的基本特征、生成邏輯及化解路徑
——以L 市為例

楊陳靜

（中共瀘州市委黨校，四川 瀘州 646000）

土地問題一直是“三農(nóng)”工作的核心問題。新中國成立以來，黨和國家與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整農(nóng)村土地制度[1], 不斷釋放改革紅利、賦予農(nóng)民更多土地權(quán)能，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大幅提高，農(nóng)民收入持續(xù)增長，農(nóng)村面貌煥然一新。然而隨著系列利農(nóng)政策的貫徹落實(shí)，農(nóng)村土地大幅升值，農(nóng)民對土地的重視依賴程度也與日俱增[2]，尤其是在鄉(xiāng)村振興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式多樣化以及利益訴求多極化的背景下，各地圍繞農(nóng)村土地權(quán)益的糾紛也呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化、長期化、群體化態(tài)勢，農(nóng)戶之間、農(nóng)民與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、土地使用單位、開發(fā)商等的矛盾日益尖銳[3]，部分地區(qū)甚至因土地權(quán)益糾紛引發(fā)群體性事件[4]，對當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理構(gòu)成極大威脅。此外，作為政治敏感話題之一，糾紛數(shù)據(jù)可得率較低，已有研究多限于農(nóng)地糾紛現(xiàn)狀零碎斷點(diǎn)檢視，“癥結(jié)”和“藥方”均缺乏對生成邏輯與化解路徑的深層理論探解，尤其缺乏低山丘陵地區(qū)的檢視。因此，及時(shí)有效地識別L 市土地承包經(jīng)營糾紛特征，深入解析結(jié)構(gòu)性問題、機(jī)制性障礙、體制性矛盾集成的理論、歷史與現(xiàn)實(shí)生成邏輯，并且針對性構(gòu)建糾紛化解長效機(jī)制迫在眉睫。

1 L 市土地承包經(jīng)營的利益糾紛化解成效和基本特征

1.1 化解成效

L 市地處四川盆地南緣與云貴高原的過渡地帶，地勢南高北低，屬于我國西部典型低山丘陵。全市下轄3 區(qū)4 縣，行政區(qū)域面積12 232.34 km2，戶籍總?cè)丝?07.95萬人，城鎮(zhèn)化率39.8%，GDP 達(dá)2 157.2億元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別達(dá)到39 547 元、18 035 元。

近年來，L 市推行“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營方面取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，受利益驅(qū)動(dòng)，圍繞土地價(jià)值分配衍生的收益性糾紛日益突出[5]，并且明顯高于東部、中部水平[6]。作為課題研究的核心概念，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛主要是指在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，在農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)上，農(nóng)戶保留土地的承包權(quán)，通過出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換及入股等合法形式，將土地使用權(quán)（或經(jīng)營權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶、自治組織、企業(yè)廠商等經(jīng)營主體行為過程中產(chǎn)生不易解決的爭端或矛盾[7]。近年來，在各級黨委、政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，L 市深化農(nóng)地制度改革，積極開展土地確權(quán)登記，多措并舉調(diào)處糾紛，土地流轉(zhuǎn)數(shù)量和規(guī)模持續(xù)增長，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，糧食安全保障有力，農(nóng)民收入不斷提高，社會(huì)治理更加有效。截至目前，L 市尚未發(fā)生農(nóng)地糾紛重大群體性事件。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2010—2020年全市簽訂的耕地流轉(zhuǎn)合同從51 543 份增加至198 686 份，年均增長15.32%；與此同時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積從25 800.13 hm2增長為98 513.09 hm2，年均增長達(dá)到15.07%；高效設(shè)施農(nóng)業(yè)從300 hm2增至約346.67 hm2；糧食總產(chǎn)量從867 695 t 增長至2 316 000 t，年均增長2.23%；農(nóng)民人均純收入從5 860 元增長至18 085 元，年均增長11.97%。

然而，L 市農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛體現(xiàn)出的一些個(gè)性化特征對鄉(xiāng)村振興、糧食安全、社會(huì)治安等存在著潛在威脅，尤其值得與之情況類似的西部低山丘陵地區(qū)共視。

1.2 基本特征

1.2.1 農(nóng)地糾紛依然處于較高水平 總體而言，L市不同時(shí)期的農(nóng)地糾紛數(shù)量在波動(dòng)下降，但仍處于較高水平。以2010年來受理的土地承包情況來看，“十二五”期間土地承包經(jīng)營糾紛總數(shù)為14 398 件，年均 2 879.6 件；“十三五”期間為 141 34 件，其中，2016年的糾紛數(shù)量首次突破5 000 件，達(dá)到5 589件，年均糾紛數(shù)2 826.8 件。盡管較“十二五”時(shí)期年均減少約53 件，但仍保持在平均每天8 件土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的較高水平。事實(shí)上，限于地方政績考核壓力以及實(shí)際操作疏忽大意等，可能還有部分實(shí)際發(fā)生的糾紛沒有進(jìn)入受理程序或并沒有進(jìn)行統(tǒng)計(jì)[8]。因此，L 市真實(shí)土地糾紛數(shù)量可能高于當(dāng)前水平。

1.2.2 以農(nóng)戶之間承包經(jīng)營糾紛為主 從發(fā)生主體來看，糾紛主要有農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與自治組織之間、農(nóng)戶與其他主體之間3 種形式[9]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，發(fā)生在農(nóng)戶之間的承包經(jīng)營糾紛是L 市最主要的形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010—2020年幾乎每年農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛均約為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛與其他糾紛總和的2倍。其中，2016年農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛甚至為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛與其他糾紛總和的6 倍還多。此外，發(fā)生在農(nóng)戶之間的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛占據(jù)糾紛總數(shù)的60%～80%，2012年土地承包經(jīng)營過程中農(nóng)戶之間產(chǎn)生的糾紛甚至達(dá)到81.22%，盡管近年來有所下降，但到2020年這一指標(biāo)依然高居66%，超出糾紛總數(shù)的2/3，農(nóng)戶“懼轉(zhuǎn)”“惜轉(zhuǎn)”“悔轉(zhuǎn)”傾向日益明顯。

1.2.3 集中農(nóng)業(yè)園區(qū)占地較廣地區(qū) 2012年HJ 縣土地承包經(jīng)營糾紛總量為2 057 件，占全市土地糾紛的 50%，其余依次為 JY 區(qū)（672 件）、L 縣（586 件）、XY 縣（299 件）、GL 縣（248 件）、LMT 區(qū)（168 件）、NX區(qū)（94 件）。盡管2017年再次統(tǒng)計(jì)時(shí)大部分縣（區(qū)）數(shù)量減少，土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處取得一定實(shí)效，但離民眾預(yù)期還相差甚遠(yuǎn)。其中，HJ 縣土地承包經(jīng)營糾紛總量雖然下降到1 528 件，但仍占全市最高水平，達(dá) 42%，其余依次為 JY 區(qū)（630 件）、GL 縣（630件）、XY 縣（346 件）、LMT 區(qū)（311 件）、L 縣（200 件）、NX 區(qū)（19 件）。這與各縣（區(qū)）擁有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、園區(qū)數(shù)量，尤其是園區(qū)占地面積密切相關(guān)。HJ 縣擁有14個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），12個(gè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園，占地面積全市最大，約 4.87萬 hm2；GL 縣、XY 縣均擁有 18個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園分別是16個(gè)和11個(gè)，即便二者在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）個(gè)數(shù)或農(nóng)業(yè)園區(qū)數(shù)量方面略高于HJ 縣，但由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)面積不大，涉及的糾紛數(shù)量遠(yuǎn)低于HJ縣。GL、XY 園區(qū)面積分別為 HJ 縣的 2/5、3/10，而糾紛總數(shù)也僅為HJ 縣的2/5、1/5。

1.2.4 糾紛調(diào)處難度呈現(xiàn)分化之勢 自2010年以來，95%以上的糾紛是通過調(diào)解消除，并且其中70%以上僅通過糾紛受理的前端（即村民委員會(huì)）就達(dá)成了和解，只有5%不到的糾紛是通過仲裁方式解決。然而在這5%不到的仲裁案件中，通過仲裁裁決而非通過和解或調(diào)解化解的糾紛呈現(xiàn)波動(dòng)上升之勢。其中，仲裁裁決案便從2010年的7.06%上升到2019年的30.23%，盡管2020年下降為9.86%，但再也沒有回落到過5%以下的水平，足以見得糾紛調(diào)處并非一帆風(fēng)順，部分糾紛調(diào)處的難度與日俱增。

2 L 市土地承包經(jīng)營糾紛的生成邏輯

盡管近年來處于低山丘陵的L 市土地承包經(jīng)營糾紛發(fā)生強(qiáng)度呈逐漸趨弱之勢，但存在的結(jié)構(gòu)性問題、機(jī)制性障礙以及體制性矛盾日益凸現(xiàn)，以致利益相關(guān)主體圍繞土地收益產(chǎn)生的糾紛已不僅僅局限于農(nóng)戶之間。因此，要求瞄準(zhǔn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、制度優(yōu)化、機(jī)制創(chuàng)新厘清理論、歷史與現(xiàn)實(shí)生成邏輯，進(jìn)而拓寬問題分析視野，探索糾紛調(diào)處長效路徑[10]。

2.1 理論邏輯

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的核心在于利益相關(guān)者圍繞土地價(jià)值分配展開博弈或爭奪[11]。梳理來看，在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度下，土地承包經(jīng)營的利益相關(guān)者主要包括普通農(nóng)戶、自治組織、基層政府和土地受讓方，4 者之間的利益關(guān)系交織并貫穿于土地承包經(jīng)營的全程[12]。然而當(dāng)前土地權(quán)屬分離，4 者在農(nóng)村土地承包經(jīng)營中的地位、作用、定位并不清晰，尤其是市場經(jīng)濟(jì)體制“效率優(yōu)先”觀念深入人心，各自出于經(jīng)濟(jì)理性，以致土地承包經(jīng)營糾紛時(shí)有發(fā)生或長拖未絕。一是基層政府“壓力山大”。稅改之下，基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要來源于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及地方土地財(cái)政收入，經(jīng)費(fèi)緊張難緩“上面千條線下面一根針”壓力[13]，缺乏調(diào)處熱情；此外，資源瓶頸約束和“唯GDP 論英雄”的考核機(jī)制等，并未使基層政府有效擺脫既是裁判又當(dāng)球員導(dǎo)致的監(jiān)管缺位輪回[14]，甚至可能連帶各級政府在糾紛調(diào)處中陷入公信力缺失的“塔西佗陷阱”。二是自治組織“趨利避害”。作為農(nóng)村社會(huì)體制精英和基層政府代理，自治組織追逐經(jīng)濟(jì)利益，又兼顧間接政治目標(biāo)考核，角色模糊以致掌握信息主動(dòng)權(quán)的部分自治組織不同程度地采取趨利避害“少作為”“不作為”“亂作為”，如依據(jù)與己親疏遠(yuǎn)近關(guān)系進(jìn)行糾紛調(diào)解，甚至選擇壓制治理或逃責(zé)策略。三是普通農(nóng)戶“力不從心”。隨著村莊物理空間關(guān)聯(lián)性和共同體心理認(rèn)同感弱化，作為土地承包經(jīng)營糾紛當(dāng)事人的普通農(nóng)戶，由于利益分散、訴求多樣、認(rèn)知局限、觀念淡薄，典型的“碎片化”個(gè)體“搭便車”心理難以形成行動(dòng)合力共同作為，因而糾紛調(diào)處過程中往往勢單力薄處于劣勢。四是受讓一方“唯利是圖”。專業(yè)合作組織、工商企業(yè)等作為獨(dú)立的市場主體，在農(nóng)村土地轉(zhuǎn)入以后就順理成章承擔(dān)著相應(yīng)的經(jīng)營責(zé)任。然而由于人工等生產(chǎn)經(jīng)營成本走高，種糧比較效益偏低甚至虧本，以致改變土地用途的行為屢禁不止[15]，“以租代征”“圈地閑置”[16]等使農(nóng)業(yè)安全、農(nóng)民根本利益受到嚴(yán)重威脅，糾紛多發(fā)、復(fù)雜、難治。

2.2 歷史邏輯

首先，農(nóng)村土地資源市場化配置能夠提高土地利用率，其實(shí)也是以土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)清晰為前提。然而復(fù)雜的制度變遷持續(xù)推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系向科學(xué)化、合理化方向演進(jìn)的同時(shí)，因基層組織管理機(jī)制、農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制薄弱等，土地所有權(quán)和使用權(quán)的頻繁變動(dòng)致使目前依然存在諸多難以厘清的歷史遺留問題，尤其是隨著確權(quán)工作的深入展開，某種程度上還增加了糾紛顯化的可能。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，L 市農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人能夠提供的權(quán)屬憑證、土地清冊、決議、決定、協(xié)定等文件、文字材料證據(jù)的可能性很小，政府也無法從中查明權(quán)屬登記情況，由此導(dǎo)致意料之外權(quán)屬糾紛的可能性增加[17]，部分相鄰縣（區(qū)）或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）由于歷史劃分地界不明，部分“四荒地”、機(jī)動(dòng)地塊至今爭議猶存。其次，農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制仍未與城市并軌，來自養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)仍須自擔(dān)，農(nóng)戶多把土地視為“活命田”和“養(yǎng)老保險(xiǎn)田”，于是出現(xiàn)典型的“懼轉(zhuǎn)”“惜轉(zhuǎn)”“悔轉(zhuǎn)”心理并沖動(dòng)實(shí)施高價(jià)轉(zhuǎn)包等行為。再次，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)高、周期長、效益低，農(nóng)村金融保險(xiǎn)滯后，對農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體保險(xiǎn)面窄力小，利益相關(guān)各方基于土地價(jià)值分配互不相讓，以致農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛往往死灰復(fù)燃，并且存在愈演愈烈的可能。

2.3 現(xiàn)實(shí)邏輯

土地流轉(zhuǎn)糾紛預(yù)防、處置、善后機(jī)制缺失[18]。一是預(yù)防預(yù)警機(jī)制缺失以致錯(cuò)失調(diào)處良機(jī)。盡管某些地區(qū)基層政府開始探索“分片包區(qū)”等類似于城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的機(jī)制，定期派人下沉一線調(diào)查走訪，密切關(guān)注并積極化解土地流轉(zhuǎn)糾紛，然而長效激勵(lì)約束機(jī)制缺失，難以調(diào)動(dòng)工作熱情。另外，農(nóng)戶出于切身利益考慮、認(rèn)知水平有限以及法制觀念淡薄，諱莫如深或是以偏概全以致治理主體難以掌握真實(shí)信息并構(gòu)建起預(yù)防或預(yù)警機(jī)制，延誤甚至錯(cuò)失調(diào)處最佳時(shí)機(jī)。二是處置機(jī)制缺失以致糾紛調(diào)處長拖不絕。一方面，農(nóng)村土地糾紛調(diào)處工作具有突發(fā)性、復(fù)雜性等；另一方面，土地糾紛調(diào)處無固定機(jī)構(gòu)、無專業(yè)人才、無科學(xué)規(guī)范[19]，不僅加劇了農(nóng)戶私下轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的交易行為，使之明顯高于東部、中部地區(qū)，更為重要的是糾紛發(fā)生以后雙方無路可走、無章可循，往往因處置不當(dāng)惡化為群訪、鬧訪事件[20]。三是善后機(jī)制缺失以致糾紛調(diào)處效果不明。目前尚未建立起農(nóng)村土地利用風(fēng)險(xiǎn)評估、監(jiān)管機(jī)制、糾紛調(diào)處反饋機(jī)制等，以致事后基于土地分配核心利益擅自更改土地用途等違法違紀(jì)行為屢禁不止，風(fēng)險(xiǎn)評估失靈，相關(guān)利益主體間信息不對稱，在糾紛復(fù)燃之時(shí)引發(fā)非理性次生糾紛，調(diào)處效果難免差強(qiáng)人意。

針對理論、歷史與現(xiàn)實(shí)生成邏輯背后市場經(jīng)濟(jì)體制過分強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先”、城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)分野、預(yù)防處置善后機(jī)制缺失等問題，建議構(gòu)建切實(shí)長效的利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制、農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制、預(yù)防預(yù)警機(jī)制、法治化處置機(jī)制、善后跟蹤評價(jià)機(jī)制等。

3 L 市土地承包經(jīng)營糾紛的長效化解機(jī)制

3.1 構(gòu)建利益主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在當(dāng)前農(nóng)村土地制度下，以維護(hù)農(nóng)民利益、保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為根本出發(fā)點(diǎn)，從主體要素的角度出發(fā)，按照“依法、自愿、有償”原則，構(gòu)建普通農(nóng)戶、自治組織、基層政府、土地受讓方等4 方主體在土地承包經(jīng)營中公平協(xié)商、利益共享、責(zé)任共擔(dān)的體制機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地優(yōu)化配置[21]。例如，以“地”入股、按“勞”分配推動(dòng)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營；精準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼，規(guī)避利益錯(cuò)配引發(fā)的各種次生糾紛，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向種植大戶傾斜、向適度規(guī)模經(jīng)營主體傾斜等。

3.2 完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制

一是強(qiáng)化農(nóng)村最低生活保障制度，運(yùn)用好中央和四川省政府各類鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金，加大地方財(cái)政支農(nóng)力度，精準(zhǔn)制定利農(nóng)保障措施。二是加速完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，結(jié)合本地財(cái)政實(shí)際，本著“保基本、廣覆蓋”原則，將失地農(nóng)民納入養(yǎng)老保險(xiǎn)，從財(cái)政土地出讓金中拿出一定比例的資金作為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，“以地?fù)Q?！北苊猱a(chǎn)生“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”階層。三是不斷完善農(nóng)村合作醫(yī)療，加快農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋，加速推廣新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn)，改善農(nóng)村基層醫(yī)療設(shè)施，提升農(nóng)村基層醫(yī)療水平，增加農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入等。四是探索發(fā)展土地銀行，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，推廣政企聯(lián)合增信，建立健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營保險(xiǎn)體系等。

3.3 建立糾紛預(yù)防預(yù)警機(jī)制

一是建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。爭取專項(xiàng)資金，提高經(jīng)費(fèi)保障水平，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，吸收專業(yè)人才，搭建預(yù)警平臺，制定科學(xué)流程，構(gòu)建指標(biāo)體系，規(guī)范事前土地流轉(zhuǎn)行為，加強(qiáng)事中土地利用監(jiān)督管理等。二是設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障基金。土地受讓方向相關(guān)部門繳納一定比例的風(fēng)險(xiǎn)保障基金，當(dāng)土地受讓方因經(jīng)營不善導(dǎo)致違約拖欠土地承包經(jīng)營費(fèi)用時(shí)，可將土地受讓方繳納的風(fēng)險(xiǎn)保障金用于支付拖欠的土地承包經(jīng)營費(fèi)用或當(dāng)?shù)貏?wù)工農(nóng)民工資等。三是暢通訴求表達(dá)渠道。首先，設(shè)立市級相關(guān)部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委構(gòu)成的社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解處理領(lǐng)導(dǎo)小組，在市司法局和其他基層司法所設(shè)立糾紛調(diào)解辦公室，主要負(fù)責(zé)歸集農(nóng)地糾紛信息。其次，設(shè)立鄉(xiāng)村調(diào)解員，由村委會(huì)成員或鄉(xiāng)村非體制精英擔(dān)任，直接對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府負(fù)責(zé)，定期匯報(bào)、動(dòng)態(tài)走訪抽查、嚴(yán)格監(jiān)督考核。最后，設(shè)立縣級或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級流轉(zhuǎn)服務(wù)咨詢中心加強(qiáng)宣傳教育，通過資料分發(fā)、廣播電視、標(biāo)語貼示、講座咨詢、逐戶講解等多樣化的務(wù)實(shí)宣傳，增強(qiáng)民眾“學(xué)法、懂法、知法、守法、用法”意識。設(shè)置溫馨提示，營造良好的糾紛調(diào)處氛圍，公開典型糾紛調(diào)處過程，積極引導(dǎo)民眾采用正確合法的途徑解決糾紛。

3.4 明確法治為主處置機(jī)制

首先，力主常態(tài)化司法調(diào)解新模式。在人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解3 種糾紛調(diào)處形式中，以村委會(huì)為依托的人民調(diào)解具有成本低、效率高的優(yōu)勢，但其調(diào)解協(xié)議缺乏法定強(qiáng)制力，易被當(dāng)事人單方否定。因此，建議以司法調(diào)解為主，多方聯(lián)動(dòng)共治糾紛。一是基層法院設(shè)立“土地糾紛調(diào)解庭”，特邀四方利益主體代表（如基層政府信訪、司法所，自治組織村委會(huì)，普通農(nóng)戶非體制精英、退休干部、居村黨員、退伍軍人、鄉(xiāng)賢能手，土地受讓一方專業(yè)合作社、企業(yè)公司法人代表等）充實(shí)“陪審團(tuán)”，依法公開、公平、公正調(diào)處糾紛。二是市級司法部門與財(cái)政部門等可聯(lián)合發(fā)布《L 市人民調(diào)解組織調(diào)處矛盾糾紛以案定補(bǔ)實(shí)施意見》，有效激發(fā)基層調(diào)解組織活力，即基層人民調(diào)解組織根據(jù)“誰調(diào)解、補(bǔ)償誰”的原則，領(lǐng)取相應(yīng)的補(bǔ)貼。其次，力求法律政策與村規(guī)民約兼容。一是嚴(yán)格依法行政，遏制土地私下流轉(zhuǎn)趨勢。二是發(fā)揮村規(guī)民約的正面效能，尋求正式制度與非正式制度的平衡，以遏制土地糾紛的發(fā)生或惡性反復(fù)。

3.5 健全善后跟蹤評價(jià)機(jī)制

除政府全程跟蹤農(nóng)地糾紛調(diào)處、農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營利用等，必須充分發(fā)揮村組集體、公司企業(yè)、人民群眾、社會(huì)各界多主體監(jiān)督職能，構(gòu)建事后多主體監(jiān)督機(jī)制、已調(diào)糾紛回訪反饋機(jī)制、責(zé)任追究約束機(jī)制等，確保農(nóng)地優(yōu)化配置、農(nóng)民安居樂業(yè)、農(nóng)村長治久安。