交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法中有關(guān)自由裁量權(quán)的探析

劉 偉

滕州市行政審批服務(wù)局，山東 棗莊 277599

一、交通運(yùn)輸行政執(zhí)法自由裁量權(quán)概述

“自由裁量權(quán)”是一個(gè)典型的舶來(lái)詞，在我國(guó)，自由裁量權(quán)是指稅務(wù)機(jī)關(guān)或者其他行政機(jī)關(guān)在法律事實(shí)要件確定的情況下，在法律授權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)我國(guó)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)以及實(shí)際情況，采用合理的方式以及執(zhí)法力度處理社會(huì)問(wèn)題的權(quán)力。自由裁量權(quán)就是行政執(zhí)法等部門(mén)根據(jù)一定的制度標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值取向進(jìn)行行為選擇的過(guò)程。行政處罰自由載量權(quán)是國(guó)家賦予權(quán)力機(jī)關(guān)的重要使命，其最終目的是保障權(quán)力機(jī)關(guān)能夠合理行使自己的權(quán)力，使執(zhí)法過(guò)程更能夠滿足人們的需求，也容易被大眾所接受，穩(wěn)定社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。［1］

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，交通行政執(zhí)法對(duì)于大眾來(lái)說(shuō)并不陌生，交通行政執(zhí)法部門(mén)在日常的交通管理中也充分利用自己的權(quán)力發(fā)揮了巨大的作用，保障了交通運(yùn)輸行業(yè)的順利發(fā)展。交通行政執(zhí)法自由裁量權(quán)就是當(dāng)人們?cè)谶\(yùn)輸行駛中存在違法行為時(shí)，行政執(zhí)法人員在秉公執(zhí)法的情況下會(huì)根據(jù)違法主體的實(shí)際情況合理地選擇行政執(zhí)法形式、幅度以及程序等的權(quán)限。交通運(yùn)輸行政執(zhí)法主要有以下幾個(gè)特征：首先，涉及領(lǐng)域的廣泛性。交通運(yùn)輸行政執(zhí)法的范圍十分廣泛，不僅僅包含人們?nèi)粘Ｉ钪薪?jīng)常遇見(jiàn)的城市交通運(yùn)輸行政執(zhí)法，還包含水路運(yùn)輸、航道、港口、海事運(yùn)輸?shù)?，從中可以看出交通運(yùn)輸行政執(zhí)法的廣泛性。其次，權(quán)力行使的可選擇性。交通運(yùn)輸行政執(zhí)法中對(duì)一些交通運(yùn)輸中存在的違法行為并沒(méi)有做出嚴(yán)格的規(guī)定，交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法部門(mén)可以根據(jù)實(shí)際情況選擇是否行使這一權(quán)力或者選擇怎樣的方式行使權(quán)力，可以按照法律責(zé)任中規(guī)定的違法行為的輕重等級(jí)，依據(jù)自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行行政處罰。最后，權(quán)力適用種類(lèi)、幅度的彈性大。在交通運(yùn)輸行政執(zhí)法自由裁量權(quán)中權(quán)力使用的種類(lèi)很多，并且對(duì)于同一種違法行為交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法部門(mén)行使權(quán)力的幅度較大。［2］

二、交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法自由裁量權(quán)存在的問(wèn)題

（一）普遍存在從重處罰

不管是民法還是刑法中我國(guó)法律都倡導(dǎo)從輕處罰的原則和理念，這不僅體現(xiàn)出了我國(guó)法律對(duì)人性的關(guān)懷，同時(shí)也給更多的人以改過(guò)自新的機(jī)會(huì)。在從輕處罰的理念下有很多過(guò)失犯罪的人員在重新返回社會(huì)后為促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)。但是在權(quán)力使用過(guò)程中，因?yàn)榻煌ㄟ\(yùn)輸綜合行政執(zhí)法部門(mén)自由裁量權(quán)的空間幅度較大，所以這就導(dǎo)致部分交通運(yùn)輸行政執(zhí)法部門(mén)仍然存在從重處罰的現(xiàn)象。例如對(duì)待違規(guī)客運(yùn)司機(jī)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》對(duì)違規(guī)客運(yùn)都有明確的處罰規(guī)定，而且要求交通行政執(zhí)法部門(mén)在規(guī)定的內(nèi)容中根據(jù)實(shí)際違規(guī)情況合理作出處罰，平衡違規(guī)行為與法律之間的關(guān)系，同時(shí)對(duì)違規(guī)客運(yùn)司機(jī)起到一定的警示作用。但是交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法部門(mén)在行使自由裁量權(quán)的過(guò)程中往往都是對(duì)違規(guī)車(chē)輛處以200元的罰款。導(dǎo)致交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法部門(mén)從重處罰的原因有很多，其中最主要的原因是傳統(tǒng)的管理觀念和行政執(zhí)法觀念深入人心。觀念和意識(shí)對(duì)人們行為的選擇起到重要的引導(dǎo)作用，行為選擇中也包含著人們的觀念，對(duì)于交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法工作更是如此，行政執(zhí)法中人們很容易受到傳統(tǒng)從重處罰觀念的影響，并且自由裁量權(quán)使得行政執(zhí)法部門(mén)有很多處罰的空間，這也是執(zhí)法部門(mén)行使自由裁量權(quán)中存在從重處罰現(xiàn)象的重要因素。

（二）以罰代管問(wèn)題突出

我國(guó)立法的根本目的是規(guī)范人們的行為，而不是對(duì)人們進(jìn)行一系列的懲罰，這就要求相關(guān)的執(zhí)法部門(mén)在行政執(zhí)法中要堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則，在給予違法行為實(shí)施主體進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰之后，還應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行思想教育工作，給他們普及相關(guān)的法律知識(shí)，提高人們的法律意識(shí)，在以后的工作中避免再出現(xiàn)類(lèi)似的問(wèn)題。但是部分交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法部門(mén)在開(kāi)展工作中以罰代管的問(wèn)題比較突出，違背了立法的初衷。導(dǎo)致這種問(wèn)題突出的主要原因是相關(guān)執(zhí)法部門(mén)在觀念上將執(zhí)法等同于處罰，但執(zhí)法和處罰是兩個(gè)完全不同的概念，需要執(zhí)法人員轉(zhuǎn)變對(duì)處罰的觀念，在日常的行政執(zhí)法工作中做到教育與懲罰相互結(jié)合。［3］

（三）同事不同罰，不同事卻同罰

同事不同罰、不同事卻同罰是我國(guó)道路交通運(yùn)輸行政執(zhí)法過(guò)程中存在的一個(gè)問(wèn)題，我們分別從同事不同罰和不同事同罰兩個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行闡釋。同事不同罰就是我國(guó)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法部門(mén)在行政執(zhí)法過(guò)程中針對(duì)同一件違法行為會(huì)做出兩種不同的行政處罰結(jié)果。例如如果在行政執(zhí)法中涉及公職人員或者違法人與執(zhí)法人存在一定關(guān)系，執(zhí)法人員可能會(huì)降低對(duì)違法行為人員的處罰力度，或者在一些地域會(huì)存在本地區(qū)保護(hù)主義，在同一件違法行為上本地人和外地人觸犯交通規(guī)則會(huì)接受不同程度的行政處罰。不同事同罰從字面意義上來(lái)理解就是對(duì)于不同的交通違法行為，交通執(zhí)法部門(mén)卻做出了相同的行政處罰決定。例如違法行為人可能都觸及某一個(gè)可以自由裁量的法律法規(guī)，需要行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)其違法行為的性質(zhì)進(jìn)行裁量，再做出合理的行政處罰決定，但是部分執(zhí)法部門(mén)人員缺少對(duì)違法行為的判定，做出了相同的行政處罰決定，導(dǎo)致不同事同罰的現(xiàn)象存在。

（四）徇私枉法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

交通運(yùn)輸行政執(zhí)法部門(mén)在進(jìn)行執(zhí)法的過(guò)程中所做出的行政執(zhí)法決定動(dòng)機(jī)應(yīng)該是出于維護(hù)社會(huì)的公共利益，保護(hù)社會(huì)的公共權(quán)益不受損，但是在實(shí)際的行政執(zhí)法過(guò)程中部分道路交通運(yùn)輸行政執(zhí)法部門(mén)卻存在徇私枉法的現(xiàn)象。一方面，行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法中可能會(huì)利用職務(wù)之便出于個(gè)人感情降低對(duì)違法行為人的處罰，雖然在這一方面行政執(zhí)法人員可能得不到實(shí)際的利益，但是也會(huì)做順?biāo)饲?，鞏固與不同關(guān)系群體的關(guān)系。另一方面，行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法中可能會(huì)遇到違法行為人想免除處罰的現(xiàn)象，為此，不少違法行為人會(huì)向行政執(zhí)法人員實(shí)施賄賂，部分行政執(zhí)法人員在利益的驅(qū)使下不能按照法律制度和法律規(guī)定做出正確的行政處罰規(guī)定。［4］

三、我國(guó)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)制的發(fā)展路徑

（一）交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的立法優(yōu)化

交通行政執(zhí)法部門(mén)是保障交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展的重要部門(mén)，只有給交通行政執(zhí)法部門(mén)一定的權(quán)力，才能夠保障其具有一定的權(quán)威性，在執(zhí)法中充分利用權(quán)力開(kāi)展管理工作。而我國(guó)交通運(yùn)輸部門(mén)有著過(guò)大的自由裁量權(quán)，因此也給部分行政執(zhí)法部門(mén)濫用自由裁量權(quán)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，基于此，我國(guó)必須采取措施完善立法工作，保障立法的科學(xué)性，督促交通運(yùn)輸行政執(zhí)法部門(mén)合理運(yùn)用自由裁量權(quán)，提高執(zhí)法規(guī)范性。首先，要規(guī)制立法以及制定裁量基準(zhǔn)主體與權(quán)限。目前我國(guó)交通運(yùn)輸部門(mén)的立法程序與其他行政立法一樣，都是由交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法部門(mén)統(tǒng)籌。因此，我國(guó)立法機(jī)關(guān)必須要規(guī)制立法，確保立法的科學(xué)性，同時(shí)制定裁量主體與權(quán)限，對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)的權(quán)力進(jìn)行一定的約束。其次，細(xì)化執(zhí)法程序規(guī)定與內(nèi)容。導(dǎo)致我國(guó)交通運(yùn)輸部門(mén)行政執(zhí)法存在眾多問(wèn)題的主要原因就是執(zhí)法程序不完善，所以我國(guó)必須細(xì)化制度程序規(guī)定和內(nèi)容，一方面，我國(guó)要完善回避制度、信息公開(kāi)制度以及聽(tīng)證制度等等，促進(jìn)道路交通運(yùn)輸行政執(zhí)法部門(mén)的透明化執(zhí)法與管理。另一方面，我國(guó)交通運(yùn)輸部門(mén)可以借鑒成功的案例與經(jīng)驗(yàn)，制定科學(xué)統(tǒng)一的交通行政程序法，對(duì)交通運(yùn)輸行政執(zhí)法部門(mén)的管理工作和權(quán)力行使進(jìn)行一定約束，使其執(zhí)法更加公開(kāi)透明。最后，優(yōu)化立法解釋?zhuān)訌?qiáng)法規(guī)規(guī)整。經(jīng)過(guò)對(duì)我國(guó)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法相關(guān)法律的研究發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)在這部分內(nèi)容的立法上內(nèi)容較為抽象，不同的群體對(duì)立法內(nèi)容的解釋也是多樣的，影響了法律條款內(nèi)容的正常行使，所以我國(guó)立法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法內(nèi)容的研究工作，對(duì)其中一些模糊性的條款內(nèi)容進(jìn)行立法解釋?zhuān)M(jìn)一步明確相關(guān)的法律條款，使每個(gè)人都能夠清楚條款內(nèi)容，給今后的行政執(zhí)法提供指導(dǎo)價(jià)值。

（二）科學(xué)制定交通運(yùn)輸行政綜合執(zhí)法自由裁量基準(zhǔn)

自由裁量權(quán)是我國(guó)賦予交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法部門(mén)的重要權(quán)力，但是因?yàn)榉N種因素的影響導(dǎo)致我國(guó)道路交通運(yùn)輸部門(mén)錯(cuò)誤地運(yùn)用自由裁量權(quán)，因此我國(guó)相關(guān)部門(mén)要科學(xué)制定道路交通運(yùn)輸行政執(zhí)法自由裁量基準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)可以輔助法律法規(guī)更好地對(duì)執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行實(shí)踐指導(dǎo)，并且保障執(zhí)法部門(mén)能夠正確地使用立法裁量權(quán)，所以立法部門(mén)必須科學(xué)地制定自由裁量基準(zhǔn)。但是需要注意的是，自由裁量基準(zhǔn)的制定并不是一成不變的，因?yàn)樯鐣?huì)在發(fā)展，在道路交通運(yùn)輸中也會(huì)出現(xiàn)新的社會(huì)現(xiàn)象，需要對(duì)基準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)化的管理與調(diào)整，從而保障廣大人民群眾的基本利益不受損。［5］

（三）完善交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的配套制度

制度是一切工作順利進(jìn)行的重要保障，沒(méi)有制度就沒(méi)有約束，對(duì)于交通運(yùn)輸行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使來(lái)說(shuō)也是如此，完善的配套制度可以約束行政執(zhí)法人員的行為，保障自由裁量權(quán)能夠充分發(fā)揮作用，推動(dòng)執(zhí)法的科學(xué)性。首先，我國(guó)立法部門(mén)要建立執(zhí)法案例指導(dǎo)制度。針對(duì)一些存在爭(zhēng)議的內(nèi)容雖然設(shè)定了很多規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，但是這些規(guī)定是抽象且不容易具體實(shí)施的，因此，制定案例指導(dǎo)制度是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。交通運(yùn)輸部門(mén)在工作中做好總結(jié)工作，將典型的具有代表性的案例以及處理結(jié)果編制成冊(cè)，當(dāng)行政執(zhí)法人員在遇到類(lèi)似的問(wèn)題可以為其提供參考依據(jù)。其次，要建立依法審查制度。立法機(jī)關(guān)要對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行定期審核工作，并且設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督考察小組，由專(zhuān)門(mén)的人員對(duì)交通運(yùn)輸行政執(zhí)法工作情況進(jìn)行評(píng)價(jià)與考核，同時(shí)將考核情況公示，一方面可以讓大眾了解交通運(yùn)輸行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)自由裁量權(quán)的使用情況；另一方面也可以強(qiáng)化內(nèi)部執(zhí)法部門(mén)建設(shè)，使其不斷提升權(quán)力運(yùn)用能力。最后，建立卷宗公開(kāi)查詢(xún)制度。上面我們已經(jīng)分析了我國(guó)道路交通運(yùn)輸行政執(zhí)法部門(mén)在行使自由裁量權(quán)過(guò)程中存在的問(wèn)題，為了提升行政執(zhí)法部門(mén)的透明化管理，我國(guó)必須要建立卷宗公開(kāi)查詢(xún)制度，讓行政執(zhí)法部門(mén)接受廣大人民群眾的監(jiān)督。案卷公開(kāi)制度就是借助現(xiàn)代化的科技手段建立公開(kāi)化的辦事平臺(tái)，將行政執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)所依據(jù)的法律法規(guī)以及裁量基準(zhǔn)等通過(guò)案卷文書(shū)等形式在公共平臺(tái)上向大眾公開(kāi)，促進(jìn)陽(yáng)光執(zhí)法，從而保障人們基本的知情權(quán)，同時(shí)受到更多人的監(jiān)督，對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)也會(huì)起到一定的監(jiān)督作用。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)還要建立行政執(zhí)法追責(zé)制度。在制度建立中倡導(dǎo)誰(shuí)出現(xiàn)問(wèn)題誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，進(jìn)一步督促行政執(zhí)法人員規(guī)范自己的執(zhí)法行為，在使用自由裁量權(quán)的過(guò)程中端正執(zhí)法態(tài)度，用更高的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)自己提出要求，凈化我國(guó)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法環(huán)境，為人們創(chuàng)造一個(gè)更加清新的社會(huì)環(huán)境和生活環(huán)境。

（四）強(qiáng)化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法自由裁量的司法審查

對(duì)于交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法工作來(lái)說(shuō)，裁量基準(zhǔn)是影響行政執(zhí)法部門(mén)規(guī)范行使權(quán)力的重要因素，所以我國(guó)必須要強(qiáng)化交通運(yùn)輸行政執(zhí)法自由裁量的司法審查。首先，要將裁量基準(zhǔn)納入到司法審查范圍中，例如相關(guān)部門(mén)設(shè)定的裁量基準(zhǔn)是否符合社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況、裁量基準(zhǔn)的設(shè)定是否存在越權(quán)等等，從更高的層次確保自由裁量權(quán)的合理性。其次，加強(qiáng)對(duì)裁量基準(zhǔn)適用的合理性審查。在對(duì)其審查的過(guò)程中需要以是否符合法定宗旨、是否正確對(duì)法律進(jìn)行解釋、裁量標(biāo)準(zhǔn)是否統(tǒng)一等作為合理性審核的基本原則，確保行政執(zhí)法人員公平合理地行使自由裁量權(quán)力。［6］

四、結(jié)語(yǔ)

在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，交通運(yùn)輸行業(yè)在改革背景下朝著更加現(xiàn)代化的方向發(fā)展，在發(fā)展的同時(shí)也會(huì)存在很多交通違法行為，這也增加了交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法部門(mén)的工作量，使得交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法部門(mén)面臨著更大的工作挑戰(zhàn)。自由裁量權(quán)的合理應(yīng)用具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，一方面交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法部門(mén)通過(guò)對(duì)權(quán)力的運(yùn)用能夠提升行政執(zhí)法效率，執(zhí)法人員可以審時(shí)度勢(shì)，根據(jù)交通違法行為靈活地作出處罰決定，維護(hù)社會(huì)公平與正義。另一方面也能夠促進(jìn)交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展，規(guī)范交通運(yùn)輸行業(yè)違法行為，保障乘客和企業(yè)的基本利益?；谧杂刹昧繖?quán)的重要性，我國(guó)必須加強(qiáng)對(duì)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法部門(mén)運(yùn)用權(quán)力情況的分析，采取有效的措施，改善權(quán)力運(yùn)用現(xiàn)狀，提升我國(guó)執(zhí)法部門(mén)對(duì)權(quán)力的運(yùn)用能力，為交通運(yùn)輸行業(yè)的健康發(fā)展保駕護(hù)航。