論我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的完善
——以法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析為視角

趙曉旭

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

一、引言

隨著近年來中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，與工業(yè)化社會(huì)相伴而生的自然資源的破壞以及對(duì)污染物處理不當(dāng)?shù)葐栴}日漸突出，環(huán)境污染事故頻發(fā)，環(huán)境治理問題數(shù)量激增。為了解決環(huán)境污染問題，各級(jí)政府不斷尋求和探索環(huán)境治理的有效工具和方法。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以及與全球經(jīng)濟(jì)的接軌，市場在資源配置中起到越來越重要的作用，環(huán)境治理也綜合了市場手段和政府干預(yù)，形式更加多樣，包括環(huán)境補(bǔ)貼、征收排污費(fèi)、排放交易以及環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)等。

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是以被保險(xiǎn)人因污染和破壞環(huán)境而應(yīng)承擔(dān)的損害賠償和治理責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的的保險(xiǎn)。美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家及印度等發(fā)展中國家都對(duì)易造成污染的特定行業(yè)或特定產(chǎn)品實(shí)行環(huán)境責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)。我國的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度還剛剛起步，目前僅有船舶油污責(zé)任屬于強(qiáng)制范圍，為有效遏制環(huán)境污染和加強(qiáng)對(duì)受害者的保護(hù)，有必要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合本國實(shí)際，完善環(huán)境責(zé)任相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)污染風(fēng)險(xiǎn)管理，提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和損害賠償?shù)男省?/p>

二、事故成本與損失分散：法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析

環(huán)境污染事故會(huì)給國家、企業(yè)和公眾帶來損失，是一種不容忽視的巨大社會(huì)成本。如何為環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)提供有效防護(hù)機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境安全，需要從解決事故的成本及風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)問題入手。西方法經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)此已有系統(tǒng)論述。法經(jīng)濟(jì)學(xué)是從功利主義角度來審視法律，對(duì)社會(huì)面臨的問題尋找法律的解決方法，主張從效用上來判斷人的行為。

(一)事故成本及管理方法

法經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者主張，事故成本管控應(yīng)通過法律手段避免事故和直接減少成本兩種途徑：即一般威懾方法和特殊威懾方法。一般威懾指事故的成本由事故的行為人承擔(dān)，通過一系列的市場力量來降低事故造成的損失，由污染事故的制造者對(duì)事故后果承擔(dān)賠償責(zé)任。特殊威懾指直接禁止危險(xiǎn)行為，比如禁止企業(yè)排放污染物。

為了便于研究，卡拉布雷西將事故成本細(xì)分為首要成本、次要成本和第三方成本，實(shí)際就是事故本身、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偝杀竞凸芾沓杀尽Ｊ鹿史ǖ淖罱K目標(biāo)是使三種成本降到最低，但是不能為了達(dá)到次要成本的降低而忽略了首要成本問題，所以事故法是一個(gè)系統(tǒng)工程。降低首要成本的方法莫過于阻止高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)，以安全方式代替，它迫使個(gè)人在選擇活動(dòng)時(shí)考慮事故成本。次要成本的減少是法律體制的重要目標(biāo)，通過在人群中和隨著時(shí)間而分散。[1]卡拉布雷西在其《事故的成本》一書中運(yùn)用了行動(dòng)和注意水平兩個(gè)概念，現(xiàn)在已成為法經(jīng)濟(jì)學(xué)在侵權(quán)法領(lǐng)域很常見的概念，注意水平是指一種瞬時(shí)的預(yù)防水平，比如一個(gè)人因?yàn)楹ε鲁袚?dān)過失責(zé)任而小心駕駛，責(zé)任的存在提高了行為人的注意水平；行為水平是指行為人參與某種可能承擔(dān)責(zé)任的行為的頻率，如果因害怕承擔(dān)責(zé)任而減少駕車，這就是責(zé)任的存在促使行為人減少自己的行為。每個(gè)行為都會(huì)帶來外部的成本和收益。

事故法的基本目標(biāo)是補(bǔ)償，這對(duì)于參與各方均具有實(shí)際意義。一般威懾和特殊威懾這兩種方法都有局限性。特別威懾需要對(duì)每個(gè)行為進(jìn)行評(píng)估、監(jiān)督和懲治，社會(huì)成本較高。實(shí)行一般威懾的難點(diǎn)在于事故成本需要在對(duì)事故負(fù)有責(zé)任的多種行為之間進(jìn)行分配。比如在車與行人之間，如果行人有一個(gè)擁有充足經(jīng)費(fèi)的協(xié)會(huì)，他們就可以與車輛生產(chǎn)者談判安裝保險(xiǎn)杠，但是如果沒有協(xié)會(huì)或者組建協(xié)會(huì)費(fèi)用非常高，行人的維權(quán)行為就是“公共產(chǎn)品”，任何其他行人不支付代價(jià)就能受益，人們非出于良心是不會(huì)產(chǎn)生維權(quán)動(dòng)機(jī)的。[2]波斯納在《法律的經(jīng)濟(jì)分析》一書中舉了無數(shù)例證后斷言，當(dāng)交易成本很低時(shí)，由市場決定資源配置；當(dāng)交易成本很高時(shí)，則政府干預(yù)必不可少[3]。市場配置資源交易成本過高時(shí)，政府會(huì)運(yùn)用行政手段指引資源實(shí)現(xiàn)最有價(jià)值的用途。

侵權(quán)損害的加害者有多重方式可以減少事故風(fēng)險(xiǎn)，它們可以提高預(yù)防成本(如將車開慢一些)或減少某種行為(如減少開車次數(shù))。在嚴(yán)格責(zé)任情況下，加害者會(huì)采取一切可能的方式減少損失，因?yàn)橐坏┏霈F(xiàn)損失，他們就必然承擔(dān)損失賠償責(zé)任。[4]卡拉布雷西主張嚴(yán)格責(zé)任是事故領(lǐng)域較為合適的原則，最終目標(biāo)是在事故領(lǐng)域用嚴(yán)格責(zé)任取代過錯(cuò)(疏忽責(zé)任)，他提出的法律改革建議是拋棄疏忽規(guī)則及在其基礎(chǔ)上復(fù)雜法律建構(gòu)，代之以更簡單和直接的規(guī)則，法律責(zé)任由最適合的行為人(成本最低的事故預(yù)防者)承擔(dān)。[5]

(二)嚴(yán)格責(zé)任及責(zé)任保險(xiǎn)

世界大多數(shù)國家的國內(nèi)法以及國際法領(lǐng)域，對(duì)環(huán)境污染均采取嚴(yán)格責(zé)任，污染者承擔(dān)責(zé)任原則(polluter-pays principle)一直是國際環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)原則，即造成環(huán)境損失的個(gè)人或企業(yè)必須承擔(dān)責(zé)任。由于環(huán)境損害具有外部性，環(huán)境政策通常引導(dǎo)責(zé)任方將其這種社會(huì)成本內(nèi)部化，從而使環(huán)境損害降低到合理的水平。嚴(yán)格責(zé)任注重成本內(nèi)部化，要求行為的社會(huì)成本由責(zé)任者承擔(dān)。

從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，嚴(yán)格責(zé)任的合理性在于：首先，在單方注意義務(wù)情況下，污染者能夠有效避免損害的發(fā)生，由其承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任是可取的；其次，嚴(yán)格責(zé)任和過失責(zé)任都能促使損害者采取足夠的注意，但畢竟在環(huán)境責(zé)任中，對(duì)注意的程度進(jìn)行舉證是困難的；第三，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，過錯(cuò)責(zé)任不利于激勵(lì)企業(yè)減少損害和在研發(fā)新的環(huán)保技術(shù)上的投入；第四，沒有得到有效控制的污染行為不能反映產(chǎn)品的真實(shí)價(jià)格，不利于資源的有效配置，而過多的企業(yè)進(jìn)入相關(guān)產(chǎn)業(yè)則導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，使環(huán)境污染程度進(jìn)一步加大。

在成熟的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，保險(xiǎn)、環(huán)境基金和資本市場運(yùn)作等補(bǔ)償機(jī)制能夠補(bǔ)償和防止環(huán)境損害。要發(fā)揮嚴(yán)格責(zé)任的威懾力，保險(xiǎn)作為補(bǔ)償機(jī)制的作用不可忽視。侵權(quán)法和責(zé)任保險(xiǎn)對(duì)損失的補(bǔ)償各有不同：第一，盡管侵權(quán)法的責(zé)任原則被明確定義，但只能被少數(shù)受害人用到，眾多受害人則是通過保險(xiǎn)等損失分?jǐn)偡绞降玫窖a(bǔ)償?shù)模坏诙?，侵?quán)法得到的賠償往往高于保險(xiǎn)賠償，保險(xiǎn)賠償不支持痛苦和精神損失補(bǔ)償，并且補(bǔ)償不會(huì)超過實(shí)際遭受的經(jīng)濟(jì)損失；第三，侵權(quán)損失補(bǔ)償需要確認(rèn)每個(gè)案件都要符合法律要件，本身成本較高，賠償相對(duì)遲延。

法經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本理論對(duì)侵權(quán)法的重要貢獻(xiàn)在于提供了以社會(huì)整體福利為目標(biāo)的制度設(shè)計(jì)的思路，在事故法(包括侵權(quán)法)這樣一個(gè)高交易成本的領(lǐng)域，我們對(duì)于侵權(quán)損害賠償?shù)乃伎伎梢圆辉倬窒抻诋?dāng)事人權(quán)益的矯正與分配和依靠道德直覺而建立的歸責(zé)體系。以侵權(quán)事故為保險(xiǎn)責(zé)任，而侵權(quán)事故具有典型的可保性。采取嚴(yán)格責(zé)任能夠減少理賠環(huán)節(jié)的成本，使商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的效率和功能得到更好的發(fā)揮。

三、國外環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的比較分析

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)最初是從普通責(zé)任險(xiǎn)發(fā)展而來，最早產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代的工業(yè)化國家，尤其是美國、法國和德國[6]。目前，該險(xiǎn)種在世界主要發(fā)達(dá)國家得以建立并已經(jīng)較為成熟，一些發(fā)展中國家也紛紛效仿。這種通過社會(huì)化途徑解決環(huán)境問題的方式，值得深入研究和思考。

(一)部分發(fā)達(dá)國家環(huán)境污染責(zé)任制度

美國。美國是實(shí)行強(qiáng)制性環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的代表。英美法系的干擾妨害和嚴(yán)格責(zé)任在環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)中運(yùn)用比較普遍。[7]1996年美國統(tǒng)一州法委員會(huì)制定了《懲罰性賠償示范法案》，侵權(quán)行為在一定范圍內(nèi)可適用懲罰性賠償。[8]聯(lián)邦政府相關(guān)部門，如農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國防部、能源部等都可以作為特定自然資源的受托人、有義務(wù)在環(huán)境受到侵害時(shí)做出反應(yīng)，要求侵害者給予賠償。1976年《資源保護(hù)和賠償法》對(duì)企業(yè)提出污染損害財(cái)務(wù)保證的要求，促使一般企業(yè)都會(huì)選擇投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。[9]

德國。德國對(duì)環(huán)境侵害做了兩類區(qū)分，一類是一般性的環(huán)境侵害，是由于人們的日?；顒?dòng)或無需政府許可的營業(yè)活動(dòng)引起的環(huán)境侵害，主要由《德國民法典》解決這一類環(huán)境侵權(quán)問題。另一類是特殊類型的環(huán)境侵權(quán)問題，被納入違憲責(zé)任，由特別法加以規(guī)范，其特點(diǎn)在于排除過錯(cuò)和違法性，造成損害即須承擔(dān)責(zé)任。[7]1990年《環(huán)境責(zé)任法》通過后，德國開始強(qiáng)制實(shí)行環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)制度。[9]

日本。日本法律規(guī)定一般環(huán)境侵權(quán)由其《民法典》調(diào)整，采用過錯(cuò)責(zé)任原則。公害事件則適用無過錯(cuò)責(zé)任，適用對(duì)象為大氣污染、水質(zhì)污染、放射性污染等，且無過錯(cuò)責(zé)任僅限于對(duì)人的生命、健康損害的救濟(jì)，對(duì)于財(cái)產(chǎn)的損害則不適用無過錯(cuò)責(zé)任。[7]自1974年起正式施行的《公害健康受害補(bǔ)償法》是一種類似于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的規(guī)定。[9]

印度等發(fā)展中國家。1984年災(zāi)難性的博帕爾工業(yè)化學(xué)事故后，印度議會(huì)于1991年通過的《公共責(zé)任保險(xiǎn)法》規(guī)定：對(duì)于處理“危險(xiǎn)物質(zhì)”的國有公司實(shí)行環(huán)境保險(xiǎn)基金制度[10]非政府組織、法院、政策制定者都在尋找改善環(huán)境問題的策略。除在法律中規(guī)定“污染者承擔(dān)責(zé)任原則”外，近期印度采取了一種政府為環(huán)境損害的受害者直接進(jìn)行賠償，事后對(duì)污染者進(jìn)行追償?shù)姆绞?，被稱作“污染者不賠償原則”(polluter-does-not-pay principle)，實(shí)際上是一種環(huán)境損害公共補(bǔ)償制度。其他一些發(fā)展中國家或地區(qū)也通過立法或司法判例確立了這一做法，如馬來西亞、中國臺(tái)灣、厄瓜多爾、智利、哥斯達(dá)黎加、肯尼亞、南非等。這一制度是為了在污染的制造者無法找到或破產(chǎn)的情況下，受害者得到及時(shí)有效的賠償。[11]

(二)國外環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的主要特點(diǎn)及發(fā)展趨勢(shì)

1．強(qiáng)制保險(xiǎn)方式是發(fā)展趨勢(shì)。順應(yīng)環(huán)保時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，大多數(shù)國家通過立法和政策支持的方式，為環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)創(chuàng)造了良好的外部條件。在環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)模式的選擇上，基本上以強(qiáng)制保險(xiǎn)為主。

2．保險(xiǎn)覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，主要集中于高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公眾環(huán)境意識(shí)不斷提高，企業(yè)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分散和轉(zhuǎn)移的需求增加，保險(xiǎn)覆蓋范圍逐漸在擴(kuò)大。美國通過對(duì)被保險(xiǎn)人的故意行為做嚴(yán)格解釋放寬環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的范圍。美國、德國、印度等國均明確規(guī)定環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的適用范圍，主要集中在危險(xiǎn)物質(zhì)或重特大風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。

3．政府的支持和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的專門化。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展歷史較短、經(jīng)營管理方式不成熟，加之環(huán)境污染事故往往牽涉的受害人眾多，損害金額巨大。經(jīng)營此類業(yè)務(wù)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)明顯高于其他商業(yè)保險(xiǎn)，一般來說超出單個(gè)保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)承受能力。在實(shí)際操作中，一方面需要政府的大力扶持，另一方面也需要多個(gè)保險(xiǎn)公司組成保險(xiǎn)聯(lián)合體，共同承保環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，這種橫向分散風(fēng)險(xiǎn)的方式在歐洲國家尤其常見。

四、我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀及存在的不足

總體而言，我國目前環(huán)境污染責(zé)任者的法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)較低，各行各業(yè)對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)缺乏需求，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展水平不高。相應(yīng)地，市場上的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品也不夠發(fā)達(dá)。具體現(xiàn)狀和不足方面如下。

(一)我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展的現(xiàn)狀

我國的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的引入從1980年接受《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約》開始，剛滿40年。從發(fā)展歷史來看，大致經(jīng)歷了如下三個(gè)階段：

第一階段：1991至1996年。1991年10月，遼寧省大連市首先推出環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。隨后在東北各大城市推開，但都以自愿投保為原則，參保和賠償?shù)男Ч惶硐?。由于保險(xiǎn)責(zé)任范圍窄、保險(xiǎn)費(fèi)率過高、賠付率過低等因素 ，很快便因無人投保而陷入停頓。[12]

第二階段：2006至2013年1月。進(jìn)入21世紀(jì)后，國務(wù)院先后發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》和《 國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，提出建立和發(fā)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的要求。之后，國務(wù)院其他部委以及地方政府也先后發(fā)布相關(guān)意見和方案。在2009年國務(wù)院公布的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》中，要求船舶投保油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保，這一領(lǐng)域的強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度得以建立。

第三階段：2013年1月至今。2013年1月，原環(huán)境保護(hù)部與原中國保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文，將實(shí)行強(qiáng)制性環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的企業(yè)范圍進(jìn)行了擴(kuò)大，并規(guī)定了具體的操作要求和指南。在政策的鼓勵(lì)下，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)得到一定發(fā)展，保費(fèi)收入和風(fēng)險(xiǎn)保障水平逐年上升，2016年，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)保費(fèi)收入近3億元，提供風(fēng)險(xiǎn)保障260多億元；2017年，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)為1.6萬余家企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)保障306億元。[13]

(二)我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度存在的不足

1.環(huán)境責(zé)任法律法規(guī)體系尚不完善。我國環(huán)境責(zé)任方面的法律不夠嚴(yán)格和完善，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的作用并得到未應(yīng)有發(fā)揮。近年來，如何給予環(huán)境受害者以合理賠償是一個(gè)熱門話題，這里的受害者應(yīng)作廣義解釋，包括人作為受害者和環(huán)境作為受害者。2009年頒布《侵權(quán)責(zé)任法》，對(duì)涉及環(huán)境污染重要原則進(jìn)行了規(guī)定，其中的過錯(cuò)推定原則在司法實(shí)踐中表現(xiàn)為真正的嚴(yán)格責(zé)任，因而學(xué)界通說皆認(rèn)為是無過錯(cuò)歸責(zé)[14]。2020年5月通過的《中華人民共和國民法典》(簡稱《民法典》)延續(xù)了原《民法通則》和《侵權(quán)責(zé)任法》的立場，明確了環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任適用無過錯(cuò)責(zé)任。2014年5月修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，只有“國家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”的原則規(guī)定，具有一定政策鼓勵(lì)的作用，但沒有具體政策支持則很難推行。如果法律責(zé)任機(jī)制在環(huán)境損害補(bǔ)償中的作用得以加強(qiáng)，則需要考慮保險(xiǎn)在多大程度上能夠覆蓋這些損失，避免受害者面臨企業(yè)破產(chǎn)或被告人資不抵債的情況。

2.責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制不夠健全。我國的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)才剛剛起步，環(huán)境責(zé)任法律沒有對(duì)污染者形成足夠的威懾，環(huán)境責(zé)任緊迫性不夠，污染者購買保險(xiǎn)的動(dòng)力不足。除船舶油污責(zé)任險(xiǎn)外，其他與環(huán)境有關(guān)的險(xiǎn)種均為自愿或鼓勵(lì)購買，雖已有公眾責(zé)任險(xiǎn)、船舶油污責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)等，但由于費(fèi)率高以及逆選擇等問題，沒有得到廣泛開展。一些地區(qū)試點(diǎn)推行環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)，但未能改變整體局面。

在自愿保險(xiǎn)的情況下，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)作為避免企業(yè)破產(chǎn)的機(jī)制的作用沒有得以發(fā)揮。處于環(huán)境污染敏感的領(lǐng)域的企業(yè)，對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的作用持懷疑態(tài)度，更常見的是沒有意識(shí)到這種需求的存在。甚至其中很多國有企業(yè)是主要污染源，認(rèn)為能夠得到政府的支持與呵護(hù)，并沒有通過購買責(zé)任保險(xiǎn)來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)。一些大型企業(yè)認(rèn)為自身財(cái)力雄厚，抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)，便將購買責(zé)任保險(xiǎn)視為不必要的支出。而一些中小企業(yè)認(rèn)為責(zé)任保險(xiǎn)的支出會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，并未用長遠(yuǎn)的眼光來看待這一問題。

3.技術(shù)保障力量缺乏?？傮w而言，我國法律對(duì)環(huán)境污染的責(zé)任歸屬和賠償額度的規(guī)定不夠具體明確。環(huán)境糾紛發(fā)生后，實(shí)踐當(dāng)中因缺乏可操作性，只有很少的環(huán)境糾紛訴諸法律，這很難用一句法律環(huán)境差或人們的法律意識(shí)不強(qiáng)來解釋，反而是來自法院方面一般不愿接收敏感案件或集團(tuán)訴訟案件，使得受害人的權(quán)益難以得到保障。即便起訴到法院，舉證責(zé)任規(guī)則如果不能得到有效執(zhí)行，沒有明確的損失評(píng)價(jià)機(jī)制，受害人要想證明損失、污染行為和因果關(guān)系都存在極大的障礙。

海上污染損害賠償?shù)囊?guī)定相對(duì)完善，但仍然在損失評(píng)價(jià)上存在困難，由于專家無法評(píng)價(jià)間接損失和精神損失，這些損失往往被忽視。問題的根源是沒有評(píng)估海上環(huán)境損失的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的方法。評(píng)估方法的缺失導(dǎo)致?lián)p失評(píng)估具有不確定性，并導(dǎo)致潛在的損失補(bǔ)償不足問題。

五、我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的完善途徑

我國正處于工業(yè)化、現(xiàn)代化高速發(fā)展的時(shí)期，環(huán)境污染事故頻發(fā)，環(huán)境污染危害嚴(yán)重。因此，無論是從環(huán)境污染受害者合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的前提出發(fā)，還是從迎接世界經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的角度考慮問題，都迫切需要建立一個(gè)規(guī)范、科學(xué)和符合中國國情的環(huán)境污染保險(xiǎn)制度，將環(huán)境代價(jià)降到最低?，F(xiàn)綜合國外環(huán)境污染保險(xiǎn)制度經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際，提出以下制度完善的原則和途徑。

(一)完善環(huán)境污染責(zé)任法律法規(guī)體系

盡管我國傳統(tǒng)環(huán)境損害賠償?shù)那謾?quán)體系基本建立，《民法典》秉持了之前《民法通則》和《侵權(quán)責(zé)任法》的精神，規(guī)定環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任實(shí)行無過錯(cuò)責(zé)任，但并未將環(huán)境侵權(quán)責(zé)任進(jìn)一步具體化，環(huán)境損害責(zé)任和義務(wù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確?！董h(huán)境保護(hù)法》應(yīng)明確規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任等，污染者和政府應(yīng)當(dāng)采取措施對(duì)生態(tài)污染進(jìn)行清理和恢復(fù)。政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)分工明確，確保有效及時(shí)采取反應(yīng)和采取措施。此外，應(yīng)完善侵權(quán)案件審理機(jī)制，營造良好的司法環(huán)境，具體包括完善環(huán)境損害司法鑒定制度，適當(dāng)整合環(huán)境公益和私益訴訟以及明晰因果關(guān)系的舉證責(zé)任規(guī)則等[15]。

(二)建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度

較之于發(fā)達(dá)國家，處于早期發(fā)展階段的發(fā)展中國家需要支付更多的環(huán)境成本，而社會(huì)自身對(duì)環(huán)境成本的吸納與分散能力卻又弱于發(fā)達(dá)國家，這就使得強(qiáng)制性的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任保險(xiǎn)對(duì)發(fā)展中國家具有了更加特殊的意義。[16]要建立一個(gè)成熟的責(zé)任保險(xiǎn)市場，達(dá)到應(yīng)有的收效，建立政府干預(yù)的強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)體系是非常必要的，這比僅僅向污染企業(yè)提供補(bǔ)貼以降低保險(xiǎn)費(fèi)要重要得多。在各地保險(xiǎn)試點(diǎn)過程中,環(huán)保部門和保險(xiǎn)監(jiān)管部門起到了極大作用。沒有這些部門的倡導(dǎo)和協(xié)力推進(jìn)，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作很難開展。

盡管我國從2012年開始建立了環(huán)境污染補(bǔ)償基金，但是由于保險(xiǎn)和其他補(bǔ)償工具都比較新，強(qiáng)制的補(bǔ)償基金制度在現(xiàn)階段未必可行，因此可借鑒船舶污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，走以發(fā)展強(qiáng)制保險(xiǎn)為主，以補(bǔ)償基金為輔的道路，建立強(qiáng)制責(zé)任補(bǔ)償體系。2018年，生態(tài)環(huán)境部原則通過《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法(草案)》，這一舉措將為環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)提供有力的法律保障，引進(jìn)市場化專業(yè)力量，提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、損害賠償?shù)裙ぷ鞒尚?，?shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化。但立法層次還僅局限于部門規(guī)章層面。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“國家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”的原則規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，或建立配套的《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法》，將水、土壤、大氣、固體廢物污染等統(tǒng)一納入強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的范疇。

(三)優(yōu)化環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的配套制度

由于污染企業(yè)環(huán)境意識(shí)和社會(huì)意識(shí)不高，違反環(huán)境責(zé)任相關(guān)要求的成本很低，企業(yè)對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的需求有限，這種惡性循環(huán)阻礙了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)市場的發(fā)展。就環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)而言，其性質(zhì)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，只有政府通過法律法規(guī)推行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，同時(shí)激勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司在政府委托下向社會(huì)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，讓保險(xiǎn)公司在補(bǔ)償自身成本的前提下，有效率地向社會(huì)提供保險(xiǎn)產(chǎn)品，可以通過保費(fèi)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠政策、建立環(huán)境侵權(quán)損害賠償基金等。最終目的是打破需求不足、供給無力的循環(huán)，促使污染者購買責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品。

生態(tài)環(huán)境的可賠償范圍應(yīng)予以明確，相應(yīng)的損失評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也必不可少，否則就會(huì)出現(xiàn)損失數(shù)量無法確定的局面，勉強(qiáng)作出的判決也可能成為一紙空文，對(duì)解決實(shí)際問題無益。為建立規(guī)范運(yùn)作的責(zé)任保險(xiǎn)市場，應(yīng)在政府的主導(dǎo)和支持下協(xié)調(diào)各有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，盡快建立行業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)則、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)規(guī)范等，為加強(qiáng)污染危害評(píng)定提供客觀標(biāo)準(zhǔn)，為保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)提供科學(xué)依據(jù)；同時(shí)培育和發(fā)展環(huán)境污染專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，規(guī)范責(zé)任認(rèn)定和損害鑒定工作。

六、結(jié)語

我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)得到了較快發(fā)展，但也為此付出了巨大的環(huán)境代價(jià)，環(huán)境污染事件頻發(fā)。其原因是多方面的：一是污染者往往能夠在政府介入污染事件并對(duì)污染處所進(jìn)行恢復(fù)；二是污染者的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)不大，違法成本低廉；三是事故處理的財(cái)務(wù)保證機(jī)制不健全，除海洋石油污染外，其他保險(xiǎn)均非強(qiáng)制購買。法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，環(huán)境污染事件應(yīng)由污染者承擔(dān)責(zé)任，嚴(yán)格責(zé)任能夠較為有效地遏制污染事件的發(fā)生。在利用市場方法來解決環(huán)境污染帶來的外部性問題受到局限的情況下，政府的干預(yù)必不可少。在國際上，大多數(shù)國家對(duì)環(huán)境污染施以嚴(yán)格責(zé)任，并推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，此舉既能有效彌補(bǔ)責(zé)任人清償能力的不足，使受害人得到及時(shí)充分的救濟(jì)，又能通過保費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制和合同權(quán)利義務(wù)分配促進(jìn)生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)保能力提高，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)防范環(huán)境侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的功能，我國保險(xiǎn)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)該制度給予了高度關(guān)注。對(duì)環(huán)境侵權(quán)法律及環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)優(yōu)勢(shì)及不足之處的研究，可以為構(gòu)建法律補(bǔ)償和責(zé)任保險(xiǎn)相互作用的環(huán)境保護(hù)機(jī)制提供有價(jià)值的理論支撐。