國(guó)家的國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力基礎(chǔ)*
——兼論中國(guó)的國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力基礎(chǔ)與發(fā)展路徑

沈本秋

人類進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代以來(lái)，數(shù)據(jù)不僅是基礎(chǔ)性生產(chǎn)要素，也是戰(zhàn)略性資產(chǎn)，是一國(guó)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵資源。從農(nóng)業(yè)時(shí)代到工業(yè)時(shí)代再到今天的數(shù)字時(shí)代，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)從圍繞地理空間的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展到圍繞資本和技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)再發(fā)展到圍繞大數(shù)據(jù)的競(jìng)爭(zhēng)。大數(shù)據(jù)不僅是市場(chǎng)自發(fā)行為，更成為國(guó)家在數(shù)字世界的權(quán)力資源，近年來(lái)多國(guó)紛紛推出大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模日益擴(kuò)大。截至2019年，美國(guó)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到13.06萬(wàn)億美元，日本達(dá)到2.39萬(wàn)億美元，英國(guó)達(dá)到1.76萬(wàn)億美元。①中國(guó)信息通信研究院：《全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)新圖景（2020年）——大變局下的可持續(xù)發(fā)展新動(dòng)能》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202010/P020201014373499777701.pdf，2020年 10月。從數(shù)字經(jīng)濟(jì)占GDP比重來(lái)看，英國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)占GDP比重達(dá)到62.3%，美國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)占GDP比重為61%，日本數(shù)字經(jīng)濟(jì)占GDP比重也超過了40%。①中國(guó)信息通信研究院：《全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)新圖景（2020年）——大變局下的可持續(xù)發(fā)展新動(dòng)能》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202010/P020201014373499777701.pdf，2020年 10月。迅速增長(zhǎng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模推動(dòng)國(guó)際數(shù)字社會(huì)日趨形成國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力的角力場(chǎng)。繼陸權(quán)、海權(quán)、空權(quán)、天權(quán)之后，國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力正在成為國(guó)際格局最重要的影響因素。因此，從國(guó)際政治的核心概念“權(quán)力”來(lái)探索國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力非常有必要。國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力的來(lái)源是什么？具體包括哪些要素？本文將以數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模排名世界前列的美、英、日三國(guó)為案例，總結(jié)這些國(guó)家如何建構(gòu)國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力，并對(duì)中國(guó)的國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力發(fā)展進(jìn)行研判。

大數(shù)據(jù)興起以來(lái)，無(wú)論是理工科還是人文社科領(lǐng)域都在進(jìn)行研究，但基于國(guó)際權(quán)力視野的研究并不多見?，F(xiàn)有研究主要基于三個(gè)維度：權(quán)力屬性、權(quán)力基礎(chǔ)與地緣政治。在大數(shù)據(jù)權(quán)力屬性研究中，一般認(rèn)為大數(shù)據(jù)作為一種新技術(shù)力量，也如歷史上任何一種技術(shù)力量一樣，在生產(chǎn)、分配、消費(fèi)環(huán)節(jié)同樣具有政治性。大數(shù)據(jù)訪問、控制與運(yùn)用都受制于權(quán)力不對(duì)稱的影響。②Mark Cote, Paolo Gerbaudo and Jennifer Pybus, “Politics of Big Data”, Digital Culture and Society, Vol.2, No.2, 2016,pp.5-15.在國(guó)際權(quán)力格局中，大數(shù)據(jù)在橫向上會(huì)改變國(guó)家之間的權(quán)力分配格局，在縱向上會(huì)改變國(guó)家、社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人之間的權(quán)力分配。③Andrej Zwitter, “Big Data and International Relations”, Ethics and International Affairs, Vol.29, No.4, 2015, pp.377-389.在大數(shù)據(jù)權(quán)力基礎(chǔ)的探討中，一般從技術(shù)實(shí)力的角度探討國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力的基礎(chǔ)。國(guó)家的數(shù)據(jù)權(quán)力一般由以下要素構(gòu)成：基礎(chǔ)設(shè)施、大數(shù)據(jù)加工能力、吸引大數(shù)據(jù)公司的能力、培育大數(shù)據(jù)科學(xué)家的能力以及政策的優(yōu)先性。④Thierry Berthier, “Towards a Geopolitics of Data”, Réalités Industrielles, 2016, pp.1-7.也有研究將國(guó)家數(shù)據(jù)權(quán)力歸納為三要素：物（基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備、通信電纜），語(yǔ)（代碼、編程、運(yùn)算），人（科學(xué)家、企業(yè)家、工程師等）。⑤Evelyn Ruppert, Engin Isin and Didier Bigo, “Data Politics: Worlds, Subjects, Rights”, Big Data and Society, Vol.4, No.2, 2017, pp.1-7.在地緣政治視野下，學(xué)術(shù)界注意到大數(shù)據(jù)發(fā)展與國(guó)家安全目標(biāo)正在融合，大數(shù)據(jù)能服務(wù)于國(guó)家收集信息、監(jiān)聽他國(guó)與分析情報(bào)的目標(biāo)。⑥Ron Deibert, “The Geopolitics of Cyberspace after Snowden”, Current History, Vol.114, No.768, 2015, pp.9-15.隨著國(guó)家對(duì)跨邊界流動(dòng)數(shù)據(jù)實(shí)施控制，國(guó)家也會(huì)被深深卷入地緣政治之中。⑦Ronald J. Deibert, “The Geopolitics of Internet Control: Censorship, Sovereignty and Cyberspace”, in Andrew Chadwick, Philip N. Howard, eds., Routledge Handbook of Internet Politics, London: Routledge, 2008, p.334.在全球化過程中，作為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)際海纜對(duì)全球地緣政治經(jīng)濟(jì)起到了決定性作用，⑧Dwayne Winseck, “The Geopolitical Economy of Global Internet Infrastructure”, Journal of Information Policy, Vol.7, 2017, pp.228-267.國(guó)際海纜以及海纜兩端數(shù)據(jù)中心的位置都在為世界重點(diǎn)區(qū)域服務(wù)。⑨Thomas Gomart, Jolien Norcetti and Clement Tonon, Europe: Subject or Object in the Geopolitics of Data, France Institute of International Relations, 2018, p.14.上述研究揭示了數(shù)據(jù)權(quán)力屬性對(duì)國(guó)際政治的意義，也揭示了數(shù)據(jù)鴻溝對(duì)國(guó)際大數(shù)據(jù)格局的決定性作用，但對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)力基礎(chǔ)的研究?jī)H著眼于技術(shù)基礎(chǔ)、人力資源與政策支持等國(guó)內(nèi)要素，缺乏從國(guó)際層面對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)力的系統(tǒng)研究。對(duì)數(shù)據(jù)與地緣政治經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系也仍然需要進(jìn)行深入系統(tǒng)的分析。

一、國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力的來(lái)源與建構(gòu)：權(quán)力奠基—權(quán)力擴(kuò)散—權(quán)力固化

任何權(quán)力的來(lái)源都有一定基礎(chǔ)，國(guó)家的國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力也不例外。國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力的核心是數(shù)據(jù)，離不開數(shù)據(jù)采集與應(yīng)用，因此生成和采集數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)設(shè)施與應(yīng)用數(shù)據(jù)的技術(shù)設(shè)施就構(gòu)成數(shù)據(jù)權(quán)力來(lái)源的基礎(chǔ)。此外，國(guó)家獲得數(shù)據(jù)后，只有在國(guó)際社會(huì)推動(dòng)數(shù)據(jù)開放與分享才能產(chǎn)生更大價(jià)值。隨著數(shù)據(jù)分享與跨境流動(dòng)，國(guó)際數(shù)據(jù)空間治理問題也會(huì)引發(fā)國(guó)家之間的權(quán)力斗爭(zhēng)。依據(jù)“數(shù)據(jù)采集—數(shù)據(jù)分享—數(shù)據(jù)空間治理”這一過程，國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力源于三個(gè)層次：最底部是數(shù)據(jù)采集與應(yīng)用層，中間是數(shù)據(jù)開放與分享層，最上部是數(shù)據(jù)空間治理層。國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力的三種來(lái)源也賦予權(quán)力三種特征：最底部的數(shù)據(jù)采集與應(yīng)用層完全依賴技術(shù)基礎(chǔ)，具有技術(shù)性特征；中間的數(shù)據(jù)開放與分享層需要多種關(guān)系的支撐，具有社會(huì)性特征；最上部的數(shù)據(jù)空間治理層離不開機(jī)制建設(shè)，具有機(jī)制性特征。因此，國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力的探討應(yīng)該基于三個(gè)維度：技術(shù)性權(quán)力、關(guān)系性權(quán)力與機(jī)制性權(quán)力。從權(quán)力發(fā)展路徑來(lái)看，這三個(gè)維度也構(gòu)成了從權(quán)力奠基到權(quán)力擴(kuò)散再到權(quán)力固化的國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力發(fā)展鏈條。

（一）技術(shù)性權(quán)力維度：權(quán)力奠基

大數(shù)據(jù)興起以來(lái)，已經(jīng)有研究開始探索數(shù)據(jù)權(quán)力的來(lái)源。在大數(shù)據(jù)權(quán)力旨趣的研究中，技術(shù)賦權(quán)是一種常規(guī)視角，這些研究一般將技術(shù)基礎(chǔ)納入國(guó)家數(shù)據(jù)權(quán)力來(lái)源的構(gòu)成要素。大數(shù)據(jù)人力資源與政策因素的確能夠推動(dòng)國(guó)家數(shù)據(jù)權(quán)力發(fā)展，但屬于技術(shù)輔助要素，它們的效果最終要通過技術(shù)實(shí)力體現(xiàn)出來(lái)。因此，從技術(shù)層面分析國(guó)家的數(shù)據(jù)權(quán)力最具有客觀性。當(dāng)前，在全球范圍內(nèi)，大數(shù)據(jù)技術(shù)還處于早期發(fā)展階段，大多數(shù)國(guó)家正在投入大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大數(shù)據(jù)更高層次的發(fā)展階段如數(shù)據(jù)分析、人工智能等技術(shù)僅為美歐等少數(shù)國(guó)家和地區(qū)所掌握。因此，研究國(guó)際大數(shù)據(jù)權(quán)力的技術(shù)基礎(chǔ)更有普遍性，也更有現(xiàn)實(shí)意義。

純粹就技術(shù)實(shí)力而言，大數(shù)據(jù)權(quán)力一般來(lái)自三個(gè)層次：基礎(chǔ)層（數(shù)據(jù)采集與傳輸）、存儲(chǔ)層（數(shù)據(jù)加工）和分析層（數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用）?；A(chǔ)層主要包括通信電纜、通信基站，為數(shù)據(jù)的采集與傳輸打下基礎(chǔ)，為全球數(shù)字世界實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通構(gòu)筑基礎(chǔ)設(shè)施。存儲(chǔ)層則為數(shù)據(jù)加工奠定基礎(chǔ)，依賴數(shù)據(jù)中心對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，數(shù)據(jù)中心的規(guī)模與實(shí)力決定一國(guó)數(shù)據(jù)管理能力。分析層是核心，是數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用的基礎(chǔ)，經(jīng)過數(shù)據(jù)挖掘和視頻解碼進(jìn)行空間分析、行為分析與趨勢(shì)預(yù)測(cè)，通過算法重構(gòu)知識(shí)。①M(fèi)ark Cote, Paolo Gerbaudo and Jennifer Pybus, “Politics of Big Data”, Digital Culture and Society, Vol.2, No.2, 2016, pp.5-15.搜索引擎就是數(shù)據(jù)分析實(shí)力最明顯的體現(xiàn)，不同國(guó)家的搜索引擎呈現(xiàn)出來(lái)的搜索結(jié)果在價(jià)值觀導(dǎo)向上也有差異。大數(shù)據(jù)主要應(yīng)用于自然災(zāi)害、民生服務(wù)、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全、工業(yè)技術(shù)等。未來(lái)，任何國(guó)家要想在國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力上獲得相對(duì)于別國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)，必須在基礎(chǔ)層、存儲(chǔ)層和分析層具備顯著國(guó)際優(yōu)勢(shì)。這三個(gè)層次分別對(duì)應(yīng)大數(shù)據(jù)訪問、大數(shù)據(jù)管理與大數(shù)據(jù)加工三個(gè)過程，從技術(shù)維度構(gòu)成國(guó)際大數(shù)據(jù)權(quán)力的基礎(chǔ)。

（二）關(guān)系性權(quán)力維度：權(quán)力擴(kuò)散

技術(shù)性權(quán)力只是從技術(shù)要素方面為國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力提供基礎(chǔ)，國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力持續(xù)增長(zhǎng)還需要國(guó)際社會(huì)各種關(guān)系的支撐。現(xiàn)實(shí)主義、自由主義、建構(gòu)主義這些主流國(guó)際關(guān)系理論忽視了國(guó)際社會(huì)中“關(guān)系”的研究，近年來(lái)已經(jīng)有學(xué)者在這一領(lǐng)域進(jìn)行開拓。②參見曹德軍：《國(guó)際政治“關(guān)系理論”——概念、路徑與挑戰(zhàn)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2017年2期，第36—53頁(yè)；秦亞青：《國(guó)際政治關(guān)系理論的幾個(gè)假定》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2016年10期，第19—28頁(yè)。本文認(rèn)為，社會(huì)學(xué)為國(guó)際社會(huì)的“關(guān)系”研究提供了啟示。我們每一個(gè)體都處于血緣關(guān)系、地緣關(guān)系、業(yè)緣關(guān)系這三種社會(huì)關(guān)系之中。在國(guó)際社會(huì)，國(guó)家也處于這三種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。

國(guó)家之間的文化關(guān)系由社會(huì)群體之間的血緣關(guān)系衍生，但比血緣關(guān)系更廣泛，具體表現(xiàn)為三類：基于共同語(yǔ)言的緊密關(guān)系，如“英語(yǔ)圈” “法語(yǔ)圈” “葡語(yǔ)圈”等以語(yǔ)言為紐帶的緊密關(guān)系；基于共同價(jià)值和意識(shí)形態(tài)的緊密關(guān)系，如美歐關(guān)系；基于共同宗教的緊密關(guān)系，如伊斯蘭世界、基督教世界?，F(xiàn)代地緣關(guān)系是指國(guó)家之間在地理空間上的相互聯(lián)系、或因處于同一地理環(huán)境而形成的緊密關(guān)系，包括地緣政治、地緣經(jīng)濟(jì)、地緣文化三種關(guān)系，③參見宋長(zhǎng)青等：《從地緣關(guān)系視角解析“一帶一路”的行動(dòng)路徑》，《地理研究》2018年1期，第3—19頁(yè)。例如進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)中國(guó)和俄羅斯走近主要是因?yàn)楣餐媾R美國(guó)壓力這一相同的地緣政治環(huán)境。業(yè)緣關(guān)系在國(guó)際社會(huì)中也廣泛存在，一般是各國(guó)之間基于國(guó)際交往的需要或面臨共同的現(xiàn)實(shí)問題而形成的合作關(guān)系，如國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系、國(guó)際反恐合作、全球氣候治理、全球共同應(yīng)對(duì)流行性疾病等。當(dāng)國(guó)家行為體善于運(yùn)用上述關(guān)系時(shí)，它的國(guó)際權(quán)力也會(huì)增加和擴(kuò)散。

（三）機(jī)制性權(quán)力維度：權(quán)力固化

無(wú)論是數(shù)據(jù)生產(chǎn)、數(shù)據(jù)控制，還是數(shù)據(jù)監(jiān)控與不透明的算法，都會(huì)存在結(jié)構(gòu)性的不平等，④Mark Cote, Paolo Gerbaudo and Jennifer Pybus, “Politics of Big Data”, Digital Culture and Society, Vol.2, No.2, 2016, pp.5-15.而這種不平等將導(dǎo)致行為體之間數(shù)據(jù)權(quán)力的不對(duì)稱。不對(duì)稱的數(shù)據(jù)權(quán)力結(jié)構(gòu)投射到國(guó)際關(guān)系中，數(shù)據(jù)權(quán)力強(qiáng)大的行為體與數(shù)據(jù)權(quán)力弱小的行為體之間則會(huì)形成數(shù)據(jù)鴻溝，前者對(duì)國(guó)際機(jī)制與規(guī)則的掌控能力也強(qiáng)于后者，而數(shù)據(jù)權(quán)力強(qiáng)大的行為體一旦掌控機(jī)制與規(guī)則，又將進(jìn)一步固化自身的數(shù)據(jù)權(quán)力。國(guó)際關(guān)系理論中，自由主義者重視機(jī)制的作用，認(rèn)為機(jī)制可以馴服和限制單個(gè)國(guó)家的權(quán)力。但在國(guó)際政治現(xiàn)實(shí)中，大國(guó)主導(dǎo)國(guó)際機(jī)制的現(xiàn)象也一直存在。二戰(zhàn)后美國(guó)主導(dǎo)國(guó)際體系多年，除了實(shí)力之外，借助國(guó)際機(jī)制對(duì)國(guó)際權(quán)力進(jìn)行固化也是主要途徑。

邁克爾·巴內(nèi)特（Michael Barnett）和雷蒙·杜瓦爾（Raymond Duvall）將現(xiàn)實(shí)主義的權(quán)力與自由主義的機(jī)制結(jié)合，提出“機(jī)制性權(quán)力”（institutional power）概念，所謂機(jī)制性權(quán)力是指某一行為體運(yùn)用機(jī)制或規(guī)則對(duì)其他行為體進(jìn)行控制。①M(fèi)ichael Barnett, Raymond Duvall, “Power in International Politics”, International Organization, Vol. 59, 2009, pp. 49-57.二戰(zhàn)之后，美國(guó)通過國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行兩大機(jī)構(gòu)為國(guó)際金融提供公共產(chǎn)品，但美國(guó)長(zhǎng)期通過絕對(duì)否決權(quán)在兩大機(jī)構(gòu)維持著主導(dǎo)地位，通過將權(quán)力機(jī)制化鞏固了美國(guó)的主導(dǎo)地位。機(jī)制一旦形成，便容易形成路徑依賴。國(guó)際機(jī)制一般有兩種形式：正式機(jī)制，一般指國(guó)家之間具有約束性的協(xié)議或條約；非正式機(jī)制，一般指為了某種共同目的而形成的不具有約束性的機(jī)制。國(guó)際社會(huì)中新機(jī)制替換舊機(jī)制不僅成本過高，而且風(fēng)險(xiǎn)太大。2008年美國(guó)金融危機(jī)過后，國(guó)際社會(huì)均認(rèn)識(shí)到過度依賴美元進(jìn)行國(guó)際結(jié)算的危害，但各國(guó)的美元儲(chǔ)備以及長(zhǎng)期和美國(guó)形成的金融相互依賴關(guān)系導(dǎo)致難以盡快徹底放棄美元。

本文以“權(quán)力奠基—權(quán)力擴(kuò)散—權(quán)力固化”作為國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力建構(gòu)框架，在權(quán)力奠基上選擇大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)層、大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)層、大數(shù)據(jù)分析層作為變量，在權(quán)力擴(kuò)散上選擇業(yè)緣關(guān)系、地緣關(guān)系、文化關(guān)系作為變量，在權(quán)力固化上選擇正式機(jī)制、非正式機(jī)制作為變量，以美、英、日三國(guó)為案例，分析國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力建構(gòu)過程。

二、國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力奠基

國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力屬于技術(shù)性權(quán)力，離不開數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)層，美、英、日三國(guó)都是國(guó)際海纜起點(diǎn)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)國(guó)家。在通信基站建設(shè)上，美日發(fā)展較快，處于世界前列，但英國(guó)步伐較慢。在大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)層，無(wú)論是數(shù)據(jù)中心能效還是數(shù)據(jù)中心數(shù)量，美國(guó)都在全世界遙遙領(lǐng)先，英日雖落后于美國(guó)，但也實(shí)力不俗，位于世界前列。在大數(shù)據(jù)分析層，美國(guó)的數(shù)據(jù)分析平臺(tái)實(shí)力和算法權(quán)力依然領(lǐng)先全球其他國(guó)家，英日相對(duì)來(lái)說并不突出。

（一）大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)層

1.美、英、日均為國(guó)際海纜起點(diǎn)和重要節(jié)點(diǎn)

數(shù)據(jù)基礎(chǔ)層位于國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力結(jié)構(gòu)底層，為數(shù)據(jù)生成和采集提供基礎(chǔ)，通信電纜是最重要的基礎(chǔ)設(shè)施。國(guó)家之間、地區(qū)之間一般通過國(guó)際通信電纜實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。從國(guó)際海纜產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)看，最近30多年有三次發(fā)展高峰時(shí)期：第一次是2000年之前，全球互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)促進(jìn)了海底光纜大發(fā)展；第二次是2010年左右，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在全球優(yōu)化部署數(shù)據(jù)中心，數(shù)據(jù)中心之間互聯(lián)需求巨大，促進(jìn)了國(guó)際光纜第二次建設(shè)高潮；目前正處于第三次高峰時(shí)期，全球40%的海纜是2000年之前建設(shè)的，目前已經(jīng)進(jìn)入使用周期的末期，需要進(jìn)行更新?lián)Q代。至今，全球已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了95%以上的國(guó)際通信流量通過國(guó)際海纜進(jìn)行傳輸。②中國(guó)信息通信研究院：《中國(guó)國(guó)際光纜互聯(lián)互通白皮書（2018年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201808/P020180828517209310975.pdf，2018年 8月。

接入國(guó)際海纜是國(guó)家和地區(qū)獲得國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力的第一步。國(guó)家和地區(qū)接入的國(guó)際海纜越多，與國(guó)際社會(huì)的連接就越通達(dá)，獲取的數(shù)據(jù)資源也就更豐富。到2021年，全球正在投入使用的海纜共達(dá)436條，全長(zhǎng)大約130萬(wàn)千米。③“Submarine Frequently Asked Questions”, Telegeography, https://www2.telegeography.com/submarine-cable-faqs-frequentlyasked-questions#Cable-Map.最近幾年，海纜建設(shè)加速，僅在2016—2020年間，全球就部署了107個(gè)海纜系統(tǒng)，總長(zhǎng)超過40萬(wàn)千米。④中國(guó)信息通信研究院：《全球數(shù)字治理白皮書（2020年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202012/P020201215465405492157.pdf，2020年12月。全球基本形成了以美、英、日為起點(diǎn)和重要節(jié)點(diǎn)的橫跨大西洋、太平洋的國(guó)際海纜格局。統(tǒng)計(jì)這三國(guó)連接的國(guó)際海纜數(shù)量（為了進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)段的觀察，統(tǒng)計(jì)范圍包括早期使用但后來(lái)?xiàng)売玫膰?guó)際海纜、正在使用的國(guó)際海纜、計(jì)劃建設(shè)的國(guó)際海纜），截至2021年7月底，美國(guó)連接的國(guó)際海纜總量是57條，英國(guó)72條，日本40條，這三個(gè)國(guó)家是全球國(guó)際海纜連接數(shù)量最多的國(guó)家。①根據(jù)各國(guó)連接國(guó)際海纜的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，“List of International Submarine Communications Cables”, Wikimili, https://wikimili.com/en/List_of_international_submarine_communications_cables#A, 2021-08-02。就覆蓋范圍而言，英國(guó)、日本憑借傳統(tǒng)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心地位和島國(guó)地理位置的優(yōu)勢(shì)，在本地區(qū)和周邊區(qū)域接入大量海纜；美國(guó)則擁有豐富的信息資源，是谷歌、亞馬遜、臉書等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)總部所在地，容易匯聚全球互聯(lián)網(wǎng)流量，從而成就了美國(guó)全球海纜中心地位。多年來(lái)這三國(guó)一直維持著國(guó)際海纜起點(diǎn)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)，這保障了他們?nèi)蚪?jīng)濟(jì)中心以及世界海洋網(wǎng)絡(luò)中心的地位。

2.美日移動(dòng)通信設(shè)施發(fā)展步伐較快，英國(guó)較慢

移動(dòng)通信設(shè)施也是國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力基礎(chǔ)層的核心要素?；臼且苿?dòng)設(shè)備接入互聯(lián)網(wǎng)的接口設(shè)備，在無(wú)線電覆蓋區(qū)域中，通過移動(dòng)通信交換中心與移動(dòng)電話終端進(jìn)行信息傳遞。移動(dòng)通信基站對(duì)于國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力的意義體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一是一國(guó)的基站設(shè)備在國(guó)際市場(chǎng)的占有份額，份額越大，該國(guó)的國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力也越大；第二是一國(guó)基站的數(shù)量或覆蓋率，覆蓋率越高，信號(hào)越暢通，越有利于數(shù)據(jù)生成。從基站設(shè)備在國(guó)際市場(chǎng)的占有份額來(lái)看，美、英、日的移動(dòng)通信企業(yè)均沒有在國(guó)際市場(chǎng)占據(jù)重要地位，國(guó)際市場(chǎng)基本由瑞典的愛立信、中國(guó)的華為和中興以及芬蘭的諾基亞占領(lǐng)。

但就基站數(shù)量和覆蓋率來(lái)看，美日的基站數(shù)量很多，覆蓋率也很高。移動(dòng)通信技術(shù)從2G升級(jí)到5G極大提升了傳輸速率，也帶來(lái)了基礎(chǔ)設(shè)施更新?lián)Q代的時(shí)代機(jī)遇。 2019年，世界主要國(guó)家的通信運(yùn)營(yíng)商紛紛推出全球5G商業(yè)化服務(wù)，并大力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截至2020年底，美國(guó)的運(yùn)營(yíng)商美國(guó)電話電報(bào)公司（American Telephone and Telegraph）已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了5G網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，美國(guó)威瑞森公司（Verison）也在美國(guó)13個(gè)城市推出了5G家庭寬帶。②中國(guó)信息通信研究院：《全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)新圖景（2020年）——大變局下的可持續(xù)發(fā)展新動(dòng)能》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202010/P020201014373499777701.pdf, 2020年10月。雖然美國(guó)的5G基站總數(shù)并未公布，但2020年包括4G在內(nèi)的所有美國(guó)移動(dòng)無(wú)線基站已經(jīng)達(dá)到41.72萬(wàn)個(gè)。③“Number of Mobile Wireless Cell Sites in the United States from 2000 to 2019”, Statista, https://www.statista.com/statistics/185854/monthly-number-of-cell-sites-in-the-united-states-since-june-1986/#statisticContainer, 2021-09-02.日本進(jìn)入5G時(shí)代比較晚，直到2020年4月網(wǎng)絡(luò)電信運(yùn)營(yíng)商才推出5G網(wǎng)絡(luò)商用服務(wù)。日本計(jì)劃于2023年將5G基站數(shù)量增加到21萬(wàn)個(gè)。④中國(guó)信息通信研究院：《全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)新圖景（2020年）——大變局下的可持續(xù)發(fā)展新動(dòng)能》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202010/P020201014373499777701.pdf, 2020年10月。相較而言，英國(guó)的波折較多。英國(guó)在歐洲國(guó)家中網(wǎng)絡(luò)建設(shè)比較落后，4G都還未能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全覆蓋。英國(guó)政府原本撥款50億英鎊，計(jì)劃2027年在英國(guó)實(shí)現(xiàn)大部分地區(qū)5G覆蓋，但2020年7月英國(guó)政府決定拒絕華為參加英國(guó)5G建設(shè)的計(jì)劃，導(dǎo)致英國(guó)民間焚燒華為所建基站，大大延緩了英國(guó)5G覆蓋步伐，當(dāng)然不排除英國(guó)會(huì)尋求其他途徑實(shí)施5G戰(zhàn)略。⑤參見“UK Orders Ban of New Huawei Equipment from End of Year”, Financial Times, https://www.ft.com/content/997da795-e088-467e-aa54-74f76c321a75, 2020-07-15。

（二）大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)層

1.美、英、日紛紛提高傳統(tǒng)數(shù)據(jù)中心能效

在大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)層，數(shù)據(jù)權(quán)力的大小主要依賴數(shù)據(jù)中心的管理能力。海量數(shù)據(jù)源源不斷地產(chǎn)生，企業(yè)和個(gè)人擁有的數(shù)據(jù)從GB級(jí)、TB級(jí)、PB級(jí)向EB級(jí)不斷升級(jí)，后面還有ZB級(jí)和YB級(jí)。這對(duì)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)提出了更大挑戰(zhàn)，原有的硬盤和存儲(chǔ)工具已經(jīng)不能滿足需求，建設(shè)數(shù)據(jù)中心成為必然選擇。2010年開始，全球大數(shù)據(jù)中心建設(shè)進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，截至2017年底，全球數(shù)據(jù)中心有44.4萬(wàn)個(gè)，其中微型數(shù)據(jù)中心42.3萬(wàn)個(gè)，占比高達(dá)95.27%；小型數(shù)據(jù)中心1.4萬(wàn)個(gè)，中型數(shù)據(jù)中心5732個(gè)，大型數(shù)據(jù)中心1341個(gè)。⑥中國(guó)信息通信研究院：《數(shù)據(jù)中心白皮書（2018年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201810/P020181017376178212777.pdf,2018年10月。數(shù)據(jù)中心的發(fā)展規(guī)模已經(jīng)達(dá)到頂峰。但隨著大數(shù)據(jù)的海量增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)企業(yè)自身已經(jīng)越來(lái)越難以為數(shù)據(jù)中心升級(jí)和改造支付日益高昂的硬件成本。在這一背景下，數(shù)據(jù)大國(guó)紛紛采取措施整合數(shù)據(jù)中心，提升能效。

例如，對(duì)傳統(tǒng)數(shù)據(jù)中心減量增效。 2016年美國(guó)公布了“數(shù)據(jù)中心優(yōu)化倡議”（DCOI），“要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開發(fā)和報(bào)告數(shù)據(jù)中心的相關(guān)策略，以整合和優(yōu)化現(xiàn)有的設(shè)施，實(shí)現(xiàn)成本節(jié)約，并能夠?qū)?shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到更高效基礎(chǔ)設(shè)施里”。①《一項(xiàng)優(yōu)化美國(guó)聯(lián)邦數(shù)據(jù)中心的新方法》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http://intl.ce.cn/specials/zxgjzh/201609/09/t20160909_15766370.shtml,2016-09-09。這一倡議要求美國(guó)政府在三年時(shí)間內(nèi)，至少關(guān)閉其25%的大型數(shù)據(jù)中心以及60%的非大型數(shù)據(jù)中心，這將導(dǎo)致美國(guó)政府關(guān)閉約52%的現(xiàn)有數(shù)據(jù)中心，數(shù)據(jù)中心新建量減少31%。②中國(guó)信息通信研究院：《數(shù)據(jù)中心白皮書（2018年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201810/P020181017376178212777.pdf,2018年10月。相較而言，英國(guó)和日本采取了較為溫和的措施，不以關(guān)閉小型數(shù)據(jù)中心為目標(biāo)，而以提高現(xiàn)有數(shù)據(jù)中心的能效為目標(biāo)。 2012年開始，英國(guó)計(jì)算機(jī)協(xié)會(huì)就在歐盟推動(dòng)提高數(shù)據(jù)中心能效的項(xiàng)目，鼓勵(lì)小型數(shù)據(jù)中心減少能耗。③中國(guó)信息通信研究院：《數(shù)據(jù)中心白皮書（2018年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201810/P020181017376178212777.pdf，2018年10月。日本政府也很重視推進(jìn)數(shù)據(jù)中心節(jié)能項(xiàng)目。 2015年，日本政府與美國(guó)德克薩斯大學(xué)奧斯汀分校達(dá)成合作協(xié)議，通過技術(shù)研究降低數(shù)據(jù)中心的成本。④《美大學(xué)將幫助日本降低數(shù)據(jù)中心能耗》，中科院網(wǎng)信工作網(wǎng)，http://www.ecas.cas.cn/xxkw/kbcd/201115_117444/ml/xxhcxyyyal/201509/t20150902_4419379.html, 2015-09-02。

2.美國(guó)大型數(shù)據(jù)中心建設(shè)遙遙領(lǐng)先，英日具有優(yōu)勢(shì)地位

推動(dòng)大型數(shù)據(jù)中心走集約化發(fā)展之路是目前國(guó)際社會(huì)的主流做法。隨著小型數(shù)據(jù)中心的減少，越來(lái)越多的公司把本公司的數(shù)據(jù)中心管理業(yè)務(wù)外包給托管數(shù)據(jù)中心，可以降低運(yùn)營(yíng)成本。在這一背景下，大型數(shù)據(jù)中心也開始了并購(gòu)與擴(kuò)張之路。美國(guó)易坤尼克斯（Equinix）公司2016年以來(lái)對(duì)英國(guó)、西班牙、葡萄牙的多家公司進(jìn)行收購(gòu)，最終市值在托管數(shù)據(jù)中心市場(chǎng)位居第一。⑤中國(guó)信息通信研究院：《數(shù)據(jù)中心白皮書（2018年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201810/P020181017376178212777.pdf，2018年10月。從當(dāng)前形勢(shì)來(lái)看，托管數(shù)據(jù)中心是主流，也是分析各國(guó)大數(shù)據(jù)管理權(quán)力的重要指標(biāo)。經(jīng)過統(tǒng)計(jì)，截至2021年2月，全球托管數(shù)據(jù)中心數(shù)量在40個(gè)以上的國(guó)家和地區(qū)有19個(gè)，其中美國(guó)建立的托管數(shù)據(jù)中心已經(jīng)達(dá)到1828個(gè)，在全球遙遙領(lǐng)先，英國(guó)274個(gè)排第二，日本50個(gè)排第十七。⑥“Colocation Data Centers”, Data Center Map, https://www.datacentermap.com/datacenters.html, 2021-11-20.

隨著對(duì)數(shù)據(jù)中心的需求日益增加，傳統(tǒng)的物理服務(wù)器管理難度加大，升級(jí)受到限制，需要購(gòu)買大量硬件才能滿足不斷增長(zhǎng)的新需求，云服務(wù)器的產(chǎn)生解決了這一問題。云服務(wù)器是面向各類互聯(lián)網(wǎng)用戶提供綜合業(yè)務(wù)能力的服務(wù)平臺(tái)。云服務(wù)器平臺(tái)的每個(gè)集群節(jié)點(diǎn)被部署在互聯(lián)網(wǎng)的骨干數(shù)據(jù)中心，可獨(dú)立提供計(jì)算、存儲(chǔ)、在線備份、托管、帶寬等互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。云平臺(tái)的產(chǎn)生，也引發(fā)了大數(shù)據(jù)管理模式的變革，全球多國(guó)開始建設(shè)超大型數(shù)據(jù)中心（Hyperscale Data Center） 。截至2020年，全球超大型數(shù)據(jù)中心總數(shù)增加到597個(gè)，美國(guó)占據(jù)榜首，總量占比達(dá)到39%，日本占比為6%，英國(guó)約占總量的5%。⑦“Microsoft, Amazon and Google Accounts for Over Half of Today’s 600 Hyperscale Data Centers”, Synergy, https://www.srgresearch.com/articles/microsoft-amazon-and-google-account-for-over-half-of-todays-600-hyperscale-data-centers, 2021-01-26.

（三）美國(guó)在大數(shù)據(jù)分析層的實(shí)力領(lǐng)先全球

大數(shù)據(jù)分析也是大數(shù)據(jù)權(quán)力的體現(xiàn)，算法在這里得到了充分應(yīng)用。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)，只有通過算法處理，挖掘出具有潛在價(jià)值的關(guān)系，才能作出精準(zhǔn)決策。作為技術(shù)的算法也因其自主性和不可知性而成為控制人類社會(huì)的“無(wú)形之手”，崛起為算法權(quán)力。國(guó)際社會(huì)的算法權(quán)力主要體現(xiàn)為兩方面：一是大數(shù)據(jù)計(jì)算平臺(tái)企業(yè)國(guó)際市場(chǎng)占有率，二是搜索引擎在國(guó)際社會(huì)的觀念建構(gòu)能力。在大數(shù)據(jù)分析層，美國(guó)的國(guó)際權(quán)力獨(dú)占鰲頭。

從數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析到信息輸出的過程也是對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行加工的過程。傳統(tǒng)計(jì)算方法無(wú)法完成這一過程，必須通過云計(jì)算（cloud computing）才能實(shí)現(xiàn)。云計(jì)算是網(wǎng)格計(jì)算、分布計(jì)算、網(wǎng)絡(luò)存儲(chǔ)等計(jì)算技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的融合發(fā)展，通過網(wǎng)絡(luò)把多個(gè)計(jì)算實(shí)體整合成具有強(qiáng)大計(jì)算能力的系統(tǒng)。用戶通過自己的電腦發(fā)送指令給提供云計(jì)算的服務(wù)商，由云計(jì)算服務(wù)商提供大量服務(wù)器進(jìn)行“核爆炸”式的計(jì)算，再將結(jié)果返回給用戶。云計(jì)算平臺(tái)管理著大量的算法，支持對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行高效處理。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)云計(jì)算企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的占有份額是衡量該國(guó)大數(shù)據(jù)分析權(quán)力基礎(chǔ)的依據(jù)之一。根據(jù)2018年的統(tǒng)計(jì)，在云計(jì)算企業(yè)全球市場(chǎng)10強(qiáng)之中，美企占了9家，總共占全球市場(chǎng)份額超過50%。①Albert Pang, “First Look at 2017-2022 PaaS, IaaS, SaaS Markets as 14 Top Cloud Computing Billionaires Expand Across Enterprises IT”, Apps Run the World, https://www.appsruntheworld.com/first-look-at-2017-2022-paas-iaas-saas-markets-as-14-top-cloud-computing-billionaires-expand-across-enterprise-it/, 2019-02-15.

通過采用現(xiàn)代的組合砂輪工具，磨削工藝和拋光工藝能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)。在展成法磨齒工藝中，組合砂輪工具得到了充分地使用。

嵌入算法權(quán)力的搜索引擎對(duì)國(guó)際社會(huì)的觀念建構(gòu)具有舉足輕重的作用。搜索引擎通過算法對(duì)存儲(chǔ)的海量數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，為用戶提供更加精準(zhǔn)的信息。不同的搜索引擎獲得的信息也不一樣，對(duì)用戶的觀念建構(gòu)也不一樣。正因?yàn)槿绱耍阉饕嬷g出于商業(yè)目的的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)上升到國(guó)家之間出于政治目的的競(jìng)爭(zhēng)，誰(shuí)掌握著強(qiáng)大的搜索引擎，誰(shuí)就能通過價(jià)值觀和信息輸出建構(gòu)用戶觀念。隨著國(guó)家之間競(jìng)爭(zhēng)加劇以及出于大數(shù)據(jù)安全的考慮，搜索引擎上升到國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)的高度，有的國(guó)家為了應(yīng)對(duì)國(guó)外搜索引擎的影響鼓勵(lì)本國(guó)企業(yè)開發(fā)自己的搜索引擎，如俄羅斯的Yandex，韓國(guó)的Naver。從這個(gè)角度來(lái)看，搜索引擎也是國(guó)家大數(shù)據(jù)分析權(quán)力基礎(chǔ)的重要衡量指標(biāo)。在全球，美國(guó)的谷歌、必應(yīng)與雅虎占據(jù)在線搜索市場(chǎng)前三位，市場(chǎng)份額分別為85.86%，6.84%，2.76%。俄羅斯的Yandex雖然排名第四，但市場(chǎng)份額只有0.59%。②“Worldwide Desktop Market Share of Leading Search Engines from January 2010 to September 2021”, Statista, https://www.statista.com/statistics/216573/worldwide-market-share-of-search-engines/, 2021-10-08.

三、國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力擴(kuò)散

國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力屬于關(guān)系性權(quán)力，具有社會(huì)性特征，數(shù)據(jù)權(quán)力只有在國(guó)際社會(huì)擴(kuò)散才能產(chǎn)生更大影響，而數(shù)據(jù)權(quán)力的擴(kuò)散必須憑借國(guó)際社會(huì)關(guān)系。數(shù)據(jù)權(quán)力源于虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間，國(guó)家和地區(qū)同樣可以在國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間建構(gòu)社會(huì)關(guān)系。目前，美、英、日主要通過業(yè)緣關(guān)系、地緣關(guān)系、文化關(guān)系擴(kuò)大國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力，具體而言，通過業(yè)緣關(guān)系推動(dòng)數(shù)據(jù)開放，建構(gòu)地緣關(guān)系保護(hù)數(shù)據(jù)安全，利用文化關(guān)系共同分享數(shù)據(jù)。

（一）美、英、日通過業(yè)緣關(guān)系推動(dòng)數(shù)據(jù)開放

開放數(shù)據(jù)是指任何人可以任何目的自由獲取、使用、修改和共享的政府?dāng)?shù)據(jù)。③“The Open Definition”, Open Knowledge Foundation, https://opendefinition.org/.開放政府?dāng)?shù)據(jù)在政治上可推動(dòng)民主參與，在管理上可提升治理水平，在經(jīng)濟(jì)上可釋放發(fā)展?jié)摿?。美?guó)是全球最早開放政府?dāng)?shù)據(jù)的國(guó)家，英國(guó)和日本積極參與，他們通過數(shù)據(jù)開放與相關(guān)國(guó)家和組織確立了業(yè)緣關(guān)系，擴(kuò)大了影響力。

美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)全球數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)，建構(gòu)了龐大的業(yè)緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。美國(guó)是最早發(fā)展大數(shù)據(jù)的國(guó)家，也最早發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的價(jià)值。美國(guó)一直在國(guó)際社會(huì)推動(dòng)數(shù)據(jù)開放，相關(guān)國(guó)家因共同的目標(biāo)而形成了業(yè)緣關(guān)系。美國(guó)最初在國(guó)內(nèi)推動(dòng)數(shù)據(jù)開放。奧巴馬政府2009年簽署《開放透明政府備忘錄》，推動(dòng)美國(guó)政府建立數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站data.gov。緊接著2013年又推出《開放政府合作伙伴——美國(guó)第二次開放政府國(guó)家行動(dòng)方案》，承諾讓公眾更加方便地獲取政府?dāng)?shù)據(jù)。在實(shí)施國(guó)家行動(dòng)的同時(shí)，美國(guó)也在推動(dòng)國(guó)際合作。 2011年9月第66屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)期間，美國(guó)倡議成立“開放政府合作伙伴”（Open Government Partnership），旨在將政府、民間機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來(lái)，通過數(shù)據(jù)開放，提升政府透明度，提高民間參與度，打擊腐敗并利用新技術(shù)加強(qiáng)治理。在美國(guó)的倡議下，創(chuàng)始成員國(guó)包括英國(guó)、美國(guó)、巴西、挪威、南非、印度尼西亞、菲律賓和墨西哥。目前，成員國(guó)已經(jīng)有78個(gè)，既有發(fā)達(dá)國(guó)家，也有發(fā)展中國(guó)家，還有20個(gè)地方政府參加，另有上千民間組織參與合作。④“Members”, Open Government Partnership, https://www.opengovpartnership.org/our-members/.

英國(guó)利用現(xiàn)有業(yè)緣關(guān)系推廣英國(guó)數(shù)據(jù)開放模式。英國(guó)政府熱烈響應(yīng)美國(guó)倡議，緊隨美國(guó)于2009年11月建立了data.gov.uk，又作為八個(gè)發(fā)起成員國(guó)，支持美國(guó)在聯(lián)合國(guó)發(fā)出的“開放政府合作伙伴”倡議。 2011年開始，英國(guó)政府就連續(xù)出臺(tái)三份官方文件指導(dǎo)政府?dāng)?shù)據(jù)開放： 《開放政府伙伴關(guān)系英國(guó)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃2011—2013》 （Open Government Partnership UK National Action Plan 2011-2013）、《開放政府伙伴關(guān)系英國(guó)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃2013—2015》 （Open Government Partnership UK National Action Plan 2013-2015）與《英國(guó)開放政府國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃 2016—2018》 （UK Open Government National Action Plan 2016-2018）。英國(guó)不僅響應(yīng)美國(guó)的全球倡議，還積極參加歐盟和八國(guó)集團(tuán)的數(shù)據(jù)開放，利用兩大國(guó)際組織加強(qiáng)影響力。 2013年7月，八國(guó)集團(tuán)首腦在愛爾蘭簽署《開放數(shù)據(jù)憲章》，制定開放數(shù)據(jù)行動(dòng)方案，并在2015年向公眾開放可機(jī)讀的數(shù)據(jù)。①“Our History”, Open Data Charter, https://opendatacharter.net/our-history/.根據(jù)這一憲章精神，英國(guó)政府立即在2013年11月發(fā)布《八國(guó)集團(tuán)開放數(shù)據(jù)憲章2013年英國(guó)行動(dòng)計(jì)劃》 （G8 Open Data Charter:UK Action Plan 2013）。 2012年9月，英國(guó)卡梅倫政府專門成立“開放數(shù)據(jù)研究院” （Open Data Institute）推動(dòng)英國(guó)數(shù)字戰(zhàn)略。該研究院組建了歐盟開放數(shù)據(jù)孵化器，將英國(guó)數(shù)據(jù)開放模式引入歐盟，2015年又和馬來(lái)西亞合作，將英國(guó)模式引入亞洲。②《英國(guó)開放數(shù)據(jù)發(fā)展概覽》，Gitbooks, https://opendatachina.gitbooks.io/ukchinaopendata/content/chapter5.html, 2016年3月。

日本利用現(xiàn)有業(yè)緣關(guān)系探索日本數(shù)據(jù)開放模式。日本的數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略始于2010年信息通信技術(shù)戰(zhàn)略本部（IT Strategic Headquarters）發(fā)布的《新信息與通信技術(shù)戰(zhàn)略》 （A New Strategy in Information and Communications Technology），意在創(chuàng)建一個(gè)透明的以公民為中心的電子政府。③“A New Strategy in Information and Communication Strategy(IT)”, Kantei, http://japan.kantei.go.jp/policy/it/100511_full.pdf, 2010.2012年，日本正式發(fā)布《開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略》 （Open Government Data Strategy），正式開啟了數(shù)據(jù)開放的步伐。除了在國(guó)內(nèi)積極推動(dòng)數(shù)據(jù)開放外，日本也參加國(guó)際合作，拓展自己在數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域的影響力。作為八國(guó)集團(tuán)成員，日本也是2013年《開放數(shù)據(jù)憲章》簽署者之一。根據(jù)這一憲章精神，日本在當(dāng)年10月就發(fā)布了《日本開放數(shù)據(jù)憲章行動(dòng)計(jì)劃》 （Japan Open Data Charter Action Plan），承諾開放重要數(shù)據(jù)與高價(jià)值數(shù)據(jù)，并與他國(guó)及國(guó)際組織交流。④“Japan Open Data Charter Action Plan”, Kantei, http://japan.kantei.go.jp/policy/it/2013/1029_fulltext.pdf, 2013-10-29.

（二）美、英、日建構(gòu)地緣關(guān)系保護(hù)數(shù)據(jù)安全

古往今來(lái)，出于地緣戰(zhàn)略需求，地緣關(guān)系都是大國(guó)精心營(yíng)造安全環(huán)境的重要方式。無(wú)論是陸權(quán)、海權(quán)還是今天的大數(shù)據(jù)權(quán)力，確保安全仍然是國(guó)家追求的主要目標(biāo)。美、英、日三國(guó)一貫擅長(zhǎng)地緣戰(zhàn)略，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，建構(gòu)地緣關(guān)系確保大數(shù)據(jù)安全仍然是他們追求的目標(biāo)。

在涉及數(shù)據(jù)安全的重點(diǎn)區(qū)域，美、英、日一般通過合作，加強(qiáng)地緣政治權(quán)力。在國(guó)際安全中，控制數(shù)據(jù)一直是大國(guó)地緣政治斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)。海底電纜時(shí)刻都有海量數(shù)據(jù)流動(dòng)，成為情報(bào)界豐富的信息來(lái)源。冷戰(zhàn)時(shí)期，為了獲取蘇聯(lián)陣營(yíng)情報(bào)，美國(guó)及其盟友在20世紀(jì)70年代就啟動(dòng)“上游”計(jì)劃對(duì)海底通信電纜進(jìn)行竊聽，截取數(shù)據(jù)。美國(guó)在鄂霍次克海地區(qū)的蘇聯(lián)軍事通信電纜裝置竊聽設(shè)施，進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)十年的“常春藤之鈴”的竊聽行動(dòng)。②武獲山：《海底光纖通信電纜網(wǎng)絡(luò)安全威脅分析》，《空天力量雜志（中文版）》2017年4期，第79—86頁(yè)。為了確保本地區(qū)安全，美國(guó)在2003年將美國(guó)、加拿大、墨西哥定義為核心區(qū)域，共同確定了連接彼此的關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)，共同保護(hù)三國(guó)能源、金融、電信等數(shù)據(jù)的安全。③“The National Strategy to Secure Cyberspace”, The White House, https://us-cert.cisa.gov/sites/default/files/publications/cyberspace_strategy.pdf, 2003.

（三）美、英、日利用文化關(guān)系分享敏感數(shù)據(jù)并建構(gòu)“數(shù)字聯(lián)盟”

分享數(shù)據(jù)與技術(shù)屬于國(guó)家間敏感議題，屬于“高級(jí)政治”范疇，一般僅在盟友間進(jìn)行。長(zhǎng)期以來(lái)，美、英、日三國(guó)基于文化關(guān)系進(jìn)行了大量的國(guó)際合作，基本形成三種模式：美英利用英語(yǔ)與其他英語(yǔ)國(guó)家構(gòu)建“英語(yǔ)圈”；美、英、日以價(jià)值觀為紐帶與歐洲部分國(guó)家形成緊密關(guān)系；美國(guó)以意識(shí)形態(tài)為紐帶，在國(guó)際上推動(dòng)反華“數(shù)字聯(lián)盟”形成。

以英語(yǔ)為紐帶，美國(guó)、英國(guó)以及加拿大、澳大利亞、新西蘭建構(gòu)了緊密盟友關(guān)系分享數(shù)據(jù)與信息，共建安全網(wǎng)絡(luò)。早在二戰(zhàn)之前，美英兩國(guó)為了分享情報(bào)，就開始進(jìn)行數(shù)據(jù)合作。這一特殊合作關(guān)系一直延續(xù)到今天。為了共同打擊犯罪，美英兩國(guó)簽署犯罪數(shù)據(jù)共享協(xié)議。④“US and UK Sign Crime Data Sharing Agreement”, Infosecurity, https://www.infosecurity-magazine.com/news/us-uk-crime-datasharing/, 2019-10-07.冷戰(zhàn)伊始，為了對(duì)付以蘇聯(lián)為首的“華約”，美國(guó)聯(lián)合英國(guó)并將加拿大、澳大利亞、新西蘭拉進(jìn)來(lái)，組成以五大英語(yǔ)國(guó)家為“語(yǔ)言圈”的“五眼聯(lián)盟”（The Five Eyes）。“五眼聯(lián)盟”建立的情報(bào)系統(tǒng)總共擁有120多顆衛(wèi)星，能夠獲取全球90%以上的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)。⑤轉(zhuǎn)引自蔡翠紅、李娟：《美國(guó)亞太同盟體系中的網(wǎng)絡(luò)安全合作》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2018年6期，第51—77頁(yè)。2013年爆發(fā)的“斯諾登事件”，揭露了美國(guó)和英國(guó)的諜報(bào)機(jī)構(gòu)在全球200多條海纜安裝竊聽器獲取數(shù)據(jù)。

以價(jià)值觀為紐帶，“五眼聯(lián)盟”逐步在歐洲擴(kuò)展合作伙伴，吸納丹麥、荷蘭、法國(guó)、挪威加入，“五眼”擴(kuò)充為“九眼”，后來(lái)進(jìn)一步拓展合作伙伴，吸納德國(guó)、比利時(shí)、意大利、西班牙、瑞典參加進(jìn)來(lái)，組成“十四眼”?！?·11”事件后，這些合作伙伴價(jià)值凸顯，他們收集和分享的任何數(shù)據(jù)與情報(bào)都具有重要價(jià)值。出于反恐等目的，2016年美國(guó)還與歐盟達(dá)成了跨大西洋傳輸個(gè)人數(shù)據(jù)的隱私保護(hù)協(xié)議，從歐洲傳輸個(gè)人數(shù)據(jù)到美國(guó)變得更容易，也得到了更安全的保護(hù)。⑥《歐盟通過針對(duì)美國(guó)的“隱私盾”數(shù)據(jù)傳輸協(xié)議》，中國(guó)商務(wù)部，http://gpj.mofcom.gov.cn/article/zuixindt/201607/20160701359708.shtml, 2016-07-15。美國(guó)和日本于2017年簽署了網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)與情報(bào)共享協(xié)議，可以通過美國(guó)國(guó)土安全部的自動(dòng)指示器共享平臺(tái)信息。⑦“US-Japan Deepen Cyber Information Sharing”, The Hill, https://thehill.com/policy/cybersecurity/331979-us-japan-deepen-cyberinformation-sharing, 2017-05-04.日本也推動(dòng)與歐盟的合作，承認(rèn)彼此的數(shù)據(jù)保護(hù)系統(tǒng)是“相同的”，這將允許數(shù)據(jù)安全地在歐盟和日本之間流動(dòng)。⑧《歐盟和日本將共建世界最大的安全數(shù)據(jù)流》，中國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)觀察，http://www.cbdio.com/BigData/2018-07/23/content_5773376.htm, 2018-07-23。

以意識(shí)形態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)近年來(lái)在大數(shù)據(jù)技術(shù)上打壓中國(guó)，也借此重新建構(gòu)以美國(guó)為中心的反華“數(shù)字聯(lián)盟”。近年來(lái)，美國(guó)特朗普政府不遺余力地推動(dòng)“清潔網(wǎng)絡(luò)”倡議，聲稱要在5G背景下促進(jìn)形成一個(gè)安全透明、與民主價(jià)值觀和基本自由兼容的環(huán)境，但實(shí)質(zhì)上是在全球推動(dòng)形成一個(gè)將中國(guó)5G技術(shù)排除在外的數(shù)字聯(lián)盟。該倡議的清潔對(duì)象包括“不可信任的”電信運(yùn)營(yíng)商、應(yīng)用程序商店、移動(dòng)應(yīng)用程序、云服務(wù)、海底光纜等。①“The Clean Network”, https://2017-2021.state.gov/the-clean-network/index.html.目前，該倡議吸引了北約組織、經(jīng)合組織、歐盟、三海倡議中的50多個(gè)國(guó)家參與。“清潔網(wǎng)絡(luò)”倡議是維護(hù)美國(guó)霸權(quán)的舉措，是以維護(hù)信息產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈安全為借口而設(shè)置非關(guān)稅壁壘。該倡議以意識(shí)形態(tài)作為標(biāo)準(zhǔn)，迫使世界各國(guó)在數(shù)字世界重新站隊(duì)。

四、國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力固化

國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力也屬于機(jī)制性權(quán)力。國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力僅僅依靠技術(shù)基礎(chǔ)和關(guān)系擴(kuò)散還不夠，只有將其規(guī)則化或機(jī)制化，成為國(guó)際社會(huì)接受的共識(shí)與規(guī)范，才能真正得到鞏固。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)興起后，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)大幅增長(zhǎng)，數(shù)字貿(mào)易蒸蒸日上。 2009—2018年間，全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)貢獻(xiàn)了全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的10.1%。②中國(guó)信息通信研究院：《全球數(shù)字治理白皮書（2020年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202012/P020201215465405492157.pdf,2020年12月。2019年數(shù)據(jù)跨洲流動(dòng)占全部數(shù)據(jù)流動(dòng)量的34.1%。③中國(guó)信息通信研究院：《全球數(shù)字治理白皮書（2020年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202012/P020201215465405492157.pdf,2020年12月。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)推動(dòng)了商品、服務(wù)、資本、物流的全球流動(dòng)。數(shù)據(jù)是繼商品、服務(wù)、金融、人員之后的全球第五大流動(dòng)因素。跨境流動(dòng)的數(shù)據(jù)既包括個(gè)人數(shù)據(jù)，也包括非個(gè)人數(shù)據(jù)。一旦出現(xiàn)大規(guī)模數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，數(shù)據(jù)空間治理就成為必然趨勢(shì)，國(guó)際社會(huì)必須建立相關(guān)治理機(jī)制予以規(guī)范。目前，全球仍未出現(xiàn)統(tǒng)一的國(guó)際機(jī)制規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。作為新興產(chǎn)業(yè)，各國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不一，利益訴求不同，目標(biāo)與規(guī)則取向也不同，例如，俄羅斯力主計(jì)算設(shè)施本地化，土耳其禁止數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，歐盟強(qiáng)調(diào)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)等。不同的立場(chǎng)和分歧影響了國(guó)際數(shù)字貿(mào)易的順利展開，為了推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，美、英、日三國(guó)紛紛推出相應(yīng)規(guī)則，鞏固自己在數(shù)據(jù)空間的機(jī)制性權(quán)力。

（一）美國(guó)通過構(gòu)建機(jī)制和主導(dǎo)規(guī)則加強(qiáng)國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力

全球數(shù)據(jù)流動(dòng)呈現(xiàn)非對(duì)稱性，整體而言，發(fā)達(dá)國(guó)家是數(shù)據(jù)流入國(guó)。美國(guó)的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展走在了其他國(guó)家前面，也產(chǎn)生了一批大型跨國(guó)數(shù)字公司，在美國(guó)內(nèi)外跨境流動(dòng)的數(shù)據(jù)規(guī)模很大，數(shù)據(jù)流通范圍覆蓋全球46國(guó)，數(shù)據(jù)流量占全球總流量7.2%，這促使美國(guó)成為全球數(shù)據(jù)流通網(wǎng)絡(luò)的中心節(jié)點(diǎn)。④中國(guó)信息通信研究院：《全球數(shù)字治理白皮書（2020年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202012/P020201215465405492157.pdf,2020年12月。在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中，美國(guó)獲得了巨大的數(shù)字貿(mào)易收益，因此，美國(guó)的主要目標(biāo)是取消數(shù)字貿(mào)易壁壘，推動(dòng)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。盡管美國(guó)也重視隱私保護(hù)，但更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)導(dǎo)向與行業(yè)自律，國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)不進(jìn)行過多干預(yù)。在國(guó)際貿(mào)易規(guī)則中，美國(guó)一直堅(jiān)持上述原則。

美國(guó)在區(qū)域?qū)用娉晒?gòu)建了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)正式機(jī)制。早在2005年亞太經(jīng)合組織建立跨境隱私保護(hù)體系（Cross-Border Privacy Rules, CBPR）之后，美國(guó)就積極加入該體系并予以推廣，使之成為地區(qū)主導(dǎo)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)框架，并在新簽的美、加、墨貿(mào)易協(xié)定中也認(rèn)可上述體系與規(guī)則。⑤“What is the Cross-Border Privacy Rules Agreement”, APEC, https://www.apec.org/About-Us/About-APEC/Fact-Sheets/Whatis-the-Cross-Border-Privacy-Rules-System, 2021.美國(guó)2016年推進(jìn)《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》 （TPP）談判，也將上述原則立場(chǎng)作為規(guī)則確定下來(lái)。美國(guó)還主導(dǎo)了《多邊服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》 （TISA）、《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》 （TTIP）的談判。通過這些機(jī)制，美國(guó)在區(qū)域?qū)用娼⒘藬?shù)字貿(mào)易規(guī)則。

此外，面對(duì)來(lái)自歐盟、中國(guó)、日本等經(jīng)濟(jì)體數(shù)字產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，近年來(lái)美國(guó)一直利用多邊機(jī)制試圖主導(dǎo)制定數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，力推全球數(shù)字市場(chǎng)自由開放，確保美國(guó)的絕對(duì)領(lǐng)先地位。美國(guó)多次在WTO會(huì)議上針對(duì)數(shù)字貿(mào)易設(shè)置議程并推動(dòng)規(guī)則建設(shè)。 2016年7月，美國(guó)向WTO提交建議，旨在消除數(shù)字貿(mào)易障礙，取消對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的限制，減少政府監(jiān)管。 2018年4月美國(guó)向WTO總理事會(huì)建議推動(dòng)實(shí)現(xiàn)數(shù)字產(chǎn)品的公平待遇、數(shù)字自由流動(dòng)以及保護(hù)數(shù)據(jù)安全等。①肖瑾、李政浩、周小琪：《電子商務(wù)和數(shù)字貿(mào)易——走向21世紀(jì)的多邊規(guī)則》，https://www.kwm.com/zh/cn/knowledge/insights/e-commerce-and-digital-trade-20180424, 2018-04-24。

（二）英國(guó)利用現(xiàn)有機(jī)制加強(qiáng)國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力

英國(guó)一直在努力與歐洲和亞太兩大區(qū)域達(dá)成數(shù)據(jù)流動(dòng)合作機(jī)制。英國(guó)脫歐前，一直承諾追隨歐盟的“單一數(shù)字市場(chǎng)”（digital single market）戰(zhàn)略，支持?jǐn)?shù)據(jù)自由流動(dòng)。歐盟和美國(guó)一樣支持?jǐn)?shù)據(jù)自由流動(dòng)，但更重視隱私保護(hù)。早在1995年歐盟就通過了《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)及自由流動(dòng)第95號(hào)指令》，2016年開始對(duì)這一指令進(jìn)行修改，并于2018年5月形成了完善的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation, GDPR） 。該條例規(guī)定，在貿(mào)易中，凡涉及歐盟成員國(guó)個(gè)人數(shù)據(jù)的企業(yè)在使用數(shù)據(jù)時(shí)，必須具備數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制。只有獲得歐盟認(rèn)可的具有足夠的數(shù)據(jù)保護(hù)水平的國(guó)家或國(guó)際組織，才被允許與歐盟成員進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境傳輸。②“Art. 45 GDPR, Transfers on the Basis of an Adequacy Decision”, Intersoft Consulting, https://gdpr-info.eu/art-45-gdpr/, 2018.

脫歐之后，英國(guó)這一基本立場(chǎng)沒有改變，但國(guó)際合作的自由度與對(duì)象擴(kuò)大了。英國(guó)不僅繼續(xù)努力維持與歐盟之間的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，還實(shí)質(zhì)性推動(dòng)與亞太國(guó)家之間的數(shù)據(jù)流動(dòng)。2020年6月，英國(guó)專門出臺(tái)新科技貿(mào)易戰(zhàn)略規(guī)劃，將采取11個(gè)國(guó)家簽訂的《全面與進(jìn)步的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）中“非常先進(jìn)的數(shù)字和數(shù)據(jù)章節(jié)（chapter）”的模式。③賽博安全：《英國(guó)新科技貿(mào)易戰(zhàn)略推動(dòng)其與亞太數(shù)據(jù)流動(dòng)》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1669290498915404046&wfr=spider&for=pc, 2020-06-12。

（三）日本構(gòu)建機(jī)制加強(qiáng)國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力

日本在數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則制定方面起步較晚，直到2015年才開始重視?？傮w而言，日本的立場(chǎng)與美國(guó)接近。2015年9月日本制定的《個(gè)人信息保護(hù)法》設(shè)立了“個(gè)人信息保護(hù)委員會(huì)”，并規(guī)定經(jīng)營(yíng)者在向國(guó)外提供數(shù)據(jù)時(shí)，需要獲得數(shù)據(jù)主體的同意。當(dāng)然，在例外情況下，經(jīng)營(yíng)者可以不必獲得數(shù)據(jù)主體的同意，但必須獲得“個(gè)人信息保護(hù)委員會(huì)”的確認(rèn)。④張曉磊：《日本跨境數(shù)據(jù)治理流動(dòng)治理問題研究》，《日本學(xué)刊》2020年4期，第85—108頁(yè)。為了在國(guó)際數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則制定中“后來(lái)者居上”掌握主動(dòng)權(quán)，日本在全球、亞太、日歐和日美層面推動(dòng)規(guī)則制定。

首先，日本在全球?qū)用鏍?zhēng)取話語(yǔ)權(quán)。日本深知以自己的實(shí)力在全球?qū)用鏄?gòu)建合作機(jī)制有困難，于是通過國(guó)際會(huì)議發(fā)出聲音加強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)。日本在2019年6月29日的大阪G20峰會(huì)首腦宣言中，聲明在尊重各國(guó)國(guó)內(nèi)及國(guó)際法律框架下推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，建立允許數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的法律框架。⑤“G20 Osaka Leaders’ Declaration”, Ministry of Foreign Affairs of Japan, https://www.mofa.go.jp/policy/economy/g20_summit/osaka19/en/documents/final_g20_osaka_leaders_declaration.html, 2019-06-29.

其次，日本主動(dòng)構(gòu)建區(qū)域合作機(jī)制。日本承接了美國(guó)退出TPP留下的主導(dǎo)權(quán)，2017年開啟了CPTPP談判。日本主導(dǎo)的CPTPP基本沿襲了美國(guó)TPP關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的理念與規(guī)則：嚴(yán)格限制數(shù)據(jù)本地化，允許成員國(guó)之間數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，要求成員國(guó)提升個(gè)人信息保護(hù)方面的兼容性。⑥“Chapter 14 Electronic Commerce”, https://ustr.gov/sites/default/files/TPP-Final-Text-Electronic-Commerce.pdf.這些規(guī)定實(shí)際上是對(duì)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的積極推動(dòng)措施。

再次，日本與實(shí)力伙伴歐盟和美國(guó)構(gòu)建雙邊合作正式機(jī)制加強(qiáng)國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力。為推動(dòng)日歐數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)規(guī)則落實(shí)，日本和歐盟2017年年底開始接觸和談判。歐盟一貫對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)隱私和權(quán)利保護(hù)的要求很高，設(shè)置了“保護(hù)充分性”認(rèn)定制度。經(jīng)過一年的談判，2019年初日本和歐盟之間的數(shù)據(jù)流動(dòng)“適當(dāng)性決議”正式生效，這一制度為雙方數(shù)據(jù)流動(dòng)提供了法律支持。⑦《CBPRs與跨境信息傳輸區(qū)域安排的最新發(fā)展》，安全內(nèi)參，https://www.secrss.com/articles/8101, 2019-01-29.日美也在2019年達(dá)成數(shù)字貿(mào)易協(xié)議，主要內(nèi)容包括兩國(guó)間電子交易產(chǎn)生形成的數(shù)字制品不適用關(guān)稅，保證在所有領(lǐng)域進(jìn)行無(wú)障礙的跨（國(guó)）境數(shù)據(jù)交易，禁止對(duì)包括面向金融服務(wù)業(yè)者的數(shù)據(jù)本地化規(guī)制等。⑧《日美有關(guān)數(shù)字貿(mào)易的協(xié)議更加值得關(guān)注》，《中國(guó)青年報(bào)》2019年10月23日。

美、英、日國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力雖然有差異，但是從權(quán)力奠基到權(quán)力擴(kuò)散再到權(quán)力鞏固，三國(guó)國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力發(fā)展路徑基本一致，體現(xiàn)出三層賦權(quán)模式：技術(shù)賦權(quán)、關(guān)系賦權(quán)、機(jī)制賦權(quán)。底層是技術(shù)賦權(quán)，基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)發(fā)展是數(shù)據(jù)權(quán)力發(fā)展的關(guān)鍵；中層是關(guān)系賦權(quán)，業(yè)緣關(guān)系、地緣關(guān)系、文化關(guān)系是數(shù)據(jù)權(quán)力向國(guó)際社會(huì)擴(kuò)散的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；上層是機(jī)制賦權(quán)，機(jī)制建設(shè)與規(guī)則主導(dǎo)是權(quán)力發(fā)展的最終追求。技術(shù)、關(guān)系與機(jī)制三層賦權(quán)模式不僅是觀察國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力發(fā)展的三個(gè)維度，也構(gòu)成了國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力從底層到中層再到上層的完整發(fā)展鏈條。

五、中國(guó)的國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力基礎(chǔ)與發(fā)展路徑

美、英、日的案例表明，技術(shù)、關(guān)系與機(jī)制不僅構(gòu)成國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力的三層賦權(quán)模式，也從底層到上層依次形成了國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力發(fā)展的鏈條。任何國(guó)家要想國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力獲得增長(zhǎng)，都必須融入這一國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力發(fā)展鏈條，必須在底層發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)，在中層建構(gòu)社會(huì)關(guān)系，在上層創(chuàng)設(shè)國(guó)際機(jī)制。中國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展起步晚于美英等國(guó)，雖然通過后發(fā)優(yōu)勢(shì)具備了較強(qiáng)的國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力，未來(lái)仍然還有很大空間推動(dòng)數(shù)據(jù)權(quán)力國(guó)際化。

（一）中國(guó)需要加強(qiáng)海纜建設(shè)與大數(shù)據(jù)分析技術(shù)

在海纜和陸纜建設(shè)方面，現(xiàn)在使用中的直接從中國(guó)大陸登陸的國(guó)際海纜已經(jīng)有9條。①中國(guó)信息通信研究院：《中國(guó)寬帶發(fā)展白皮書（2020年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202010/P020201015393774007700.pdf, 2020年10月。為了對(duì)接“一帶一路”沿線國(guó)家，除了跨境海纜，中國(guó)近年還架設(shè)了跨境陸纜。中國(guó)與14個(gè)國(guó)家陸地接壤，已經(jīng)建成了連接周邊、通達(dá)歐洲的陸地光纜網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。除了不丹與阿富汗以外，中國(guó)已經(jīng)與周邊12個(gè)國(guó)家建成了跨境陸地光纜系統(tǒng)。②中國(guó)信息通信研究院：《中國(guó)寬帶發(fā)展白皮書（2020年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202010/P020201015393774007700.pdf, 2020年10月。中國(guó)的移動(dòng)通信基站建設(shè)步伐很快，截至2020年10月，中國(guó)已經(jīng)建成5G基站70萬(wàn)個(gè)。中國(guó)企業(yè)加強(qiáng)國(guó)際合作，推動(dòng)全球形成統(tǒng)一5G標(biāo)準(zhǔn)。③中國(guó)信息通信研究院：《數(shù)字中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告（2020年）——信息通信產(chǎn)業(yè)篇》，http://www.caict.ac.cn/english/202005/P020200522518768145604.pdf, 2020年5月。在強(qiáng)大的技術(shù)基礎(chǔ)上，中國(guó)在全球5G市場(chǎng)占據(jù)領(lǐng)先地位。 2020年全球5G網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)規(guī)模超過100億美元，基站出貨量超過100萬(wàn)，其中華為和中興基站2020年第二季度在全球市場(chǎng)份額（按營(yíng)收）就已經(jīng)分別達(dá)到49.4%和18.5%，分別位居第一和第二。中國(guó)的托管數(shù)據(jù)中心已經(jīng)達(dá)到87個(gè)，④“Colocation Data Centers”, Data Center Map, https://www.datacentermap.com/datacenters.html, 2021-11-20.全球排名第九，相比美國(guó)、英國(guó)還有弱勢(shì)，但已經(jīng)處于前列。中國(guó)全球超大型數(shù)據(jù)中心的數(shù)量占比已經(jīng)從2017年占全球的7%上升到2018年占全球的8%，⑤“Hyperscale Data Center Count Jumps to 430, Another 130 in the Pipeline”, Synergy Research Group, https://www.srgresearch.com/articles/hyperscale-data-center-count-jumps-430-mark-us-still-accounts-40, 2019-01-09.再到2020年的10%，也在穩(wěn)步上升。⑥“Microsoft, Amazon and Google Accounts for Over Half of Today’s 600 Hyperscale Data Centers”, Synergy, https://www.srgresearch.com/articles/microsoft-amazon-and-google-account-for-over-half-of-todays-600-hyperscale-data-centers, 2021-01-26.

盡管取得了上述成就，但中國(guó)國(guó)際大數(shù)據(jù)權(quán)力的基礎(chǔ)設(shè)施短板依然突出。中國(guó)的國(guó)際海纜建設(shè)與美、英、日相比仍有不足，美國(guó)的海纜數(shù)量是中國(guó)的8倍，英國(guó)的海纜數(shù)量是中國(guó)的5倍，日本的海纜數(shù)量是中國(guó)的2倍。就帶寬而言，英國(guó)人均帶寬是中國(guó)的70多倍，美國(guó)是中國(guó)的20倍，日本是中國(guó)的10倍。⑦中國(guó)信息通信研究院：《中國(guó)國(guó)際光纜互聯(lián)互通白皮書（2018年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201808/P020180828517209310975.pdf, 2018年8月。中國(guó)的移動(dòng)通信基站建設(shè)步伐很快，但遭遇強(qiáng)大國(guó)際阻力，近年來(lái)美歐反華勢(shì)力引發(fā)的市場(chǎng)阻力也不小，在國(guó)家安全審查背景下，陸續(xù)有國(guó)家終止了從中國(guó)引進(jìn)5G技術(shù)。在大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用方面，中國(guó)距離美國(guó)還有很大差距。根據(jù)2018年底的統(tǒng)計(jì)，云計(jì)算企業(yè)全球市場(chǎng)中，只有阿里巴巴進(jìn)入前十一位，市場(chǎng)份額只有1%，⑧Albert Pang, “First Look at 2017-2022 PaaS, IaaS, SaaS Markets as 14 Top Cloud Computing Billionaires Expand Across Enterprises IT”, Apps Run the World, https://www.appsruntheworld.com/first-look-at-2017-2022-paas-iaas-saas-markets-as-14-top-cloud-computing-billionaires-expand-across-enterprise-it/, 2019-02-15.距離美國(guó)的50%差距很大。 2019年全球數(shù)字平臺(tái)市值占比前十的企業(yè)中，中國(guó)有2家，分別是阿里巴巴和騰訊。⑨中國(guó)信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所：《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)政策觀察（2020年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/ztbg/202005/P020200530560741723821.pdf, 2020年5月。截至2020年底，阿里巴巴發(fā)展迅速，進(jìn)入全球前四。①“Top Cloud Providers in 2021”, ZDNET, https://www.zdnet.com/article/the-top-cloud-providers-of-2021-aws-microsoft-azuregoogle-cloud-hybrid-saas/, 2021-04-03.在全球搜索引擎企業(yè)中，中國(guó)的百度主要是以國(guó)內(nèi)用戶為主，海外用戶很少。百度在國(guó)內(nèi)搜索市場(chǎng)份額常年維持在80%左右，但國(guó)際搜索份額2020年只有0.55%。②“Worldwide Desktop Market Share of Leading Search Engines from January 2010 to September 2021”, Statista, https://www.statista.com/statistics/216573/worldwide-market-share-of-search-engines/, 2021.英國(guó)、日本在數(shù)字平臺(tái)和搜索引擎方面雖然也與美國(guó)實(shí)力差距較大，但他們同屬西方世界，美國(guó)企業(yè)及其算法權(quán)力所折射出的價(jià)值觀與英國(guó)、日本秉持的價(jià)值觀相似，對(duì)英日不會(huì)產(chǎn)生太大負(fù)面影響。相較而言，中國(guó)必須培育具有國(guó)際影響的數(shù)字企業(yè)和搜索引擎，才能在國(guó)際社會(huì)平衡來(lái)自美國(guó)的數(shù)字企業(yè)和搜索引擎的影響。只有如此，中國(guó)才能從國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力大國(guó)走向國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力強(qiáng)國(guó)。

（二）中國(guó)需要重視利用業(yè)緣關(guān)系和文化關(guān)系擴(kuò)散國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力

中國(guó)主要通過地緣關(guān)系擴(kuò)散國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力。一是服務(wù)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展需要，建設(shè)國(guó)際海纜與美國(guó)、日本、歐洲等發(fā)達(dá)世界形成互聯(lián)互通，形成地緣經(jīng)濟(jì)關(guān)系，參與世界互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)分工。二是推動(dòng)數(shù)字“一帶一路”倡議，通過陸纜構(gòu)建亞歐地緣經(jīng)濟(jì)關(guān)系。中國(guó)基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)企業(yè)與俄羅斯等國(guó)企業(yè)合作，已經(jīng)通過陸地光纜建設(shè)打通了中俄歐、中蒙俄歐、中哈俄歐等連接亞歐的信息大通道，③中國(guó)信息通信研究院：《中國(guó)國(guó)際光纜互聯(lián)互通白皮書（2018年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201808/P020180828517209310975.pdf，2018年 8月。形成了亞歐之間的地緣經(jīng)濟(jì)關(guān)系。三是與新興國(guó)家合作，另辟蹊徑，弱化對(duì)美國(guó)海纜的依賴，構(gòu)建新興國(guó)家之間的地緣安全帶。智利政府正在規(guī)劃與中國(guó)直接連通的海纜建設(shè)項(xiàng)目。④中國(guó)信息通信研究院：《中國(guó)國(guó)際光纜互聯(lián)互通白皮書（2018年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201808/P020180828517209310975.pdf，2018年 8月。

從關(guān)系賦權(quán)的角度來(lái)看，中國(guó)在發(fā)展國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力的過程中忽視了業(yè)緣關(guān)系和文化關(guān)系，唯獨(dú)重視地緣關(guān)系。從美、英、日三國(guó)對(duì)三種關(guān)系的充分運(yùn)用來(lái)看，三種關(guān)系之間在敏感性上呈現(xiàn)依次遞進(jìn)關(guān)系：業(yè)緣關(guān)系最不敏感，適用于具有一般業(yè)務(wù)關(guān)系的任何國(guó)家或地區(qū)之間；地緣關(guān)系較為敏感，適用于在政治、經(jīng)濟(jì)、安全議題上具有密切聯(lián)系的國(guó)家或地區(qū)之間；文化關(guān)系最為敏感，適用于在安全性議題上具有信賴關(guān)系的伙伴之間。業(yè)緣關(guān)系缺乏敏感性，也并非必要關(guān)系。但地緣關(guān)系和文化關(guān)系對(duì)于權(quán)力的國(guó)際化非常必要。中國(guó)已經(jīng)通過地緣關(guān)系擴(kuò)散了國(guó)際數(shù)據(jù)權(quán)力，還可在涉及數(shù)據(jù)安全的議題上與部分國(guó)家建立伙伴關(guān)系，進(jìn)行深度合作。

（三）中國(guó)需要加強(qiáng)國(guó)際機(jī)制推動(dòng)數(shù)據(jù)空間治理和深化數(shù)據(jù)跨境合作

在國(guó)際數(shù)據(jù)空間，中國(guó)主動(dòng)創(chuàng)設(shè)“世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)”這一非正式機(jī)制，向世界傳遞中國(guó)聲音，爭(zhēng)取國(guó)際數(shù)據(jù)空間話語(yǔ)權(quán)。“世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)”是中國(guó)與世界互聯(lián)互通的國(guó)際平臺(tái)，從2014年創(chuàng)設(shè)到2020年，總共舉辦了七屆，歷屆“世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)”就縮小數(shù)據(jù)鴻溝、大數(shù)據(jù)時(shí)代網(wǎng)絡(luò)空間治理、個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)、跨國(guó)電子商務(wù)合作、數(shù)據(jù)主權(quán)等多個(gè)主題進(jìn)行了交流。 2017年12月3日，在第四屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上，中國(guó)、老撾、沙特、塞爾維亞、泰國(guó)、土耳其、阿聯(lián)酋等國(guó)家相關(guān)部門共同發(fā)起《“一帶一路”數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)際合作倡議》，提出了大數(shù)據(jù)空間治理觀：尊重主權(quán)，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全，保護(hù)個(gè)人隱私和信息安全，推動(dòng)建立多邊、民主、透明的國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)治理體系。⑤《〈“一帶一路”數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)際合作倡議〉發(fā)布》，中國(guó)網(wǎng)信辦，http://www.cac.gov.cn/2018-05/11/c_1122775756.htm, 2018-05-18。此外，中國(guó)也非常重視利用現(xiàn)有國(guó)際機(jī)制搭建平臺(tái)和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政治權(quán)力。中國(guó)非常重視東盟地區(qū)論壇的作用，通過該機(jī)制在本地區(qū)表達(dá)聲音和落實(shí)經(jīng)濟(jì)合作。 2020年6月，“中國(guó)—東盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作年”啟動(dòng)，同年11月中國(guó)與東盟聯(lián)合發(fā)表《中國(guó)—東盟關(guān)于建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系的倡議》，該機(jī)制有助于中國(guó)在本地區(qū)實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作。中國(guó)也重視上海合作組織這一區(qū)域組織在數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作中的作用。 2021年，中國(guó)在重慶舉辦“中國(guó)—上海合作組織數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)合作論壇”，為各方合作搭建平臺(tái)。⑥《“數(shù)百會(huì)”勾勒數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)際合作新圖景》，新華網(wǎng)，http://www.cq.xinhuanet.com/2021-08/24/c_1127787938.htm，2021-08-24。中國(guó)還通過二十國(guó)集團(tuán)這一包含發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的合作機(jī)制追求經(jīng)濟(jì)與政治目標(biāo)。2016年在二十國(guó)集團(tuán)杭州峰會(huì)上，中國(guó)牽頭發(fā)布《二十國(guó)集團(tuán)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》，呼吁成員國(guó)之間形成更緊密的伙伴關(guān)系促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及縮小數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)與數(shù)據(jù)弱國(guó)之間的數(shù)據(jù)鴻溝。①《二十國(guó)集團(tuán)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》，中國(guó)網(wǎng)信辦，http://www.cac.gov.cn/2016-09/29/c_1119648520.htm, 2016-09-29。

由此可見，就機(jī)制賦權(quán)而言，中國(guó)與美、英、日表現(xiàn)出了不同的治理特點(diǎn)。在治理機(jī)制上，美、英、日主動(dòng)構(gòu)建雙邊、多邊機(jī)制或利用現(xiàn)有機(jī)制確定國(guó)際規(guī)則，中國(guó)主要?jiǎng)?chuàng)設(shè)國(guó)際會(huì)議和運(yùn)用現(xiàn)有國(guó)際機(jī)制增強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)，缺乏正式的具有約束力的國(guó)際機(jī)制。在治理對(duì)象上，中國(guó)關(guān)注強(qiáng)國(guó)與弱國(guó)之間的數(shù)據(jù)鴻溝、數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)隱私保護(hù)等原則性議題，而美、英、日已經(jīng)跨越原則性議題，深入具體的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)機(jī)制建設(shè)層面。當(dāng)然，以中國(guó)為代表的發(fā)展中世界與西方發(fā)達(dá)世界在原則性議題上本就存在爭(zhēng)議，但未來(lái)中國(guó)與發(fā)達(dá)世界需要努力跨越原則性分歧進(jìn)而深入開展具體的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)合作。中國(guó)可首先從歐洲開始進(jìn)行合作。中國(guó)和歐洲2020年9月在布魯塞爾舉行的“中歐商業(yè)對(duì)話”以“中歐數(shù)字轉(zhuǎn)型的機(jī)遇與挑戰(zhàn)”為主題，期間宣布成立數(shù)字工作組，②《數(shù)字經(jīng)濟(jì)為中歐合作創(chuàng)造新契機(jī)——?dú)W盟中國(guó)商會(huì)舉辦第二屆“中歐商業(yè)對(duì)話”》，《中國(guó)青年報(bào)》2020年9月10日。已經(jīng)開啟了可能性。如果能夠在此探索出一條較為成功的路徑，未來(lái)可為中國(guó)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家的合作帶來(lái)機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。