中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)退耕還林存在的問(wèn)題及其對(duì)策

白 宇

（石嘴山市惠農(nóng)區(qū)黃河濕地保護(hù)林場(chǎng)，寧夏石嘴山 753200）

圍繞黨中央退耕還林政策，實(shí)施大規(guī)模退耕還林工程，不僅是建設(shè)生態(tài)家園文明和富饒美麗中國(guó)的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略措施，更是積極應(yīng)對(duì)和解決現(xiàn)階段我國(guó)大面積水土流失、風(fēng)沙危害問(wèn)題的必然選擇。目前，在西部大開(kāi)發(fā)中，國(guó)家已將退耕還林工程列為重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目之一。隨著退耕還林面積逐年擴(kuò)大，如何保證退耕還林工程順利實(shí)施已成為當(dāng)前亟待解決的難題。受自然條件制約，沙坡頭區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、土壤沙化與水土流失比較嚴(yán)重，因此應(yīng)加快推進(jìn)沙坡頭區(qū)退耕還林工程建設(shè)，并制訂出適宜沙坡頭區(qū)退耕還林計(jì)劃與措施[1]。

1 退耕還林基本概況

中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)自2001 年啟動(dòng)退耕還林工程以來(lái)，退耕地造林面積達(dá)12 093 hm2（包括上輪退耕還林面積10 760 hm2和下輪退耕還林面積1 333 hm2），涵蓋興仁鎮(zhèn)、香山鄉(xiāng)、永康鎮(zhèn)、常樂(lè)鎮(zhèn)和迎水鎮(zhèn)5 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的29 個(gè)行政村（村），涉及總?cè)丝?4 832 戶，退耕面積人均為0.27 hm2。通過(guò)近3 年的具體實(shí)踐工作和理論探索，已總結(jié)了一些持續(xù)推進(jìn)退耕還林工程的經(jīng)驗(yàn)[2]。

2 退耕還林成效

2.1 顯著改善生態(tài)

通過(guò)實(shí)施退耕還林工程，沙化耕地和陡坡耕地變?yōu)榱值?，顯著改善了生態(tài)環(huán)境面貌，區(qū)域森林覆蓋率逐年顯著提高，水源涵養(yǎng)能力也獲得了全面提高，土地沙漠化、土地荒漠化和濕地荒漠化也均得到及時(shí)有效的治理。此外，退耕還林工程改善了水土流失的問(wèn)題，達(dá)到了平衡水資源分配、凈化水質(zhì)的目的[3]。

2.2 增加農(nóng)民收入

隨著退耕還林工程的深入推進(jìn)，造林步伐逐漸加快，林地面積不斷擴(kuò)大，從新一輪退耕還林的經(jīng)濟(jì)來(lái)看，農(nóng)戶都取得了相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)效益。在20 世紀(jì)初，環(huán)境狀況還沒(méi)有遭到嚴(yán)重破壞，沙坡頭區(qū)農(nóng)民主要靠天吃飯，大多時(shí)候人們的生活基本有保障。但如今沙坡頭區(qū)環(huán)境已大不如前，氣候變得愈加干燥，農(nóng)民很難正常從事糧食生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)收入得不到保障。但自從政府實(shí)施退耕還林政策，農(nóng)民有了補(bǔ)助，一定程度地解決了沙坡頭區(qū)農(nóng)民的溫飽問(wèn)題[4]。同時(shí)，沙坡頭區(qū)建立了一批密集型林果產(chǎn)業(yè)，繁忙時(shí)周邊農(nóng)民成為林果采摘主力軍，平均每戶每年可增加收入5 000 多元。退耕還林工程社會(huì)勞動(dòng)力拉動(dòng)效益顯著，開(kāi)辟出一條農(nóng)民創(chuàng)收增收的新途徑。

2.3 優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

通過(guò)實(shí)施退耕還林工程，改變了當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)期廣種薄收的狀況，有效優(yōu)化了當(dāng)?shù)赝恋乩貌缓侠淼臓顩r。同時(shí)，當(dāng)?shù)鼐用窨筛鶕?jù)改善后的土地情況耕種以前不適宜種植的作物，在改善生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，加快了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化速度，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

3 主要問(wèn)題

3.1 宣傳力度不夠

退耕還林執(zhí)行地區(qū)多是偏遠(yuǎn)山區(qū)，執(zhí)行群體多是廣大農(nóng)民，部分農(nóng)民所受文化教育較少，知識(shí)水平較低，對(duì)國(guó)家方針政策了解較少，意識(shí)不到退耕還林工程的重要性。加之部分基層干部在執(zhí)行退耕還林任務(wù)時(shí)，只是宣傳補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)而沒(méi)有把退耕還林的重大意義、農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的管護(hù)義務(wù)、職責(zé)宣傳清楚，最終導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)退耕還林工程建設(shè)及后續(xù)管護(hù)工作不夠重視，工程進(jìn)展緩慢，退耕地管護(hù)工作成效較低。

3.2 政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低

在實(shí)施退耕還林過(guò)程中，國(guó)家為了鼓勵(lì)農(nóng)民參與退耕還林，按照當(dāng)時(shí)農(nóng)民的人均收入及生活水平給予了一定的補(bǔ)助。然而隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不斷發(fā)展，土地產(chǎn)出與貢獻(xiàn)率逐步提高，農(nóng)民人均收入與生活水平也逐漸提高，之前政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，已不能滿足農(nóng)民的需求，退耕農(nóng)民對(duì)退耕還林補(bǔ)助的依賴性逐步減弱，而對(duì)土地高收益與高回報(bào)的需求卻在逐步增加，使得部分退耕還林地面臨較大的復(fù)墾危機(jī)。

3.3 管護(hù)質(zhì)量差，補(bǔ)植補(bǔ)造慢

目前，雖然沙坡頭地區(qū)每年都有新的退耕還林改造工程項(xiàng)目施行，但由于長(zhǎng)期受其他諸多因素的制約，許多造林項(xiàng)目并沒(méi)有達(dá)到國(guó)家預(yù)期的綠化目標(biāo)。受到管護(hù)質(zhì)量差和補(bǔ)植補(bǔ)造慢兩個(gè)因素影響，退耕還林工程項(xiàng)目推進(jìn)緩慢[5]。管護(hù)質(zhì)量差主要體現(xiàn)在相關(guān)人員對(duì)退耕還林政策的不重視，有些單位設(shè)置的監(jiān)管部門過(guò)于形式化，沒(méi)有起到真正的管護(hù)作用。補(bǔ)植補(bǔ)造是退化林修復(fù)的重要手段，但由于環(huán)境問(wèn)題或者監(jiān)管力度不夠等原因，導(dǎo)致補(bǔ)植補(bǔ)造進(jìn)展緩慢。各單位沒(méi)有從思想上重視補(bǔ)植補(bǔ)造工作是造成作業(yè)速度慢的重要原因，因此應(yīng)重視補(bǔ)植補(bǔ)造作業(yè)，提高工作效率。

3.4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢

實(shí)施退耕還林工程的地區(qū)往往水資源短缺、土地干旱、氣候環(huán)境差，宜種林木較少，經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)小而散，林業(yè)質(zhì)量不高。同時(shí)，部分退耕地所產(chǎn)林產(chǎn)品不易出售，沙坡頭區(qū)除個(gè)別經(jīng)濟(jì)林已初見(jiàn)成效外，蘋(píng)果、核桃和文冠果生長(zhǎng)周期長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)效益較低，這讓“靠天吃飯”的農(nóng)民沒(méi)有了生活保障，極大地影響了退耕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，嚴(yán)重打擊了農(nóng)民退耕還林的積極性，產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。

3.5 基層力量薄弱

在退耕還林工程具體實(shí)踐中，由于沙坡頭區(qū)地方政府領(lǐng)導(dǎo)重視程度不足、農(nóng)民文化水平低、政策不健全及相關(guān)配套制度不夠完善等問(wèn)題，致使部分地區(qū)存在基層力量薄弱、人才缺乏、檢查力度小等現(xiàn)象。在沙坡頭區(qū)實(shí)施退耕還林工程的5 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中，僅興仁鎮(zhèn)和常樂(lè)鎮(zhèn)2 個(gè)鄉(xiāng)設(shè)有林業(yè)站并配備了專業(yè)技術(shù)人才，且人員年齡偏大，即將退休。其他3 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒(méi)有專業(yè)技術(shù)人員，導(dǎo)致無(wú)法落實(shí)退耕農(nóng)戶技能培訓(xùn)工作，造林技術(shù)指導(dǎo)與管理技術(shù)跟不上，農(nóng)戶對(duì)幼林的撫育管護(hù)，尤其是經(jīng)濟(jì)林松土、除草、灌溉、排水、施肥與修剪等一系列技術(shù)措施認(rèn)識(shí)與掌握不夠，致使文冠果、蘋(píng)果等經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)期延后。

3.6 退耕造林工作落實(shí)困難

1）規(guī)劃設(shè)計(jì)難。規(guī)劃設(shè)計(jì)人員在現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行詳細(xì)計(jì)算時(shí)通常需要繪制勾點(diǎn)圖、計(jì)算退耕還林土地面積、填寫(xiě)建設(shè)項(xiàng)目退耕還林合同書(shū)副本等技術(shù)性工作，需要大量的人力、物力和財(cái)力，加大了規(guī)劃設(shè)計(jì)的難度。2）管護(hù)困難。過(guò)去實(shí)行的是以行政手段為主的“大包干”責(zé)任制，各承包戶都是承包責(zé)任田，有自己的生產(chǎn)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)利益，相互之間沒(méi)有制約關(guān)系。工作點(diǎn)聯(lián)系人數(shù)少、登記資料造冊(cè)難、發(fā)放工資補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)難、檢查監(jiān)督驗(yàn)收到位難等問(wèn)題長(zhǎng)期存在，使得林地各項(xiàng)基礎(chǔ)管護(hù)工作始終難以落實(shí)到位，加大了日常管護(hù)作業(yè)難度，也相應(yīng)地增加了專職護(hù)林員工作的基礎(chǔ)管護(hù)時(shí)間成本。

4 對(duì)策

4.1 加強(qiáng)退耕還林的宣傳工作

退耕還林工程關(guān)系著我國(guó)的生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定，決定著區(qū)域林業(yè)可持續(xù)發(fā)展重大戰(zhàn)略目標(biāo)能否早日實(shí)現(xiàn)。退耕還林不僅是政府的工作，更是林區(qū)每個(gè)人的職責(zé)所在。因此，沙坡頭區(qū)林業(yè)管理部門和農(nóng)村基層組織相關(guān)人員應(yīng)切實(shí)運(yùn)用農(nóng)村廣播、電視、報(bào)刊、新聞和網(wǎng)絡(luò)傳媒等多種傳媒手段開(kāi)展宣傳報(bào)道，使得退耕還林工作家喻戶曉，深化林區(qū)農(nóng)民對(duì)退耕還林重大意義的充分理解，全面貫徹落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”的號(hào)召，推動(dòng)退耕還林工作高質(zhì)量開(kāi)展。

4.2 完善退耕還林補(bǔ)貼政策

沙坡頭區(qū)應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，充分考慮各地自然條件和經(jīng)濟(jì)狀況的差異，因地制宜地調(diào)整現(xiàn)行補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)延長(zhǎng)補(bǔ)貼年限及補(bǔ)助資金的使用期限，加大對(duì)退耕區(qū)域農(nóng)民生產(chǎn)、生活水平的扶持力度。同時(shí)，加大對(duì)重點(diǎn)工程的投資力度，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，使之真正成為農(nóng)民增收致富的重要手段之一。

4.3 加強(qiáng)退耕還林管理，確保退耕還林質(zhì)量

1）落實(shí)責(zé)任主體，確保退耕還林任務(wù)完成。沙坡頭區(qū)林業(yè)部門應(yīng)成立專門的組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)退耕區(qū)管理工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可由林業(yè)站站長(zhǎng)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。2）完善監(jiān)管機(jī)制。林業(yè)管理人員和基層工作人員要積極宣傳退耕還林的意義、目的及相關(guān)政策，組織護(hù)林員對(duì)林地進(jìn)行全面檢查，確保完成任務(wù)，并落實(shí)各項(xiàng)政策補(bǔ)助資金，做好補(bǔ)植補(bǔ)造工作，防止病蟲(chóng)鼠害發(fā)生，做好林地?fù)嵊芾砉ぷ?。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員的監(jiān)督力度，保證每一筆補(bǔ)貼都能實(shí)實(shí)在在到達(dá)農(nóng)民手里，徹底拒絕形式主義，從而提高退耕還林的工作質(zhì)量。

4.4 加強(qiáng)退耕還林林業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)推廣

退耕還林后的林地資源應(yīng)向廣大退耕農(nóng)民開(kāi)放，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)。沙坡頭區(qū)政府應(yīng)因地制宜地建設(shè)林果生產(chǎn)示范基地，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)種養(yǎng)，并在政策上給予扶持，建立多元化投入機(jī)制，大力推進(jìn)特色農(nóng)業(yè)適度產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，從而加快新型農(nóng)村工業(yè)化改革進(jìn)程，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。對(duì)于分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府可將退耕地集中連片，集約化經(jīng)營(yíng)，培育地方龍頭企業(yè)（公司），實(shí)行“基地+農(nóng)戶+社區(qū)”的模式，降低種植成本，提高管理服務(wù)水平，增加銷售收入，形成“以點(diǎn)帶面”的新發(fā)展模式。

4.5 加強(qiáng)基層技術(shù)服務(wù)力量建設(shè)

沙坡頭區(qū)林業(yè)站應(yīng)制訂科學(xué)有效的培訓(xùn)計(jì)劃，提高林業(yè)站工作人員的素質(zhì)能力、專業(yè)技術(shù)水平及職業(yè)素養(yǎng)，強(qiáng)化林政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建立起一支高素質(zhì)的森林公安民警隊(duì)伍，提高林業(yè)行政執(zhí)法水平，切實(shí)保護(hù)森林資源安全。同時(shí)，完善工作機(jī)制，確保各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處，以更好地發(fā)揮其作用，提高退耕還林質(zhì)量。相關(guān)單位也可在沙坡頭區(qū)組織一批有能力、有想法的農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，培育一批熟悉當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的本土人才。

4.6 細(xì)化退耕還林工作

相關(guān)部門應(yīng)在整個(gè)計(jì)劃年限內(nèi)，按適當(dāng)比例細(xì)化沙坡頭區(qū)的土地退耕整治責(zé)任，將任務(wù)目標(biāo)下達(dá)至所有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府辦公室及相關(guān)部門，再由各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府主管部門結(jié)合實(shí)際，制訂出一份有效的任務(wù)方案實(shí)施清單，確定并督促落實(shí)主體責(zé)任。此外，應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、完善措施、突出重點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)退耕還林工作。想做好上述工作，必須有足夠?qū)捲５脑炝謺r(shí)間作保證，并嚴(yán)格按年計(jì)劃指標(biāo)有條理地做好造林規(guī)劃設(shè)計(jì)、丈量土地、播種育苗、整地挖穴及其他一切造林工作的前期準(zhǔn)備。

5 結(jié)語(yǔ)

退耕還林項(xiàng)目是我國(guó)為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)西部崛起，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)西部社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展所作出的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略性決策，在促進(jìn)調(diào)整中西部農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，幫助農(nóng)民盡快增加生活收入等諸多方面已發(fā)揮了較為積極深遠(yuǎn)的作用。但由于政策本身不夠完善、部分地方政府行為不夠規(guī)范、投資主體缺位和項(xiàng)目自身管理不善等原因，導(dǎo)致工程建設(shè)進(jìn)展緩慢、質(zhì)量不高，部分農(nóng)民還不能完全接受，甚至個(gè)別地區(qū)還出現(xiàn)了毀林開(kāi)荒現(xiàn)象。因此，有關(guān)部門應(yīng)引起重視，正視退耕還林工程存在的問(wèn)題，積極探索解決問(wèn)題的途徑，提高退耕還林工程的質(zhì)量，以保證退耕還林工程惠民目標(biāo)得以落實(shí)。