基于社會力量參與的小型農(nóng)田水利工程管護(hù)對策探析

雒 和

（靖遠(yuǎn)縣水務(wù)局，甘肅靖遠(yuǎn) 730600）

近年來，隨著水利工程管理體制改革的不斷推進(jìn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的持續(xù)發(fā)展，傳統(tǒng)的由政府管護(hù)農(nóng)田水利工程模式已無法適應(yīng)新時期市場發(fā)展的要求。因此，為充分發(fā)揮工程效益，進(jìn)一步提升農(nóng)田水利管護(hù)水平，有必要引導(dǎo)與鼓勵社會力量參與工程管護(hù)。

1 可參與小型農(nóng)田水利工程管護(hù)的社會力量類型

1.1 水利專業(yè)灌溉合作組織

水利專業(yè)灌溉合作組織由受益農(nóng)戶、涉農(nóng)專業(yè)化公司和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，按照民主管理、合作互助、自愿參加等原則依法組建[1]。生產(chǎn)經(jīng)營主體以家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)大戶和合作社等為主，由多個主體聯(lián)合或者某個主體牽頭，在當(dāng)?shù)毓ど滩块T依照相關(guān)文件組建農(nóng)田灌溉服務(wù)組織和水利專業(yè)合作社。此外，水利專業(yè)灌溉合作組織強(qiáng)調(diào)以專業(yè)工程建設(shè)和管護(hù)等企業(yè)為載體，實(shí)現(xiàn)專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢的充分發(fā)揮，依照《中華人民共和國公司法》組建專業(yè)化的水利市場化灌溉服務(wù)組織，取得營業(yè)執(zhí)照并注冊成立水利灌溉服務(wù)公司[2]。一般該公司有相對穩(wěn)定的聘用人員、完善的規(guī)章制度、專業(yè)的灌溉設(shè)備和固定的辦公地點(diǎn)等。

1.2 水利工程維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)

針對農(nóng)田水利工程成立的可自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)即為水利工程維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)，其具備固定的經(jīng)營場所、具有與承擔(dān)維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)相適應(yīng)的機(jī)械設(shè)備和技術(shù)人員、經(jīng)工商行政管理部門批準(zhǔn)設(shè)立并具備獨(dú)立企業(yè)法人資格等基本條件。

1.3 農(nóng)民用水戶協(xié)會

農(nóng)民用水戶協(xié)會是由若干用水戶、小組組建的群眾性灌溉用水管理組織，主要負(fù)責(zé)灌溉用水制度制定、協(xié)調(diào)用水行為、水費(fèi)收繳并按標(biāo)準(zhǔn)上交供水公司，同時負(fù)責(zé)灌溉系統(tǒng)的運(yùn)行管護(hù)，為灌溉資產(chǎn)增值保值提供保障[3-4]。

1.4 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開農(nóng)田水利工程，因此新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也能參與農(nóng)田水利工程的管護(hù)。目前，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主要類型有4 種。

1.4.1 專業(yè)大戶

相對于分散經(jīng)營農(nóng)戶而言，專業(yè)大戶專業(yè)程度、生產(chǎn)效率和生產(chǎn)規(guī)模均較高，但其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品種類較單一，在市場流動過程中處于被動地位。

1.4.2 家庭農(nóng)場

家庭農(nóng)場以家庭成員為主，實(shí)行市場化、企業(yè)化經(jīng)營管理，具有較長的產(chǎn)業(yè)鏈，商業(yè)化、專業(yè)化、集約化、規(guī)?；潭容^高，技術(shù)裝備較先進(jìn)，生產(chǎn)經(jīng)營穩(wěn)定性和工程管護(hù)水平較高。

1.4.3 農(nóng)民合作社

農(nóng)民合作社是由同類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者和服務(wù)者組建而成的經(jīng)濟(jì)組織，這種聯(lián)合經(jīng)營體具有更大的規(guī)模、更高的市場結(jié)合度和專業(yè)水平，從銷售到加工生產(chǎn)，合作社都有專門的團(tuán)隊(duì)，分工明確，具有較高的生產(chǎn)效率。

1.4.4 農(nóng)民企業(yè)

農(nóng)民企業(yè)主要是指專業(yè)化和組織程度比較高的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)法人組織，其經(jīng)營范圍能夠覆蓋整個產(chǎn)業(yè)，主要有“農(nóng)戶+基地+專業(yè)合作社+企業(yè)”“農(nóng)戶+基地+企業(yè)”等合作模式[5]。所以，農(nóng)民企業(yè)既可促進(jìn)自身的發(fā)展，還能帶動區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在生產(chǎn)技術(shù)能力、經(jīng)營管護(hù)水平及經(jīng)營規(guī)模等方面均領(lǐng)先于其他經(jīng)營主體。

2 管護(hù)新模式

2.1 物業(yè)化管護(hù)模式

為加快轉(zhuǎn)變“輕管護(hù)、重大修”的工程管護(hù)現(xiàn)狀，各地因地制宜地實(shí)施管養(yǎng)分離制度，推進(jìn)物業(yè)管護(hù)市場的培育和發(fā)展，鼓勵工程管護(hù)力量較強(qiáng)的組織和單位等社會力量組建小型管護(hù)公司，實(shí)現(xiàn)物業(yè)化管理。在明晰工程產(chǎn)權(quán)的情況下，采用拍賣、租賃經(jīng)營權(quán)、承包等政府購買服務(wù)的方式明確管護(hù)主體，通過簽訂管護(hù)合同明確工程管護(hù)責(zé)任，貫徹執(zhí)行工程管護(hù)相關(guān)規(guī)定，并積極接受各主管部門的監(jiān)督考核。例如，某地在工程產(chǎn)權(quán)明晰的條件下，工程管護(hù)公司與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體簽訂協(xié)議明確了管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、責(zé)任等，逐步實(shí)現(xiàn)物業(yè)化工程管護(hù)。檢查考核替代原來直接參與管護(hù)已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理部門的重要職責(zé)，通過實(shí)施考核有效監(jiān)督了工程管護(hù)工作，為農(nóng)田水利工程高效穩(wěn)定運(yùn)行提供了保障，有利于管養(yǎng)分離目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.2 綜合管護(hù)模式

在明晰管護(hù)責(zé)任和工程產(chǎn)權(quán)的情況下，部分地區(qū)探索將農(nóng)村公共活動場所管護(hù)、綠化、交通、衛(wèi)生環(huán)境和農(nóng)田水利管護(hù)等相整合，統(tǒng)籌工程管護(hù)，以實(shí)現(xiàn)群眾滿意度、工程綜合經(jīng)濟(jì)效益、水資源利用率和管護(hù)水平的提高及工程管護(hù)成本的有效控制。

2.3 協(xié)會管護(hù)模式

部分地區(qū)對農(nóng)田水利工程實(shí)行協(xié)會管護(hù)模式，用水戶協(xié)會、分會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組分別簽訂管護(hù)責(zé)任書，并檢查考核安全責(zé)任落實(shí)情況。此外，各地結(jié)合實(shí)際情況積極探索新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、基層水管單位與農(nóng)民用水戶協(xié)會的深度融合，組建了“用戶+協(xié)會”“協(xié)會+基層水管單位”等多種形式協(xié)會。為加強(qiáng)工程管護(hù)和用水管理等方面的合作，全面提升單個協(xié)會的整體水平，應(yīng)引導(dǎo)鼓勵協(xié)會組建聯(lián)合會，協(xié)調(diào)處理區(qū)域內(nèi)相關(guān)事務(wù)和灌溉渠道管護(hù)工作。

2.4 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體管護(hù)模式

通過調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和土地流轉(zhuǎn)，部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展規(guī)?；N植。為提高土地經(jīng)營收益，其積極參與農(nóng)田水利工程管護(hù)，加快形成統(tǒng)一規(guī)劃生產(chǎn)、分配管護(hù)的模式。積極探索協(xié)會與企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等聯(lián)合管護(hù)模式，既可提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的收益和小型農(nóng)田水利工程的管護(hù)水平，又可解決工程管護(hù)復(fù)雜混亂、供需矛盾突出等問題。

3 管護(hù)現(xiàn)狀與對策建議

3.1 管護(hù)現(xiàn)狀

3.1.1 管護(hù)服務(wù)不規(guī)范，管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不健全

目前，各地政府把引入社會力量作為管護(hù)工作的重點(diǎn)，積極探索社會力量參與工程管護(hù)的合作方式，但較少考慮管護(hù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的制定。因缺少管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)影響了工程效益的充分發(fā)揮和正常運(yùn)行，在一定程度上限制了管護(hù)服務(wù)水平的提升，最終形成社會力量“不愿來”的局面。1）工程管護(hù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)參考價格和政府購買服務(wù)目錄等的缺失，致使社會力量獲取合理的收益和投資回報(bào)較難保障，極大地降低了其參與管護(hù)的主動性。2）為追求最大利益，對管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的重視不足，實(shí)際管理中因缺乏依據(jù)而漏洞百出，工程效益的充分發(fā)揮、安全運(yùn)行和管護(hù)情況監(jiān)督考核等受到影響，難以及時追究管護(hù)主體責(zé)任。

3.1.2 支持指導(dǎo)力度弱，政策落實(shí)不到位

近年來，為鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與農(nóng)田水利工程管護(hù)，國家出臺了一系列政策文件，對促進(jìn)農(nóng)田水利工程管護(hù)主體的培育和發(fā)展提供了政策支持。然而，部分地區(qū)還不夠重視相關(guān)政策文件，支持力度和組織指導(dǎo)明顯不足，有的地區(qū)甚至存在未按政策文件及時制定適用于當(dāng)?shù)氐纳鐣?、專業(yè)化工程管護(hù)政策法規(guī)制度的情況，難以全面落實(shí)國家有關(guān)政策，使社會力量很難參與工程管護(hù)。

3.1.3 未建立長效機(jī)制，監(jiān)督考核不完善

為鼓勵社會力量參與工程管護(hù)，許多地區(qū)出臺了相應(yīng)的政策文件，對服務(wù)工作開展積極宣傳，但對建立和完善工程考核和監(jiān)督制度等工作不夠重視，尚未構(gòu)建完善的長效管護(hù)機(jī)制，長此以往形成管護(hù)主體“留不住”的局面?，F(xiàn)行工程管護(hù)監(jiān)督制度缺乏有效的外部監(jiān)管，其以政府內(nèi)部監(jiān)督為主且多限于行業(yè)監(jiān)管，一般采取查看、視察等方式評判管護(hù)效果，對服務(wù)成效、質(zhì)量和滿意度等缺少專業(yè)評估。

3.1.4 管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，稅費(fèi)優(yōu)惠不明確

由于存在很強(qiáng)的公益性，小型農(nóng)田水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)主要來源于財(cái)政投入，經(jīng)費(fèi)不足難以保證農(nóng)田水利工程的長效運(yùn)行。部分地方未制定財(cái)政稅費(fèi)優(yōu)惠政策或因財(cái)力有限，使得財(cái)政投入缺乏穩(wěn)定性，因無明確的補(bǔ)償補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和盈利模式等，社會參與工程管護(hù)的積極性較低，極易造成“不愿投”的現(xiàn)象。

3.2 對策建議

3.2.1 規(guī)范工程管護(hù)服務(wù)，健全管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系

1）制定出臺工程管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。通過簽訂協(xié)議、制定管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)體系目錄等，逐步規(guī)范農(nóng)田水利工程管護(hù)服務(wù)，逐項(xiàng)編制可推廣、可復(fù)制的工程管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。2）明確工程管護(hù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)參考價格。加快推進(jìn)水價形成機(jī)制和產(chǎn)權(quán)制度改革，合理制定服務(wù)參考價和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保證在具體工作中既能讓社會力量參與管護(hù)獲取合理收益和投資回報(bào)，又能促進(jìn)小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)實(shí)施。

3.2.2 加大支持與指導(dǎo)力度，完善相關(guān)政策文件

1）制定工程管護(hù)實(shí)施方案和相關(guān)指導(dǎo)意見。各地要因地制宜地制定相關(guān)實(shí)施方案，規(guī)范社會力量參與的方式、程序、門檻和基本條件等，為社會力量能夠暢通參與農(nóng)田水利工程管護(hù)提供保障。2）加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)。將小型農(nóng)田水利工程管護(hù)工作利用河湖長制的部門聯(lián)席會議等制度列入聯(lián)席會議內(nèi)容，強(qiáng)化部門協(xié)作及政府組織領(lǐng)導(dǎo)，加快出臺財(cái)政補(bǔ)貼和稅費(fèi)優(yōu)惠政策，創(chuàng)建招商平臺吸引各方力量參與。3）做好宣傳和服務(wù)指導(dǎo)工作。加快推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程信息化管理，切實(shí)提升行政辦事效率，建立項(xiàng)目庫并及時發(fā)布有關(guān)信息。合理利用多種宣傳方式，加強(qiáng)對文件、政策、方案的宣傳，進(jìn)一步完善管護(hù)主體認(rèn)定辦法。條件允許時，鼓勵建立管護(hù)主體名錄，向社會及時公開發(fā)布，積極探索財(cái)務(wù)審計(jì)和會計(jì)代理制度，為規(guī)范運(yùn)行工程管護(hù)提供保障。

3.2.3 健全長效管護(hù)機(jī)制，完善監(jiān)督考核機(jī)制

1）加快完善評估機(jī)制。由社會力量開展年度自評，再由獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)對工程管護(hù)服務(wù)實(shí)行科學(xué)評估，并按照管護(hù)要求由各級水管部門進(jìn)行抽查評估，由此對社會力量參與管護(hù)的實(shí)際成效進(jìn)行全面評估。評估內(nèi)容主要有資金使用績效、管護(hù)質(zhì)量和項(xiàng)目數(shù)量等，并向社會及時公布評估結(jié)果，作為選擇提供管護(hù)服務(wù)的社會力量和政府向社會力量購買服務(wù)編制年度預(yù)算的重要依據(jù)。2）實(shí)行驗(yàn)收考核機(jī)制。農(nóng)田水利工程管護(hù)資金的發(fā)放依據(jù)以考核驗(yàn)收結(jié)果為主，一般采取年度考核與日常檢查相結(jié)合的考核方式。其中，年度考核由財(cái)政部門協(xié)同水行政主管部門共同開展，而日常檢查由水行政主管部門采取不定期抽查和定期巡查相結(jié)合的方式來完成。考核結(jié)果有不合格、合格和優(yōu)良，以考核結(jié)果為主要依據(jù)給予相應(yīng)的獎補(bǔ)資金。3）完善誠信管護(hù)評價體系。對于社會力量提供管護(hù)信息不實(shí)的要向社會及時公布，對發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違反財(cái)務(wù)管理規(guī)定、弄虛作假、不符合技術(shù)或資格要求等違法行為的要納入黑名單。

3.2.4 拓展資金籌措渠道，制定稅費(fèi)優(yōu)惠政策

1）制定資金籌措補(bǔ)助辦法。各地應(yīng)制定適用于當(dāng)?shù)氐墓こ坦茏o(hù)資金管理辦法，明確財(cái)政補(bǔ)助方法、范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)和資金來源等。在中央和地方各級政府公共財(cái)政預(yù)算中納入社會力量參與管護(hù)的農(nóng)田水利工程，明確財(cái)政資金補(bǔ)助范圍與對象，補(bǔ)助資金主要用于購買節(jié)水灌溉設(shè)備和工程管護(hù)機(jī)械使用、人工、材料等費(fèi)用。采取綜合考慮地區(qū)發(fā)展、績效考核、工程建設(shè)等的因素法，合理設(shè)定各因素權(quán)重，制定適宜的補(bǔ)助資金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，主要有以獎代補(bǔ)、政府購買服務(wù)等補(bǔ)助方式。2）制定優(yōu)惠稅費(fèi)制度。在企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄中納入社會力量參與管護(hù)的小型農(nóng)田水利工程，享受“三免三減半”的企業(yè)所得稅政策，對工程建設(shè)及管護(hù)用地免征契稅和土地使用稅，對專業(yè)化服務(wù)組織、維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)、用水戶協(xié)會等減免年審費(fèi)用和登記費(fèi)用。

4 結(jié)語

隨著農(nóng)田水利工程管理體制改革的深入推進(jìn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的不斷發(fā)展，由政府管護(hù)農(nóng)田水利工程的傳統(tǒng)模式已無法滿足新時期市場化發(fā)展的需求。因此，必須引導(dǎo)和鼓勵各種社會力量的參與，為提高農(nóng)田水利工程管護(hù)水平和充分發(fā)揮工程效益提供切實(shí)保障。