以鴨子口鄉(xiāng)為例探析村級會計(jì)委托代理記賬模式存在的問題及其對策

李江山，李 桃

（哈爾濱師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150500）

1997 年起，在鄉(xiāng)經(jīng)管站的領(lǐng)導(dǎo)下，湖北省長陽土家族自治縣鴨子口鄉(xiāng)由6 個(gè)辦事處組成農(nóng)村財(cái)務(wù)管理辦公室，代理村級財(cái)務(wù)記賬。2001 年末，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理辦公室撤銷，鄉(xiāng)經(jīng)管站設(shè)立農(nóng)村會計(jì)服務(wù)中心，除了繼續(xù)代理村級財(cái)務(wù)工作以外，還在資金所有權(quán)、審批權(quán)和使用權(quán)不變的前提下著手實(shí)施村級財(cái)務(wù)與資金“雙代管”，采取“收支兩條線”“一漏斗往下”等管理方式。實(shí)踐表明，推行“村賬鄉(xiāng)管”是破解新時(shí)代農(nóng)村財(cái)務(wù)管理亂象的良策，也是加強(qiáng)和規(guī)范村級財(cái)務(wù)管理的一種形式[1]。目前已初步形成一套比較科學(xué)完整的村級財(cái)務(wù)制度體系，這對于規(guī)范村集體資產(chǎn)管理是十分必要的。但運(yùn)行過程中存在一定的問題與缺陷，有待不斷改進(jìn)與提高。

1 “村賬鄉(xiāng)管”模式的意義

1.1 保證基層會計(jì)隊(duì)伍穩(wěn)定性

現(xiàn)有基層的會計(jì)大都是由村民擔(dān)任，文化教育程度不高。村會計(jì)從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)低、年齡偏大、流動(dòng)性強(qiáng)，最為突出的問題是村干部沒有按照正規(guī)流程選舉會計(jì)從業(yè)人員，而是直接任命。因此，會計(jì)人員存在隨村干部換任而產(chǎn)生變動(dòng)的現(xiàn)象，無法實(shí)現(xiàn)村級會計(jì)從業(yè)的穩(wěn)定性[2]。村級會計(jì)委托代理則有效規(guī)避了這一問題，杜絕了人為因素的干擾，保證了會計(jì)隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

1.2 規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)管理狀況

統(tǒng)一代理村級記賬業(yè)務(wù)、統(tǒng)一管理農(nóng)村集體資金、統(tǒng)一審查村級財(cái)務(wù)收支、及時(shí)將村級賬目進(jìn)行統(tǒng)一公開，能夠有效規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)管理活動(dòng)、解決農(nóng)村財(cái)務(wù)違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象、化解因村級賬目混亂造成的干群關(guān)系緊張等問題。通過統(tǒng)一代理村級記賬工作，實(shí)現(xiàn)“村財(cái)鄉(xiāng)管”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政集中統(tǒng)收統(tǒng)支，并將其納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體系，能逐步解決積存已久的斷頭賬、常年未清理的呆賬死賬、巨額白條抵庫等財(cái)務(wù)問題。

1.3 切實(shí)保障村民民主權(quán)利

推行村級會計(jì)委托代理模式能將村級財(cái)務(wù)中的所有收入與支出納入到農(nóng)村財(cái)務(wù)會計(jì)制度中進(jìn)行有效管理，保證賬目真實(shí)，提高財(cái)務(wù)公開質(zhì)量，從而保障村民的決策權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)及參與權(quán)。全面落實(shí)“四權(quán)”，健全和完善村務(wù)民主管理和村務(wù)公開制度，維護(hù)人民民主權(quán)利。通過完善和實(shí)施村務(wù)公開制度，確保村民的知情權(quán)；通過規(guī)范和落實(shí)民主決策機(jī)制，確保村民的決策權(quán)；通過完善和落實(shí)民主決策制度，確保村民的參與權(quán)；通過監(jiān)督制約機(jī)制的健全和貫徹，確保村民的監(jiān)督權(quán)。只有準(zhǔn)確有力地把握財(cái)務(wù)公開這一關(guān)鍵，才能真正保證民主管理和財(cái)務(wù)公開落到實(shí)處[3]。

2 存在的問題

2.1 會計(jì)核算不規(guī)范

村級會計(jì)人員對相關(guān)專業(yè)知識掌握和應(yīng)用能力有所欠缺，導(dǎo)致在開展會計(jì)核算工作時(shí)往往較為隨意，甚至存在較大的遺漏和不足，所做出的財(cái)務(wù)報(bào)告在完整性和真實(shí)性等方面存在嚴(yán)重問題。如原始憑證可能出現(xiàn)來源不明的金額、記錄方式不規(guī)范甚至有誤、會計(jì)科目設(shè)置和分類不當(dāng)而導(dǎo)致折舊金額與實(shí)際相差甚遠(yuǎn)等問題。村級會計(jì)委托代理記賬模式要求村級會計(jì)人員必須按時(shí)把村財(cái)務(wù)管理情況匯報(bào)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但在實(shí)際工作中，會計(jì)人員很少會按正常的上報(bào)日期報(bào)賬，導(dǎo)致賬務(wù)發(fā)生時(shí)間與入賬時(shí)間相隔過長，有違會計(jì)的及時(shí)性。

2.2 財(cái)務(wù)狀況不透明

財(cái)務(wù)公開是保障村民監(jiān)督權(quán)的主要途徑。雖然很多村集體實(shí)行了財(cái)務(wù)信息公開制度，但大多數(shù)都是流于形式，制度上有很大的欠缺。1）財(cái)務(wù)狀況公開的形式滯后。信息公告欄和意見箱為村集體財(cái)務(wù)狀況披露中最普遍的方式。但是，村民的文化水平普遍較低，對財(cái)務(wù)狀況的重視程度不足，因此也不重視公告欄上的信息，導(dǎo)致信息公告欄未能發(fā)揮作用。在意見箱剛設(shè)立時(shí)，部分村民會出于新鮮感把個(gè)人意見投入信箱中，若村干部因煩瑣的公事未能及時(shí)作出回應(yīng)，則村民會失去反饋的熱情，意見箱也逐漸被人們遺忘。2）財(cái)政信息披露內(nèi)容不全面。財(cái)政信息公開的大都是村集體的日常財(cái)務(wù)收支狀況，大型財(cái)務(wù)活動(dòng)的財(cái)務(wù)信息往往不能及時(shí)全部公開，即使公開也只是披露了基本收支情況，真實(shí)的收支資金用途村民并不清楚。

2.3 村集體資金流動(dòng)公告不及時(shí)

在村級會計(jì)委托代理記賬模式下，所有資金的審批權(quán)和使用權(quán)都?xì)w村集體所有。但通常情形下，村干部對資金有絕對的審批權(quán)和使用權(quán)，這為村級領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施財(cái)務(wù)造假提供了便利。在實(shí)際工作中，由于缺乏規(guī)章制度約束和計(jì)劃管控等原因，村干部因個(gè)人利益侵吞村集體財(cái)產(chǎn)、在財(cái)務(wù)狀況方面選擇瞞報(bào)或虛報(bào)的情況時(shí)有發(fā)生。

3 原因

3.1 相關(guān)人員整體素質(zhì)不高

對村集體資金進(jìn)行管理時(shí)，往往是由“一把手”來決定的，因此越級處理財(cái)務(wù)的情況頻繁發(fā)生。1）大部分村干部缺乏對財(cái)務(wù)重要性的認(rèn)知，在對待財(cái)務(wù)事務(wù)時(shí)通常按照自己的理解進(jìn)行處理，處理方式較為隨意，這增加了財(cái)務(wù)制度落實(shí)的困難。2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對村級會計(jì)委托代理記賬模式認(rèn)識不足，在實(shí)施此項(xiàng)制度時(shí)，單純地認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有對村集體資產(chǎn)的直接管理權(quán)。在實(shí)際中，村集體在確定對某項(xiàng)資金進(jìn)行使用時(shí)，要預(yù)先經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批，這種操作嚴(yán)重削弱了村級會計(jì)委托代理記賬模式的作用[4]。3）村民整體素質(zhì)不足，對財(cái)務(wù)的認(rèn)知水平普遍偏低。尤其在當(dāng)今社會中，接受過高等文化教育的村民大都選擇留在城市，農(nóng)村老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，留守的村民更是缺乏對財(cái)務(wù)相關(guān)知識的了解，民主監(jiān)督權(quán)利缺失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3.2 管理制度不健全

每一項(xiàng)制度都應(yīng)隨著新變化、新問題的產(chǎn)生而進(jìn)行改變。在實(shí)施村級會計(jì)委托代理記賬模式之后，原有的村集體財(cái)務(wù)管理制度便難以滿足新模式的要求。財(cái)務(wù)管理制度的規(guī)定對具體問題缺乏針對性。例如，對某一項(xiàng)資產(chǎn)只描述其重要性，但未提及確認(rèn)方法，加大了其具體操作難度。村集體財(cái)務(wù)信息在公開方面存在村干部和村民群眾都沒有明確其責(zé)任與義務(wù)的問題。

3.3 監(jiān)督能力不足

監(jiān)督能力的缺失是導(dǎo)致村級會計(jì)委托代理記賬模式出現(xiàn)問題的直接原因。1）由于鄉(xiāng)政府財(cái)務(wù)人員數(shù)量不足、工作量較大，一部分財(cái)務(wù)人員在進(jìn)行審核工作時(shí)存在不認(rèn)真、不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，僅僅是為了完成工作量而審核，并未審核原始憑證中資金來源和使用方式是否合規(guī)。2）雖然很多村都專門設(shè)立民主理財(cái)小組對村級財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，但由于民主理財(cái)小組人員都是由村主任直接任命，因此在小組成員進(jìn)行監(jiān)督時(shí)不可避免地會受到村主任的干涉，造成財(cái)務(wù)監(jiān)督的客觀性和公正性不強(qiáng)；民主理財(cái)小組部分成員存在年齡大、財(cái)務(wù)水平不夠、財(cái)務(wù)監(jiān)督工作有所懈怠等問題，并沒有起到真正意義上的監(jiān)督作用。

4 對策建議

4.1 提升相關(guān)人員素質(zhì)

村級財(cái)務(wù)的質(zhì)量和管理水平是農(nóng)戶關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)，直接關(guān)系著鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定。1）村干部應(yīng)做到廉潔公正，不應(yīng)為謀取自身利益采取不正當(dāng)手段。因此，應(yīng)對村干部和相關(guān)從業(yè)人員定期開展職業(yè)道德培訓(xùn)，增強(qiáng)他們對這一職業(yè)的了解和責(zé)任感。2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)始終將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)工作放在日常管理的重點(diǎn)位置，并通過加大政府投資保障力度，進(jìn)一步改善辦公環(huán)境，適時(shí)更換辦公設(shè)備等措施，提高工作人員的辦事效率[5]。3）通過廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒介提高廣大農(nóng)民群眾對相關(guān)法律的認(rèn)識，強(qiáng)化廣大農(nóng)村民眾的主人翁意識，讓每一位村民都深刻認(rèn)識到對村級財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管是法律賦予他們的一項(xiàng)基本權(quán)利，切實(shí)提高廣大村民主動(dòng)參與村級財(cái)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督的熱情與積極性。

4.2 完善村集體財(cái)務(wù)管理制度

合理的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度可以為村級會計(jì)委托代理記賬工作的實(shí)施提供保證。村級會計(jì)委托代理記賬模式包含了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)務(wù)管理和村級財(cái)務(wù)管理的工作，因此需要在這兩個(gè)層面上完善村集體財(cái)務(wù)管理制度。1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)務(wù)管理。及時(shí)建立健全農(nóng)村經(jīng)管站的內(nèi)部管理體系，完善對財(cái)務(wù)專用章、備用金、發(fā)票等內(nèi)容的管理制度，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村財(cái)務(wù)會計(jì)監(jiān)督與審查制度。此外，為了規(guī)范財(cái)務(wù)人員的行為，要實(shí)行崗位責(zé)任制，即按照各個(gè)職位的工作性質(zhì)與特點(diǎn)進(jìn)行人員調(diào)配，并確定其職務(wù)責(zé)任和權(quán)利，將責(zé)任細(xì)分到農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，并落實(shí)到個(gè)人，使每個(gè)財(cái)務(wù)人員充分發(fā)揮自己優(yōu)點(diǎn)[6]。2）村級財(cái)務(wù)管理。要在符合法律規(guī)定的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定符合本村財(cái)務(wù)管理的各項(xiàng)制度。以預(yù)算管理制度為例，根據(jù)實(shí)際情況制訂具體支出標(biāo)準(zhǔn)和支出限額，凡超出限額的款項(xiàng)，都要按有關(guān)規(guī)定提供具體材料，并經(jīng)嚴(yán)格審批后才能動(dòng)用。

4.3 加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督力度

為了改善干群關(guān)系、防止腐敗，提高農(nóng)村財(cái)務(wù)信息的公開化、透明度，需要健全農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督工作機(jī)制。1）嚴(yán)格實(shí)施財(cái)務(wù)公開機(jī)制。堅(jiān)持“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，嚴(yán)格進(jìn)行財(cái)務(wù)審批，建立以政府為主導(dǎo)、社會廣泛參與的監(jiān)督機(jī)制。例如，定期組織開展財(cái)務(wù)會議，在會議中公開近期財(cái)務(wù)相關(guān)內(nèi)容，并對村民與財(cái)務(wù)人員提出的相關(guān)問題進(jìn)行解答。2）加強(qiáng)民主監(jiān)督。凡涉及村集體的重要財(cái)務(wù)事項(xiàng)，必須以民主方式確定，嚴(yán)格按程序進(jìn)行。其中，村民理財(cái)組織作為農(nóng)民利益的代表者，在進(jìn)行成員選擇時(shí)應(yīng)選擇一位擁有專業(yè)財(cái)務(wù)管理知識與才干、德高望重的村民代表來行使監(jiān)督權(quán)力，以便行使監(jiān)督權(quán)利的時(shí)候有能力提出更加專業(yè)的財(cái)務(wù)管理意見。3）完善監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)廉政建設(shè)。在村集體財(cái)務(wù)工作方面，可以由審計(jì)機(jī)構(gòu)等會計(jì)監(jiān)察主體，摸底掌握農(nóng)村重大項(xiàng)目資金和支農(nóng)惠農(nóng)資金狀況，從這些資金中發(fā)現(xiàn)問題并給予相應(yīng)審核建議[7]。凡涉嫌犯罪者，應(yīng)及時(shí)依法追究其責(zé)任。