國家治理現(xiàn)代化視閾下堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善人大制度關(guān)系探究

崔佳慧

(福建師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 福建 福州 350108)

在當(dāng)前我國面臨的國內(nèi)外形勢依舊嚴(yán)峻復(fù)雜的戰(zhàn)略判斷下， 除卻傳統(tǒng)安全問題， 新冠肺炎疫情突然爆發(fā)， 考驗(yàn)著共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)水平與執(zhí)政能力， 檢驗(yàn)著我國制度優(yōu)勢能否在立足于變化的社會主要矛盾、 國家治理體系和治理能力建設(shè)發(fā)生了深刻變革的基礎(chǔ)之上， 一以貫之攻堅(jiān)克難， 一以貫之彰顯制度自信。 實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化， 首先， 要確保黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心地位， 堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政、 實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化， 讓黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿國家治理全過程； 其次， 要有人民的支持和參與。 在我國， 人民依法行使管理國家事務(wù)的權(quán)力， 以人民直接與間接選舉方式， 通過推選代表組成各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)， 代替人民治理國家， 即人民通過人大及其制度保證人民國家主體地位真實(shí)有效， 一切權(quán)力屬于人民， 通過人大制度得以實(shí)現(xiàn)。 徹底的人民性決定了人大制度在國家治理體系中占據(jù)主導(dǎo)地位， 堅(jiān)持和完善人大制度是我國社會主義民主制度人民性的集中體現(xiàn)， 夯實(shí)了國家治理現(xiàn)代化的人民根基。 實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化就是要將黨的主張與人民意志相統(tǒng)一， 厘清并把握黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大制度的基本關(guān)系， 科學(xué)推動二者有機(jī)統(tǒng)一， 發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢、 彰顯我國的治理效能。

1 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善人大制度是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義

黨和人大是我國國家政治機(jī)構(gòu)的重要組成， 前者是我國的執(zhí)政黨， 是我國最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量與組織形式， 后者是我國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)， 是人民當(dāng)家作主、 行使國家權(quán)力的集中體現(xiàn)， 兩者不存在組織上形式上的上下級關(guān)系， 黨的領(lǐng)導(dǎo)不能插手國家事務(wù)、 更不能凌駕于人大之上。 始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、 完善人大制度， 推動二者有機(jī)統(tǒng)一于社會主義偉大事業(yè)建設(shè)實(shí)踐中， 是中國特色社會主義制度優(yōu)勢的集中體現(xiàn)， 是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。

何為黨的領(lǐng)導(dǎo)？習(xí)近平同志指出：“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)， 是黨和國家的根本所在、 命脈所在， 是全國各族人民的利益所在、 幸福所在?！盵1]黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢。 共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨， 是我國的政治組織。 黨作為我國的執(zhí)政黨并將長期執(zhí)政， 自覺擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)職能， 是堅(jiān)定不移領(lǐng)導(dǎo)中國人民走向富強(qiáng)、 奔向社會主義道路的領(lǐng)導(dǎo)力量； 是捍衛(wèi)人民利益、 回應(yīng)人民期盼， 帶領(lǐng)人民攻堅(jiān)克難奔向?qū)崿F(xiàn)中國夢的先鋒隊(duì)。 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)， 就是要一以貫之堅(jiān)定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖； 就是要堅(jiān)定對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識不斷深化、 增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力與執(zhí)政能力的自信心； 就是黨要始終保障人民主體地位、 肯定人民推動歷史作用、 自覺成為人民的沖鋒陷陣的武器。 歷史和現(xiàn)實(shí)證明， 黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國革命、 建設(shè)和改革取得勝利的根本保證。

何謂人民代表大會制度？習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分， 也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度?！盵2]要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下， “遵循民主集中制的組織和活動原則”[3]， 保障實(shí)現(xiàn)人民國家主人翁享有的各項(xiàng)民主權(quán)利。 人大制度是人民掌握自身命運(yùn)、 行使管理國家權(quán)力、 得到人民認(rèn)同、 保證人民主權(quán)的根本政治制度， 完善人大制度是黨在新時期堅(jiān)定不移繼續(xù)奮斗的重要?dú)v史任務(wù)， 一以貫之堅(jiān)定人大制度自信是黨的時代課題與時代使命。

2 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善人大制度之辯證關(guān)系是國家治理現(xiàn)代化統(tǒng)一合力的前提

黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大制度作為當(dāng)代中國政治制度中的兩個重要組成部分。 處理好執(zhí)政黨與國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系是中國政治發(fā)展的主線， 完善國家治理體系、 提升國家治理能力的目標(biāo)離不開二者的的有機(jī)統(tǒng)一。 二者的性質(zhì)與功能根本不同， 存在天然張力， 但在圍繞人民性實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這一目標(biāo)原點(diǎn)上， 存在內(nèi)在邏輯聯(lián)系與方向上的一致性。

2.1 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)行人大制度的內(nèi)在要求

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)乎旗幟、 關(guān)乎道路、 關(guān)乎中國夢能否順利實(shí)現(xiàn)， 是堅(jiān)定走中國特色社會主義方向不容質(zhì)疑的根本性、 原則性問題。 黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不是憑空產(chǎn)生的， 如果說在近代中國革命與社會主義建設(shè)背景下， 黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史和人民的選擇， 那么， 繼續(xù)迎接新的困難和挑戰(zhàn)、 肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)人民對美好生活向往和期待仍然不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)。 共產(chǎn)黨成立伊始， 便思考國家政權(quán)建設(shè)中如何保障人民主權(quán)、 如何確保人民掌握國家管理權(quán)力的問題， 黨自覺承擔(dān)起建設(shè)人民政權(quán)、 鞏固民主制度的重大使命任務(wù)， 領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)建、 鞏固并發(fā)展人大制度。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持人大制度的政治保障， 只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能保證人大制度的政治基石； 只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能發(fā)揚(yáng)人民民主、 保證讓絕大多數(shù)人當(dāng)家作主。 革命性是馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性， 我黨緣起于革命年代， 革命性歷史起源在黨治國理政過程中長期存在著排斥、 輕視法治的思維慣性。 我黨在成長并實(shí)現(xiàn)革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨的過程中， 需要破除黨“越權(quán)”、 干涉權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)范疇的弊端。 “現(xiàn)代國家政黨政治發(fā)展的一般性規(guī)律， 執(zhí)政黨通過掌控國家政權(quán)對國家事務(wù)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)， 執(zhí)政黨不作為游離于國家制度外的領(lǐng)導(dǎo)力量， 而作為國家制度內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)力量。”[4]341我國黨政關(guān)系是執(zhí)政黨與國家政治生活呈現(xiàn)“高度嵌入式”。 在這種特殊的政黨結(jié)構(gòu)下， 實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化， 就要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)， 要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是指堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)在先， 大事向黨組匯報(bào)， 不是搞黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)， 更不是黨政不分、 以黨代政。 “黨政不分， 直接執(zhí)政是以黨權(quán)為中心， 執(zhí)政黨采取對國家政權(quán)直接干預(yù)、 包辦、 命令的方式， 實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)， 這是專制式的執(zhí)政； 而黨政分開、 間接執(zhí)政是以政權(quán)為中心， 執(zhí)政黨采取對國家政權(quán)提出大政方針的建議、 通過法律程序立法、 由國家政權(quán)決策執(zhí)行的方式， 實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)， 這是民主式的執(zhí)政?！盵5]258

2.2 堅(jiān)持人大制度是鞏固黨執(zhí)政地位的制度載體

不同于西方國家先確立擁有最高權(quán)力的議會， 后由其內(nèi)部衍生政黨， 走政黨政治引導(dǎo)國家政權(quán)建設(shè)的道路。 近代中國， 由于不具備通過政黨政治直接實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一的內(nèi)部與外部環(huán)境條件， 從根本上決定了西方政治道路及其民主模式在中國行不通。 鑒于此， 黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立新中國、 創(chuàng)建人大制度， 開辟了有中國特點(diǎn)的后發(fā)國家政治發(fā)展道路， 形成了外生性政黨—國家模式， 表現(xiàn)在我國政治制度具有先政黨后權(quán)力機(jī)關(guān)建設(shè)的鮮明特征。 繼續(xù)發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作為人大的政治與思想統(tǒng)帥、 人大制度的方向標(biāo)和引航員作用， 繼續(xù)鞏固黨的執(zhí)政地位、 提升治理能力， 需要發(fā)揮我國根本政治制度的載體功能， 通過人大制度的制度載體與人大平臺， 以法定程序、 法定方式確認(rèn)黨執(zhí)政的合法性地位， 從制度和法律層面確保黨繼續(xù)發(fā)揮總攬全局、 協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用， 為黨長期執(zhí)政、 實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化補(bǔ)充政治資源。

堅(jiān)持人大制度是鞏固黨執(zhí)政合法性的制度保證， 只有堅(jiān)持人大制度才能保證黨的根本宗旨與執(zhí)政理念不停留于形式， 才能保證社會主義民主的真實(shí)管用。 在長期執(zhí)政過程中， 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不能憑空產(chǎn)生， 要借助于制度載體實(shí)現(xiàn)。 根據(jù)人大制度形成及演變軌跡可知， 人大制度原是作為契合國體、 旨在加強(qiáng)社會主義國家機(jī)器的政體藍(lán)圖的完美構(gòu)建。 但在現(xiàn)實(shí)中， 由于種種因素的限制， 人大制度并未完全按照創(chuàng)設(shè)之初的制度設(shè)計(jì)理念發(fā)揮功效。 在全面深化改革的時代東風(fēng)來臨之際， 我國大踏步邁向國家治理現(xiàn)代化。 這意味著要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下健全人大制度， 以充分發(fā)揮人大制度的國家治理功能， 要在回歸人大運(yùn)作中堅(jiān)持人大制度、 厚植黨的執(zhí)政根基， 保證人大制度做好“四個善于”： 善于將黨的主張經(jīng)過法定程序成為國家意志； 善于將黨組織推薦人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員； 善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)； 善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、 維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

2.3 實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善人大制度有機(jī)統(tǒng)一

實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化是中國政治文明發(fā)展的重要標(biāo)志， 其自身的科學(xué)性民主性本質(zhì)涵蓋了黨與人大制度兩大政治元素， 這就需要將黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大制度納入實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化過程中。 實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這項(xiàng)系統(tǒng)性工程， 是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善人大制度統(tǒng)一合力的結(jié)果。 習(xí)近平同志指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)、 人民當(dāng)家作主、 依法治國完全可以有機(jī)統(tǒng)一起來?！盵6]黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大制度并非矛盾與對立關(guān)系， 相反， 我們需要推動二者形成合力， 有效實(shí)現(xiàn)政治優(yōu)勢與民主優(yōu)勢結(jié)合， 推動我國國家現(xiàn)代化建設(shè)。

黨是國家治理現(xiàn)代化命題的創(chuàng)立者， 黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家治理的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心， 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的根本保證。 實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化， 只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)， 才能走中國特色社會主義道路， 走社會主義康莊大道， 這關(guān)乎我國國家治理體系建設(shè)的原則性和方向性， 回答了中國國家治理體系向何處去的問題。 人大制度在國家治理體系中處于核心位置， 健全人大制度能有效優(yōu)化國家治理體系， 是發(fā)揮治理能力的前提。 實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化， 只有堅(jiān)持和完善人大制度， 在全國人大、 地方各級人大的實(shí)踐中尊重人民主體地位， 才能保證人民主體真正回歸， 這關(guān)乎國家治理體系建設(shè)及能力建設(shè)的本質(zhì)和歸宿， 回答了依靠誰、 為了誰的問題。 黨與人大制度在推動實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化中扮演的角色、 發(fā)揮的作用各不相同， 但在健全國家治理體系、 提升國家治理能力以解決中國問題過程中， 將我國的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能， 構(gòu)成了緊密聯(lián)系的有機(jī)整體。 這個有機(jī)體就是在發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、 方向指引作用的同時， 發(fā)揮人大制度承載黨執(zhí)政地位的合法有效性， 善于推動實(shí)現(xiàn)黨的主張、 國家意志與人民意愿的統(tǒng)一， 推動國家治理實(shí)現(xiàn)善治。

3 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善人大制度有機(jī)統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯使然

習(xí)近平同志指出：“中國特色社會主義政治發(fā)展道路， 是近代以來中國人民長期奮斗歷史邏輯、 理論邏輯、 實(shí)踐邏輯的必然結(jié)果， 是堅(jiān)持黨的本質(zhì)屬性、 踐行黨的根本宗旨的必然要求?！盵7]堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善人大制度的有機(jī)統(tǒng)一， 是打造我國政治制度獨(dú)有模式、 走有中國特點(diǎn)的民主法治道路， 實(shí)現(xiàn)我國國家治理邁向現(xiàn)代化的中國主張與時代抉擇。

3.1 從繼承發(fā)展到守正創(chuàng)新， 堅(jiān)定制度自信

馬克思恩格斯的政權(quán)建設(shè)思想是無產(chǎn)階級創(chuàng)建政權(quán)進(jìn)行政治實(shí)踐的理論先導(dǎo)。 馬克思恩格斯的國家政權(quán)建設(shè)理論在直接批判資產(chǎn)階級民主制度虛偽性欺騙性同時， 借鑒吸收資產(chǎn)階級代議制度先進(jìn)之處并在總結(jié)巴黎公社政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上， 旨在構(gòu)建“絕大多數(shù)人的、 為絕大多數(shù)人謀利益的”， 而非“有產(chǎn)者的” “集權(quán)的、 無產(chǎn)階級專政的”、 而非“三權(quán)分立、 分權(quán)制衡式的” “實(shí)干的”、 而非“清談館”樣式的、 能體現(xiàn)民意的人民代表機(jī)關(guān)。 馬克思恩格斯辯證地批判資產(chǎn)階級政治制度， 他們首先肯定了資產(chǎn)階級的普選制、 議會制與三權(quán)分立制本質(zhì)上是對傳統(tǒng)專制政體的根本否定與超越， 同時， 又看到了資產(chǎn)階級客觀存在的剝削實(shí)質(zhì)， “從封建社會的滅亡中產(chǎn)生出來的現(xiàn)代資產(chǎn)階級社會并沒有消滅階級對立。 它只是用新的階級、 新的壓迫條件、 新的斗爭形式代替了舊的”[8]401。 馬克思恩格斯認(rèn)為資產(chǎn)階級鼓吹的自由平等思想只是蠱惑廣大勞動人民的口號罷了， 以此掩蓋資產(chǎn)階級剝削壓迫人民的統(tǒng)治實(shí)質(zhì)。

驗(yàn)證某個理論科學(xué)與否離不開偉大的革命實(shí)踐， 首次踐行馬克思恩格斯勾勒的未來社會無產(chǎn)階級國家政權(quán)建設(shè)藍(lán)圖、 豐富經(jīng)典作家關(guān)于無產(chǎn)階級奪取政權(quán)、 創(chuàng)建國家政權(quán)理論寶庫的第一次偉大嘗試， 源自1871年法國革命中工人階級創(chuàng)建的巴黎公社政權(quán)。 巴黎公社是不同于以往歷史上所有統(tǒng)治階級的政權(quán)組織形式， 盡管新型政權(quán)僅存續(xù)短暫的70余天， 乃至部分法令及制度還尚待施行， 但它實(shí)踐了馬克思恩格斯關(guān)于人民代議機(jī)關(guān)“它不應(yīng)當(dāng)是議會式的， 而應(yīng)當(dāng)是同時兼管行政權(quán)和立法的工作機(jī)關(guān)”[9]375、 “一切有關(guān)社會生活事務(wù)的創(chuàng)議權(quán)都留歸公社”[10]646的制度構(gòu)想。 馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中指出， 公社“它實(shí)質(zhì)上是工人階級的政府”[11]102， 恩格斯強(qiáng)調(diào)：“這就是無產(chǎn)階級專政?！盵11]56新的政權(quán)機(jī)關(guān)“把所有的職務(wù)——軍事、 行政、 政治的職務(wù)變成真正工人的職務(wù)， 使它們不再歸一個受過訓(xùn)練的特殊階層所私有”[9]415， 是人民真正意義上普選出的議行合一的公社委員會， 是對資本主義社會財(cái)產(chǎn)權(quán)與選舉權(quán)掛鉤的舊式選舉制度桎梏的突破， 實(shí)現(xiàn)了國家公權(quán)力由人民直接行使的制度設(shè)計(jì)。

列寧創(chuàng)建的蘇維埃政權(quán)是對馬克思主義經(jīng)典作家國家政權(quán)建設(shè)論述的理論補(bǔ)充， 是對巴黎公社無產(chǎn)階級人民政權(quán)建設(shè)實(shí)踐的進(jìn)一步深化， 它發(fā)展并創(chuàng)新了由無產(chǎn)階級及其政黨牢牢掌握國家最高權(quán)力“真正體現(xiàn)人民專制”的人民代表機(jī)關(guān)以及“真正代表民意”的一院制機(jī)構(gòu)。 具體指蘇維埃政權(quán)組織形式同資產(chǎn)階級政權(quán)舊的國家機(jī)器的反動政權(quán)“人民群眾的敵人用來壓迫他們的社會人為力量(即被人民群眾的壓迫者所篡奪的力量)”[9]413根本對立。 列寧指出， 蘇維埃政權(quán)“這個機(jī)構(gòu)的成員不是經(jīng)過官僚手續(xù)而是依民意選出和更換的”[12]308， 并“把立法的職能和執(zhí)行法律的職能在選出的人民代表身上結(jié)合起來”[12]309。 蘇維埃政權(quán)在繼承與發(fā)展巴黎公社先行者的基礎(chǔ)上， 苦苦思索“擺脫議會制的出路， 當(dāng)然不在于廢除代議機(jī)構(gòu)和選舉制， 而在于把代議機(jī)構(gòu)由清談館變?yōu)椤ぷ鳈C(jī)構(gòu)’”[12]210， 擺脫相互掣肘、 內(nèi)耗嚴(yán)重的議會制政體的束縛， 創(chuàng)建了“一切權(quán)力歸蘇維?！盵3]17的社會主義國家政權(quán)。

我國的人大制度是黨繼承并發(fā)展了馬列主義政權(quán)建設(shè)理論， 探索形成的有中國特點(diǎn)、 適合中國的政權(quán)組織形式， 并創(chuàng)造性地在理論與現(xiàn)實(shí)層面上實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大制度有機(jī)結(jié)合。 人大制度之所以成為黨和人民的選擇， 成為我國的根本政治制度并發(fā)揮長期性、 根本性、 建設(shè)性作用， 正是在歷史傳承與現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)、 科學(xué)理論支撐與反復(fù)實(shí)踐探索中， 被證明符合國情契合國體。 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善人大制度有機(jī)統(tǒng)一的制度安排是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目的使然， 也是發(fā)揮國家制度優(yōu)勢、 彰顯治理效能的應(yīng)然之舉。

3.2 從成功初創(chuàng)、 階段性偏離再到制度回歸的曲折探索

我國人大制度不是從來就有的。 近代中國歷經(jīng)了主權(quán)淪喪、 人民涂炭的百年屈辱奴役史， 無數(shù)仁人志士從器物救國逐步轉(zhuǎn)向制度救國、 文化救國， 挽救民族危亡、 實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立的意圖伴隨各路政治方案的破產(chǎn)現(xiàn)實(shí)而慘遭覆滅。 中國人民成功探索適合國情實(shí)際、 真實(shí)管用的好制度之路離不開黨的堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。 自黨成立伊始， 推動馬克思主義與中國實(shí)際相結(jié)合， 領(lǐng)導(dǎo)人民開始探索有中國特點(diǎn)的無產(chǎn)階級政權(quán)建設(shè)道路。 人大制度創(chuàng)立是以毛澤東為代表的早期共產(chǎn)黨人在領(lǐng)導(dǎo)人民開展革命、 建設(shè)過程中理論構(gòu)建與實(shí)踐探索的產(chǎn)物。 早在大革命時期， 毛澤東關(guān)于政權(quán)組織就提出了 “一切權(quán)力歸農(nóng)會”[13]13的命題。

1949年—1954年， 這一時期是人大制度的確立形成階段。 1949年， 新中國初建， 帶有敵意的西方世界不予承認(rèn)新中國政權(quán)， 美國更是直接干預(yù)我國內(nèi)政并在經(jīng)濟(jì)上對我國進(jìn)行封鎖禁運(yùn)。 盡管有蘇聯(lián)等社會主義國家的支持， 由于體現(xiàn)現(xiàn)代民主政體的選舉與憲法沒能與共和國同步出現(xiàn)， 如何解決新生政權(quán)的合法性問題成為新中國政體建設(shè)的努力方向。 由于不具備人民有序政治參與、 成熟的國內(nèi)民主政治生活等涉及到全國性選舉、 催生人大的基本條件， 黨召開了由各界人士參與、 代行人大職權(quán)的中國人民政治協(xié)商會議， 會議通過具有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》， 明確規(guī)定了人大制度作為我國的根本政治制度， 政協(xié)會議與人民政協(xié)作為向新中國權(quán)力機(jī)關(guān)過渡的政治形式、 組織形式。 伴隨地方自主召開人民代表會議等民主政治實(shí)踐日臻完善， 國家民主政治建設(shè)與人民政治覺悟顯著提升， 特別是在1953年地方各級人大籌建工作也已實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上， 1954年， 我國順利召開第一屆全國人大， 頒布了首部社會主義類型的憲法。 憲法第一章總綱第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。 人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！盵14]522這標(biāo)志著人大制度成為我國根本政治制度， 全國人大最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律地位正式確立。 在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下， 全國人大工作全面鋪開， 中國民主政治建設(shè)步入正軌。

1954年—1978年， 這一時期可看作是人大制度的調(diào)試階段。 1954年， 人大制度確立之初， 事關(guān)國家的重大決議、 規(guī)劃、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃與指標(biāo)按照法定程序進(jìn)行， 全國黨內(nèi)民主政治秩序安定有序， 意見被采納被重視， 民主氛圍強(qiáng)烈， 人大代表聽取、 審議政府機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作， 人大與人大代表的職能及相關(guān)機(jī)制建設(shè)開展， 人家當(dāng)家做主與民主集中制原則得到體現(xiàn)。 新政治制度形成之初， 與黨、 國家是相適應(yīng)的。 然而， 人大制度這一新生事物的出現(xiàn)、 發(fā)展存在一個過程， 從特定時間點(diǎn)上看， 人大制度發(fā)揮過較為積極作用， 但從整個國家政治建設(shè)長時間段上看， 仍舊表現(xiàn)出明顯的不完善特征。 經(jīng)歷短暫發(fā)展期后， 人大制度步入曲折發(fā)展階段。 1956年， 赫魯曉夫在蘇共二十大上的秘密報(bào)告引發(fā)了蘇共黨內(nèi)意識形態(tài)混亂， 波匈事件爆發(fā)是東歐社會主義國家離心傾向與內(nèi)亂苗頭的縮影， 毛澤東將之比作“揭了蓋子捅了簍子”。 反觀國內(nèi)， 建國初期， 全國上下普遍的革命熱情與“趕超心理”短期內(nèi)一直存在， 改造后期出現(xiàn)的方式單一、 方法粗暴與過快過急， 致使工人罷工、 農(nóng)民退社、 地方哄鬧乃至上訪等不安定因素頻發(fā)， 國內(nèi)外壓力裹挾而來， 不斷挑動著執(zhí)政黨的神經(jīng)， 致使黨對形勢進(jìn)行過高估計(jì)從而發(fā)生誤判。 1957年， 黨開始整風(fēng)運(yùn)動， 迅速發(fā)展為反右斗爭并呈擴(kuò)大化趨勢， 而采用的“大鳴大放大辯論大字報(bào)”方式致使大規(guī)模群眾運(yùn)動盛行， 人治代替法治， 最終結(jié)果非但沒能達(dá)到預(yù)期生動活潑的政治局面， 反而催生了個人崇拜、 政治掛帥， 以致法律虛無主義抬頭。 十年文革期間， 僅在1975年， 召開過一屆人大。 各種“造反有理”“全面奪權(quán)”“砸爛公檢法”“橫掃一切牛鬼蛇神”“踢開黨委鬧革命”甚囂塵上， 社會處于無政府狀態(tài)， 國家政治生活全面倒退。

1978年至今， 這一時期是人大制度回歸正軌的階段。 國際格局發(fā)生變化， 兩極對立消失， 世界朝向多極化方向發(fā)展， 不再單純地以意識形態(tài)作為國家交往的前提， 和平與發(fā)展成為大趨勢。 經(jīng)濟(jì)全球化拉近了國家距離， 國內(nèi)國策轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心工作并吹響改革開放的時代號角。 政治上， 鄧小平同志開創(chuàng)了有中國特點(diǎn)的政治發(fā)展道路， 加強(qiáng)制度建設(shè)， 解決黨政不分、 以黨代政、 執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式， 轉(zhuǎn)變政府職能， 積極推動民主政治建設(shè)， 以法治取代人治。 新時期， 立法工作全面鋪開， 完善人大制度， 發(fā)揮人大最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用， 將依法治國成為基本方略， 一切以憲法為根本活動準(zhǔn)則， 推動黨的領(lǐng)導(dǎo)、 人民當(dāng)家作主、 依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一。

人大制度創(chuàng)建發(fā)展史儼然就是一部黨領(lǐng)導(dǎo)人民深耕“中國式民主”的政治制度史。 縱觀60余年人大制度的發(fā)展歷史與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 黨與人大關(guān)系之間并非理想中的積極互動狀態(tài)， 相反， 二者關(guān)系在歷經(jīng)20余年的相互探索適應(yīng)時還出現(xiàn)過病變惡化期。 歷史表明， 黨與人大是一種非零和博弈關(guān)系， 即風(fēng)雨同舟、 榮辱與共的共同體。 實(shí)踐證明， 黨的領(lǐng)導(dǎo)不能通過削弱人大權(quán)力而實(shí)現(xiàn)鞏固， 因?yàn)槿趸?代替人大職能會使二者陷入惡性互動。 在追逐實(shí)現(xiàn)“第五個現(xiàn)代化”過程中， 黨和人民汲取教訓(xùn)， 保證民主法治就要實(shí)現(xiàn)制度現(xiàn)代化、 治理現(xiàn)代化， 要積極推動人大制度深入民心， 保證在黨的領(lǐng)導(dǎo)下更好地發(fā)揮人大作用。

4 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善人大制度有機(jī)統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必由之路

國家治理現(xiàn)代化命題的提出， 意味著對黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的規(guī)律性認(rèn)識進(jìn)一步深化。 治理體系趨于完備與治理能力有效增強(qiáng)具有內(nèi)在統(tǒng)一性， 二者是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化同一個問題的兩個方面， 二者共同決定著國家治理水平及治理效能。 國家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)治理思維理念、 制度體系在內(nèi)容與形式層面上的更新與變革， 同時， 注重治理方式方法手段在實(shí)踐層面上的合理運(yùn)用。

4.1 堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下完善人大制度是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的理論前提

國家治理體系是共產(chǎn)黨主動建構(gòu)國家管理的系統(tǒng)化制度安排， 具有根本性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)。 實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、 保證國家治理沿著法治軌道有序推進(jìn)， 要根據(jù)黨的十九屆四中全會的戰(zhàn)略部署， 保證黨的領(lǐng)導(dǎo)制度與人大制度“更加成熟更加定型”。

一方面， 健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系能保證黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位， 保證實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化有堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力量。 要建立健全不忘初心、 牢記使命的制度， 加強(qiáng)黨的建設(shè)， 強(qiáng)化黨的政治使命與政治責(zé)任， 確保黨始終走在時代前列， 得到人民衷心擁護(hù)； 要堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度， 確保全黨向中央看齊， 增強(qiáng)全黨政治意識， 保證全黨思想統(tǒng)一、 步調(diào)一致， 確保令行禁止； 要健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度， 始終在各部門、 機(jī)關(guān)和社會組織中發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用， 推動黨的政策方針和制度高瞻謀劃、 統(tǒng)籌布局， 凝聚共識， 協(xié)調(diào)各組織形成合力， 推動社會主義事業(yè)穩(wěn)定科學(xué)有序發(fā)展； 要健全為人民執(zhí)政、 靠人民執(zhí)政的制度， 落實(shí)為人民的執(zhí)政理念， 保證人民在國家治理中的主體地位， 密切聯(lián)系群眾， 黨領(lǐng)導(dǎo)人民繼續(xù)奪取新的勝利； 要提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平， 增強(qiáng)黨應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)的本領(lǐng)； 要完善全面從嚴(yán)治黨制度， 不斷推進(jìn)黨的自我革命， 永葆黨的先進(jìn)性和純潔性， 確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。

另一方面， 堅(jiān)持和完善人大制度能保證人民有序參與國家治理， 夯實(shí)國家治理現(xiàn)代化的人民根基。 推動國家治理體系建設(shè)， 要從根本上著眼人大制度， 發(fā)揮人大制度在國家治理體系中的核心地位， 推動國家治理體系更好地反映人民意志、 滿足人民意愿； 要推動人大制度建設(shè)與時俱進(jìn)， 加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障。 將人大制度納入到國家治理總體規(guī)劃與現(xiàn)代化建設(shè)全局之中， 全黨全國人民要善于解放思想、 勇于改革創(chuàng)新， 革除不合時宜、 束縛社會進(jìn)步的制度體系； 此外， 要將符合人民群眾生活實(shí)際、 反映國家社會政治現(xiàn)實(shí)的部分納入到人大制度建設(shè)中。 通過修改選舉法推進(jìn)人大選舉制度、 完善監(jiān)督手段和方式推進(jìn)人大監(jiān)督制度， 完善議事規(guī)則與工作流程， 健全人大工作制度， 健全人大與同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作溝通制度、 健全人大信訪工作制度， 提升人大工作制度化民主化科學(xué)化。 同時， 要完善人大代表聯(lián)系群眾制度、 人大代表建議議案督辦制度， 完善人大代表工作制度， 保證更好地發(fā)揮人大代表作用， 提升依法履職能力。 此外， 要保證地方人大特別是基層人大組織制度及工作制度建設(shè)， 建立健全符合地方實(shí)際的選舉制度和議事規(guī)則， 積極吸收地方人大工作創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

4.2 堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下踐行人大制度是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)保障

我國國家制度的優(yōu)勢不是主觀臆造、 治理效能并非憑空實(shí)現(xiàn)， 國家治理必須回歸到制度執(zhí)行層面， 將制度優(yōu)勢“更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能”得以體現(xiàn)。 在堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮人大制度作用統(tǒng)一合力中， 提升國家治理能力， 讓“制度更加鞏固、 優(yōu)越性充分展現(xiàn)”。

一方面， 要發(fā)揮黨在國家治理實(shí)踐中的全方位領(lǐng)導(dǎo)作用。 黨直面國家治理風(fēng)險(xiǎn)與考驗(yàn)， 統(tǒng)籌全局、 科學(xué)謀劃， 堅(jiān)持全面領(lǐng)導(dǎo)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的同時， 強(qiáng)化黨對堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)。 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)要在國家治理體系的執(zhí)行過程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用， 黨要善于在制度軌道上干事創(chuàng)業(yè)， 帶頭維護(hù)制度權(quán)威、 保證和支持制度執(zhí)行。 黨員干部自覺提升制度意識， 帶頭維護(hù)制度權(quán)威， 提升制度執(zhí)行能力， 切實(shí)做到有令必行。 同時， 黨員干部要善于學(xué)習(xí)研究制度理論， 積極向人民群眾開展制度宣傳教育， 站穩(wěn)我國制度基本立場， 堅(jiān)定制度自信， 講好科學(xué)化體系化的國家治理理論， 深化對國家治理制度體系的正確認(rèn)知。 要將提升治理能力與干部隊(duì)伍緊密捆綁， 以制度執(zhí)行力和治理能力作為衡量干部隊(duì)伍選人用人、 考核評價(jià)、 準(zhǔn)入退出各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)， 培養(yǎng)政治素養(yǎng)強(qiáng)、 業(yè)務(wù)能力專、 作風(fēng)品行優(yōu)的人才隊(duì)伍， 提升黨組織貫徹執(zhí)行制度的專業(yè)化水平， 保證黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)， 保證黨中央決策與地方及基層各級黨組織行動一致。 提升各級黨組織、 黨員隊(duì)伍建設(shè)， 增強(qiáng)黨治國理政的本領(lǐng)， 發(fā)揮黨的示范引領(lǐng)作用， 為推動國家治理現(xiàn)代化提供智力準(zhǔn)備與人才支撐。

另一方面， 要發(fā)揮人大制度在國家治理中的作用， 處理好人大與同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)、 人大代表與人民的關(guān)系。 首先， 各級人大要依法有序開展工作， 確保國家權(quán)力為民所用， 保證各級人大及其常委會依法行使立法、 重大事項(xiàng)決定、 人事任免與監(jiān)督職權(quán)， 確保人民依法有序參與國家管理的各項(xiàng)權(quán)利得以保障， 確保人民當(dāng)家作主地位得以實(shí)現(xiàn)。 其次， 改進(jìn)人大對“一府一委兩院”的監(jiān)督工作， 人大工作不能僅停留在聽取工作匯報(bào)上， 嚴(yán)格經(jīng)濟(jì)預(yù)決算重點(diǎn)領(lǐng)域的審查審批， 做好關(guān)口前移、 嚴(yán)格事后監(jiān)督。 再次， 要對人大組織機(jī)構(gòu)及人大代表加強(qiáng)建設(shè)工作， 提升人大問責(zé)力度， 增強(qiáng)人大監(jiān)督的有效性和權(quán)威性， 確保國家權(quán)力機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生、 對人大負(fù)責(zé)， 確保國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使國家權(quán)力， 增強(qiáng)國家治理的能力與水平， 保證國家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。 最后， 要加強(qiáng)人大自身建設(shè)， 從轉(zhuǎn)變思想觀念入手， 發(fā)揮人大頭雁作用， 自覺肩負(fù)憲法賦予的職責(zé)， 通過專題詢問、 述職評議等方式， 依法履職盡責(zé)。 要健全各級人大及其常委會組織， 優(yōu)化人大代表比例， 擴(kuò)充專職人大代表隊(duì)伍， 提升人大工作的專業(yè)化水平， 不斷完善人大代表密切聯(lián)系群眾制度， 確保人大代表真代表。

5 結(jié) 語

回顧百年黨史， 就是一部確立、 鞏固并提升黨執(zhí)政能力與水平的發(fā)展史， 就是一部黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立健全符合國情、 順應(yīng)民心、 彰顯時代價(jià)值、 突顯政治優(yōu)勢的制度史。 黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大制度作為國家治理的重要構(gòu)成， 但并不意味著單方面強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)或健全人大制度， 我國會自發(fā)實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化， 必須認(rèn)識到堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善人大制度之間并非是簡單的線性關(guān)系， 更不是理想狀態(tài)下的正比關(guān)系。 高效有為的國家治理需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與健全人大制度并發(fā)揮二者在健全治理體系、 提升治理能力中的作用， 要實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大制度有機(jī)統(tǒng)一， 更好地發(fā)揮我國廣泛真實(shí)管用的社會主義民主政治優(yōu)勢。 推動實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化不是空口號， 是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善人大基礎(chǔ)上， 依據(jù)制度體系指導(dǎo)治理實(shí)踐， 要用治理實(shí)踐檢驗(yàn)、 完善并創(chuàng)新制度體系， 即在堅(jiān)定不移走中國特色社會主義道路的過程中， 始終保證黨和國家的事業(yè)聚焦人民中心點(diǎn)， 圍繞更加關(guān)注民生、 更好保障和改善民生使命持續(xù)發(fā)力， 讓人民真切體驗(yàn)、 感受并分享我國獨(dú)有的制度優(yōu)勢及其治理效能， 保障中國制度在突破全球治理困境中成功探索出有別于西方民主治理式微的更加自信、 更加有位有為的中國方案。