憲法環(huán)境基本國(guó)策對(duì)環(huán)境法法典化困境的紓解

陳真亮

(浙江農(nóng)林大學(xué) 文法學(xué)院，浙江 杭州311300)

一、問(wèn)題的提出

目前，中國(guó)環(huán)境法處于“基本法+單行法”的發(fā)展階段，已形成數(shù)量龐大的法律規(guī)范群。2021年，全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃要求“研究啟動(dòng)環(huán)境法典編纂工作”，這對(duì)環(huán)境法典編纂條件是否成熟以及技術(shù)方案的論證提出了理論需求。誠(chéng)然，法典編纂是中國(guó)環(huán)境法體系化和科學(xué)化以及環(huán)境法代際發(fā)展的一個(gè)重要路徑選擇和歷史機(jī)遇。環(huán)境法法典化要求環(huán)境法律體系具備較為合理的內(nèi)在邏輯主線和內(nèi)部法域結(jié)構(gòu)，環(huán)境法體系化和法典化研究的一項(xiàng)緊迫的基礎(chǔ)性工作是尋找聯(lián)結(jié)部門(mén)法內(nèi)部核心領(lǐng)域的恰當(dāng)?shù)倪壿嬛骶€[1]。而《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)中的環(huán)境基本國(guó)策條款恰好可以為環(huán)境法法典化和體系化提供一條最高位階的邏輯主線，因此，環(huán)境法法典化應(yīng)主動(dòng)將憲法等公法規(guī)范納入并使其指導(dǎo)環(huán)境法典編纂的立法程序、價(jià)值選擇、基本原則和制度設(shè)計(jì)之全過(guò)程。為方便表述，筆者將在下文中將《憲法》中的環(huán)境基本國(guó)策條款簡(jiǎn)稱為“憲法環(huán)境基本國(guó)策”。

環(huán)境法法典化的重要目標(biāo)之一是建構(gòu)符合形式法治要求的規(guī)范體系，而環(huán)境法規(guī)范的體系化要求環(huán)境法領(lǐng)域的學(xué)者在方法論上回歸法教義學(xué)。環(huán)境保護(hù)在立法上必須遵循憲法、政策綱領(lǐng)和計(jì)劃之要求，并于法體系下個(gè)別法領(lǐng)域?qū)⒅唧w化[2]。而“根據(jù)憲法，制定本法”是實(shí)現(xiàn)“依憲立典”和環(huán)境法體系化的一項(xiàng)根本性憲法遵循和邏輯起點(diǎn)。因此，立法機(jī)關(guān)在編纂環(huán)境法典的過(guò)程中內(nèi)在地要求剖析“根據(jù)憲法，制定本法”的規(guī)范蘊(yùn)涵和法典表達(dá)。環(huán)境法典及其規(guī)范體系化過(guò)程中的價(jià)值識(shí)別和價(jià)值選擇，不能超越憲法所確立的基本價(jià)值秩序。基本國(guó)策是連接憲法和環(huán)境法的橋梁，可以促成環(huán)境法在合憲秩序上的法典編纂。進(jìn)言之，環(huán)境法典編纂要對(duì)憲法環(huán)境基本國(guó)策予以回應(yīng)和反映，需要推進(jìn)環(huán)境法規(guī)范和憲法基本國(guó)策的價(jià)值和體系融貫。

法典化是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要舉措，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和依法治理的重大法治工程。欲重塑中國(guó)環(huán)境立法的正當(dāng)性基礎(chǔ)和現(xiàn)代性法律品質(zhì)，尋求立法的民主性和科學(xué)性，以及立法效率與法律實(shí)效的協(xié)調(diào)，必須回歸憲法文本。然而，已有研究鮮有從基本國(guó)策的角度，對(duì)生態(tài)文明時(shí)代環(huán)境法法典化的困境及其破解問(wèn)題做出應(yīng)有的充分回答。相較于法典理念和原則的確立，就具體制度的創(chuàng)設(shè)，以及內(nèi)部的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和關(guān)系銜接等問(wèn)題而言，環(huán)境法典如何面對(duì)全面法典化與適度法典化進(jìn)路之抉擇，大數(shù)據(jù)時(shí)代解法典化與反法典化之挑戰(zhàn)以及規(guī)范封閉性與治理開(kāi)放性張力之平衡等困境，亦是亟待解決的重要問(wèn)題。基本國(guó)策的憲法教義學(xué)可以發(fā)揮環(huán)境法典編纂的“邊界控制”和“內(nèi)容形成”功能。環(huán)境法法典化要對(duì)憲法基本國(guó)策的類(lèi)型、規(guī)范表達(dá)和如何入典予以回應(yīng)。

二、憲法環(huán)境基本國(guó)策是環(huán)境法典的邏輯主線

“生態(tài)文明”和“美麗中國(guó)”等概念入憲，為生態(tài)文明建設(shè)提供了新的憲法保障，是環(huán)境保護(hù)主流化和法治化的重要體現(xiàn)。但是，時(shí)代場(chǎng)域的變遷使得當(dāng)代環(huán)境法法典化所依存的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境等條件遠(yuǎn)非民法典的“法典化時(shí)代”所能比擬，故環(huán)境法典編纂首先要回應(yīng)憲法生態(tài)化和現(xiàn)代化帶來(lái)的憲法秩序更新，還需要回應(yīng)環(huán)境基本國(guó)策從憲定、法定向“典定”的轉(zhuǎn)變，以及導(dǎo)向型和要素型憲法環(huán)境基本國(guó)策在環(huán)境法法典化中的規(guī)范表達(dá)。

(一)憲法環(huán)境基本國(guó)策的緣起和發(fā)展

基本國(guó)策是根據(jù)本國(guó)基本國(guó)情創(chuàng)制的，在憲法中具有重要地位并發(fā)揮重要作用的國(guó)策。憲法的政策性條款屬于嚴(yán)格意義上的和效力位階最高的基本國(guó)策，它賦予了國(guó)家權(quán)力行使者責(zé)任和義務(wù)，為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了政策保障[3]。憲法環(huán)境基本國(guó)策條款根據(jù)《憲法》治理環(huán)境與生態(tài)文明建設(shè)的根本規(guī)范，滿足了環(huán)境權(quán)入憲的功能期待和價(jià)值訴求，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)從政治規(guī)范到憲法規(guī)范的話語(yǔ)與邏輯轉(zhuǎn)換。20世紀(jì)70年代以來(lái)，越來(lái)越多的國(guó)家的憲法規(guī)定了環(huán)境保護(hù)和維護(hù)生態(tài)平衡的國(guó)家義務(wù)，如有的國(guó)家規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的基本政策和原則；也有的國(guó)家規(guī)定了環(huán)境基本國(guó)策；還有的國(guó)家出現(xiàn)了憲法綠色化、環(huán)境權(quán)和生態(tài)文明入憲等趨勢(shì)，發(fā)展出環(huán)境憲法或生態(tài)憲法的基本樣態(tài)和規(guī)范功能等。對(duì)立法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，須履行憲法所課予的及時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的立法轉(zhuǎn)化義務(wù)。

2018年的《憲法》修正案促進(jìn)了憲法環(huán)境規(guī)范體系的完善，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)文明時(shí)代憲法秩序的更新，有助于消除環(huán)境法典編纂中不同篇章結(jié)構(gòu)的內(nèi)容張力，促進(jìn)環(huán)境治理的公法與私法領(lǐng)域形成協(xié)同共治的閉環(huán)。生態(tài)文明建設(shè)從“入黨章”到“入法”再到“入憲”，體現(xiàn)了“部門(mén)法的憲法化”，標(biāo)志著形成了政治規(guī)范、法律規(guī)范和憲法規(guī)范“三位一體”的生態(tài)文明建設(shè)規(guī)范體系。隨著“美麗中國(guó)”建設(shè)目標(biāo)等入憲，中國(guó)形成了由“根本任務(wù)規(guī)范-綱領(lǐng)性規(guī)范-規(guī)則性規(guī)范”構(gòu)成的憲法環(huán)境規(guī)范體系，并邁入中國(guó)版“環(huán)境國(guó)家”的生態(tài)文明時(shí)代?！懊利愔袊?guó)”建設(shè)的《憲法》規(guī)范、法典表達(dá)及其生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，應(yīng)是建設(shè)有價(jià)值目標(biāo)、積極進(jìn)取、給付有度以及平等和諧的可持續(xù)發(fā)展型國(guó)家。實(shí)際上，不少國(guó)家的憲法以“國(guó)家目標(biāo)”條款對(duì)環(huán)境保護(hù)作出了原則性強(qiáng)化，補(bǔ)強(qiáng)了現(xiàn)代國(guó)家的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

(二)憲法環(huán)境基本國(guó)策的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型及類(lèi)型化

“美麗中國(guó)”是中國(guó)版的“環(huán)境國(guó)家”，更是對(duì)域外“環(huán)境國(guó)家”理論的借鑒和超越。21世紀(jì)的“環(huán)境國(guó)家”是以生態(tài)文明為重要理念和目標(biāo)的國(guó)家形態(tài)。從法治國(guó)家到社會(huì)國(guó)家和環(huán)境國(guó)家的演變，反映了國(guó)家職能的拓展和社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變。從國(guó)家形態(tài)或原則的興起和發(fā)展來(lái)看，國(guó)家任務(wù)已經(jīng)從傳統(tǒng)的維護(hù)國(guó)內(nèi)和平的“警察國(guó)家”，發(fā)展至近代保障人民自由的“法治國(guó)家”，又及至現(xiàn)代實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的“社會(huì)國(guó)家”，再進(jìn)階至保障人民能更好生存和發(fā)展的“環(huán)境國(guó)家”。其中，“社會(huì)國(guó)家”又稱“社會(huì)法治國(guó)家”，要求國(guó)家積極履行社會(huì)公共福祉的保障和促進(jìn)義務(wù)，提供生存型和發(fā)展型的行政給付，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，實(shí)現(xiàn)從形式平等向?qū)嵸|(zhì)平等的躍遷?！碍h(huán)境國(guó)家”可謂公法意義上的綠色原則，兼具普遍約束力和價(jià)值判斷的義務(wù)性規(guī)范功能。隨著現(xiàn)代法治國(guó)家的構(gòu)造過(guò)程逐漸融入國(guó)家對(duì)其國(guó)民的生存照顧意義上的關(guān)懷之中，建設(shè)一個(gè)服務(wù)于全民的“服務(wù)國(guó)家”被認(rèn)為是一個(gè)可欲又可求的目標(biāo)[4]。

“美麗中國(guó)”是“環(huán)境國(guó)家”和“社會(huì)國(guó)家”在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的高級(jí)體現(xiàn)，具有給付國(guó)家和福利國(guó)家的二元面向，其目標(biāo)是促進(jìn)人的平等、人的團(tuán)結(jié)，以及人的全面發(fā)展和尊嚴(yán)保護(hù)?！懊利愔袊?guó)”要求國(guó)家必須致力于維持人與自然的生存空間，以及回應(yīng)民眾對(duì)美好生活的期盼和對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的需求。“美麗中國(guó)”的建設(shè)目標(biāo)要求加強(qiáng)以保護(hù)自然的生存基礎(chǔ)為目的的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，這雖然產(chǎn)生于對(duì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的副作用和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之反思，但作用范圍更廣，且針對(duì)的是集體性公共利益。當(dāng)然，“美麗中國(guó)”建設(shè)必須在“法治國(guó)家”框架之下進(jìn)行，遵循程序正當(dāng)原則、比例原則、照顧最少受益者原則和環(huán)境民主原則等，把保障人民健康放在相對(duì)優(yōu)先發(fā)展的位置上，保障最大多數(shù)國(guó)民追求幸福和美好生活的權(quán)利。

從大歷史觀角度來(lái)看，1978年《憲法》開(kāi)啟了生態(tài)文明建設(shè)的征程，2018年修正后的《憲法》將“美麗中國(guó)”建設(shè)目標(biāo)入憲，對(duì)既有的相對(duì)分散化的《憲法》環(huán)境條款進(jìn)行了體系化的統(tǒng)合和規(guī)范?！稇椃ā分械沫h(huán)境條款主要包括《憲法》序言第7段，總綱第9條第2款、第10條第5款、第22條第2款、第26條，以及國(guó)家機(jī)構(gòu)第89條第6項(xiàng)等。其中，《憲法》序言中的“新發(fā)展理念”“生態(tài)文明”和“和諧美麗”等屬于“導(dǎo)向型基本國(guó)策”。序言是憲法價(jià)值最直接、最集中、最全面和最根本的言說(shuō)和宣示，其中的生態(tài)文明及其價(jià)值構(gòu)造愈來(lái)愈凸顯中國(guó)性和中國(guó)化，表達(dá)了憲法對(duì)國(guó)家、人和環(huán)境三者之間的關(guān)系的最基本和最核心的看法[5]。而總綱中的環(huán)境資源保護(hù)條款屬于“要素型基本國(guó)策”[6]。尤其《憲法》第89條第6項(xiàng)是國(guó)家機(jī)構(gòu)的“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”職責(zé)條款，為形成符合環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國(guó)家權(quán)力分工體系，以及促進(jìn)制度現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。就數(shù)量而言，與環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的憲法基本國(guó)策條款至少有5條，占《憲法》總綱條款總數(shù)(27條)的近1/5，其地位和意義不言而喻?？傊?，“美麗中國(guó)”建設(shè)的內(nèi)在要求將不受污染的和健康良好的生態(tài)環(huán)境作為最本質(zhì)的重要目的以及國(guó)家決策的重要依據(jù)，立法者需要找尋生態(tài)文明體制改革總方案和子方案及其法治實(shí)踐成果在環(huán)境法體系化中的法域映射，探索環(huán)境法典的新法域和實(shí)證法樣態(tài)。

(三)環(huán)境基本國(guó)策從憲定、法定向典定轉(zhuǎn)變

環(huán)境基本國(guó)策體系中主要包括以下四個(gè)層次(或類(lèi)型)的條款：

一是《憲法》中的環(huán)境基本國(guó)策條款，即憲定環(huán)境基本國(guó)策(亦即上文所述之憲法環(huán)境基本國(guó)策)。被納入《憲法》序言和總綱中的根本性政策一般都被視為“憲法基本國(guó)策”?，F(xiàn)行的憲法環(huán)境條款屬于基本國(guó)策而非基本權(quán)利，憲法環(huán)境基本國(guó)策是國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的最高規(guī)范形態(tài)，是對(duì)所有國(guó)家公權(quán)力構(gòu)成約束力的“國(guó)家目標(biāo)條款”。基本國(guó)策是國(guó)家環(huán)境義務(wù)的憲法規(guī)范形態(tài)，是對(duì)所有公權(quán)力構(gòu)成生態(tài)文明建設(shè)等約束的“國(guó)家目標(biāo)條款”?！稇椃ā分杏嘘P(guān)生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)的規(guī)定都可統(tǒng)稱為憲定環(huán)境國(guó)策。鑒于基本國(guó)策條款入憲的重大理論和實(shí)踐價(jià)值，基本國(guó)策條款又被稱為“憲法第三結(jié)構(gòu)”。

二是法律中的環(huán)境基本國(guó)策，即法定環(huán)境基本國(guó)策。從內(nèi)容上來(lái)看，目前法定的環(huán)境基本國(guó)策分別是保護(hù)環(huán)境，節(jié)約資源以及十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”，三者統(tǒng)稱為環(huán)境基本國(guó)策，分別由環(huán)境基本法《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)、單行法《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》和單行法《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定?！八帘３帧钡幕緡?guó)策化之路已經(jīng)走向政策上的終結(jié)，應(yīng)充分發(fā)揮其他環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策的規(guī)范性功能?！氨Ｗo(hù)環(huán)境”是國(guó)家發(fā)展政策的重要組成部分，是立國(guó)之策、治國(guó)之策和興國(guó)之策，是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的生效，“保護(hù)環(huán)境”基本國(guó)策經(jīng)過(guò)30年“長(zhǎng)跑”終于正式入法。

除了上述兩個(gè)層次(或類(lèi)型)以外，還有國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人講話中的環(huán)境基本國(guó)策和國(guó)家政策文件中的環(huán)境基本國(guó)策條款。黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)成為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，自此，生態(tài)文明理念日益深入人心，污染治理力度之大、制度出臺(tái)頻度之密、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴(yán)和環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性的變化。上述黨和國(guó)家高度重視“美麗中國(guó)”建設(shè)的新時(shí)代可被稱為生態(tài)文明時(shí)代。在這個(gè)新時(shí)代，憲法精神和憲法價(jià)值應(yīng)成為中國(guó)環(huán)境法法典化的規(guī)范價(jià)值觀，而憲定基本國(guó)策和法定基本國(guó)策是環(huán)境法典編纂的根本規(guī)范和價(jià)值目標(biāo)遵循。

但長(zhǎng)期以來(lái)，“保護(hù)環(huán)境”基本國(guó)策處于邊緣化狀態(tài)，尤其是國(guó)家環(huán)境義務(wù)和責(zé)任的硬性規(guī)定的缺失，導(dǎo)致法定義務(wù)和環(huán)境治理的目標(biāo)往往難以達(dá)成。中國(guó)環(huán)境基本國(guó)策經(jīng)歷了“政治和政策話語(yǔ)體系”到“憲法和法律話語(yǔ)體系”的歷史性轉(zhuǎn)型。要將憲法環(huán)境基本國(guó)策向“法典化”轉(zhuǎn)變，應(yīng)摒棄傳統(tǒng)“方針條款”理論，合理借鑒“制度性保障”和“憲法委托”理論并將其效力拓展至所有國(guó)家公權(quán)力，從而使其成為具有約束力的“國(guó)家目標(biāo)條款”，以強(qiáng)化國(guó)家環(huán)境義務(wù)之履行[7]。 “美麗中國(guó)”建設(shè)的憲法規(guī)范可以對(duì)立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生拘束力，使法官在具體案件中通過(guò)引致環(huán)境立法中限制民事主體權(quán)利的強(qiáng)制性規(guī)范，即轉(zhuǎn)引公法規(guī)范，來(lái)對(duì)私主體環(huán)境保護(hù)義務(wù)的合法性和合理性作出判斷。當(dāng)然，憲法基本國(guó)策的綠色化和現(xiàn)代化，是國(guó)家或地區(qū)由傳統(tǒng)社會(huì)邁向現(xiàn)代社會(huì)的必由之路，將帶來(lái)政治、經(jīng)濟(jì)、思想文化和社會(huì)生活等各方面的整體轉(zhuǎn)型。

總之，憲定環(huán)境基本國(guó)策和法定環(huán)境基本國(guó)策為環(huán)境義務(wù)體系的構(gòu)建提供了完整的效力鏈條和請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，是“美麗中國(guó)”建設(shè)目標(biāo)向具有公法規(guī)范效力的“美麗中國(guó)”具體實(shí)踐轉(zhuǎn)型的根本保障。環(huán)境治理的法治化和制度體系化必須打破部門(mén)法之間的藩籬，構(gòu)建以《憲法》為核心，各部門(mén)法之間相互協(xié)同的法律機(jī)制。憲法環(huán)境基本條款所帶來(lái)的新憲法秩序和憲法生態(tài)文明觀將形塑環(huán)境法等部門(mén)法中的基本概念，甚至?xí)檄h(huán)境資源法學(xué)的核心概念范疇，從而影響未來(lái)中國(guó)環(huán)境法典總則和分則中相關(guān)條款的最終表達(dá)。環(huán)境法法典化要以《憲法》序言中的國(guó)家任務(wù)為目標(biāo)，以總綱中的國(guó)家環(huán)境義務(wù)為內(nèi)容，以國(guó)家機(jī)構(gòu)中的生態(tài)文明建設(shè)為職責(zé)，以黨的領(lǐng)導(dǎo)條款為統(tǒng)領(lǐng)規(guī)范，在整體上形成構(gòu)建生態(tài)文明秩序的規(guī)范體系。環(huán)境基本國(guó)策從載入《環(huán)境保護(hù)法》到載入未來(lái)的環(huán)境法典，可以促進(jìn)環(huán)境法典完成從“弱規(guī)范性”邁向“強(qiáng)規(guī)范性”、從“消極的污染防治”邁向“積極的環(huán)境治理”、從“有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法典”邁向“專(zhuān)門(mén)保護(hù)環(huán)境的法典”的歷史性轉(zhuǎn)型。

三、環(huán)境法法典化的三重困境

環(huán)境法法典化是推動(dòng)環(huán)境法體系化發(fā)展的重要?dú)v史機(jī)遇，而環(huán)境法體系化更是環(huán)境法法典化的重要前提，也是環(huán)境法學(xué)發(fā)展的理想之境。但是，在環(huán)境法法典化的過(guò)程中，需要正視和回應(yīng)環(huán)境法法典化的范疇性困境、解法典困境和規(guī)范性困境共時(shí)疊加的三重困境之糾纏和詰問(wèn)。

(一)范疇性困境：全面法典化與適度法典化

法典化可分為實(shí)質(zhì)法典化和形式法典化兩種類(lèi)型，分別對(duì)應(yīng)體系型法典和匯編型法典。不管是實(shí)質(zhì)法典化還是形式法典化，都旨在追求和實(shí)現(xiàn)環(huán)境法體系的完全法典化，編纂出一部?jī)?nèi)容全面、體系宏大的中國(guó)特色環(huán)境法典。具體來(lái)說(shuō)，即要將污染防治、資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)等環(huán)境法子部門(mén)的法律規(guī)范全部納入環(huán)境法典中，同時(shí)廢除其他所有單行法和特別法。因此，這種環(huán)境法的法典化模式又稱“全面法典化”或“完全法典化”模式。

與“全面法典化”模式相對(duì)應(yīng)的是“適度法典化”模式。適度法典化是動(dòng)態(tài)開(kāi)放的實(shí)質(zhì)性法典編纂過(guò)程，以理念變革和方法創(chuàng)新為基礎(chǔ)，旨在構(gòu)建以目標(biāo)價(jià)值為核心、以工具價(jià)值為技術(shù)方法的基本邏輯體系。參照行政法典編纂采取程序主義進(jìn)路，環(huán)境法典作為“行政立法領(lǐng)域的法典”，可以考慮采取程序主義進(jìn)路下的“適度法典化”，即要編纂一個(gè)注重程序保護(hù)的環(huán)境法典，摒棄過(guò)于強(qiáng)調(diào)實(shí)體法或?qū)嵸|(zhì)法的定位，從而加強(qiáng)程序法方面的規(guī)定。受20世紀(jì) 以來(lái)行政法出現(xiàn)的程序化和主觀化發(fā)展趨勢(shì)的影響，域外行政法典編纂和環(huán)境法典編纂普遍采取程序主義進(jìn)路。程序主義進(jìn)路下的適度法典化，可以加強(qiáng)環(huán)境法典的體系性和開(kāi)放性。例如，德國(guó)《環(huán)境法典草案(專(zhuān)家委員會(huì)草案)》是對(duì)一定意義上德國(guó)《行政程序法》的繼承；意大利《環(huán)境法律規(guī)范》(又稱意大利“環(huán)境法典”)第2部分至第6部分比較偏重環(huán)境評(píng)價(jià)、環(huán)境綜合許可的程序和管理性規(guī)定，體現(xiàn)了行政許可法和行政處罰法等內(nèi)容在環(huán)境法典中的特別適用。

域外環(huán)境法典除了規(guī)定環(huán)境權(quán)和課予環(huán)境義務(wù)之外，實(shí)際上也早已規(guī)定了環(huán)境資源的國(guó)家所有權(quán)、私人所有權(quán)和環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)等大部分的實(shí)體性規(guī)則。這是一種非完全法典化進(jìn)路，是一種“去實(shí)體法化”的環(huán)境法法典化模式。因此，這種注重程序的適度法典化又可稱之為“程序主義進(jìn)路”。例如，為應(yīng)對(duì)工業(yè)社會(huì)各種風(fēng)險(xiǎn)和剩余風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)制行政興起，實(shí)體法規(guī)范和監(jiān)督行政權(quán)力的作用空間在較大程度上被限縮，行政程序開(kāi)始發(fā)揮形成實(shí)體結(jié)果的作用，不再只是實(shí)體法的實(shí)施機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不同于危險(xiǎn)防御，適用于科學(xué)上不確定的風(fēng)險(xiǎn)行政領(lǐng)域，要求當(dāng)遇到嚴(yán)重的不可逆轉(zhuǎn)的健康影響或環(huán)境損害的威脅時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)等環(huán)境法律關(guān)系主體不得以缺乏科學(xué)的充分確實(shí)證據(jù)為由，延遲采取或不采取符合成本效益的防止環(huán)境惡化或生態(tài)倒退的預(yù)防性措施。在對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展公共治理的過(guò)程中，受制于立法時(shí)無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)判未來(lái)的問(wèn)題及其解決方案的現(xiàn)實(shí)情況，立法者只能設(shè)定規(guī)制目標(biāo)并將巨大的裁量權(quán)授予行政機(jī)關(guān)。在實(shí)體法缺乏具體內(nèi)容而處于開(kāi)放性的狀態(tài)下，行政行為的內(nèi)容和正當(dāng)性，不再來(lái)自實(shí)體法的明確規(guī)定，而是依賴于形成該行為的程序本身，而非實(shí)體法[8]。

(二)解法典困境：解法典化與反法典化

自20世紀(jì)90年代，域外不少國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行了環(huán)境法典編纂，如瑞典、法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、丹麥、波蘭、捷克、比利時(shí)、哈薩克斯坦、哥倫比亞、柬埔寨和加拿大等。進(jìn)入21世紀(jì)，科技發(fā)展日新月異，既沖擊著法典化思潮，也沖擊著“法典化時(shí)代”所奠定的權(quán)力分立與制衡的憲法架構(gòu)。尤其是在大數(shù)據(jù)時(shí)代，法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)在很大程度上替代了傳統(tǒng)意義上法典的載體——“書(shū)”的功能，智能化搜索和類(lèi)案檢索等技術(shù)帶來(lái)了法律研究方式的變革，環(huán)境法規(guī)范的可獲取性、便捷性和體系性也得到了較大提升。此時(shí)，過(guò)于實(shí)質(zhì)性的完全法典化可能并非提升環(huán)境法律體系性的唯一或最優(yōu)選擇，法律法規(guī)匯編也可起到系統(tǒng)化和體系化的功能。

大數(shù)據(jù)時(shí)代，與法典化運(yùn)動(dòng)和思潮緊密相關(guān)的是解法典化與反法典化。其中，解法典化是指在法典外，單行法或特別規(guī)范的激增造成法典內(nèi)外體系逐步分解或重大分裂的現(xiàn)象，又被稱為法典的解構(gòu)或分解，常常被用于指稱在立法模式選擇上不采取法典形式的立法取向。解法典化意味著法典被一些環(huán)境保護(hù)的特別法、超國(guó)家的國(guó)際法或區(qū)域統(tǒng)一法解構(gòu)或掏空。嚴(yán)格地講，只要環(huán)境法典喪失其作為環(huán)境法唯一和真正法源的地位，就會(huì)發(fā)生解法典化。反法典化意指反對(duì)進(jìn)行法典編纂。反法典化適應(yīng)判例法國(guó)情，堅(jiān)決反對(duì)法典的制定以及法典背景下法、法典制定的優(yōu)勢(shì)和不足，是對(duì)法典化的完全否定。反法典化不同于非法典化，盡管后者也是指反對(duì)法典化和法典的制定，但不反對(duì)制定法體系中所具有的結(jié)構(gòu)和體系的和諧與統(tǒng)一。解法典化與反法典化等現(xiàn)象的存在，意味著應(yīng)當(dāng)理性地認(rèn)清法典和法典化的限度，不要過(guò)分地崇拜法典和追求過(guò)于“完美”的法典化，特別是不要以西方某一特定國(guó)家的環(huán)境法典作為衡量環(huán)境法現(xiàn)代化的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

盡管目前中國(guó)還沒(méi)有一部形式意義上的環(huán)境法典，但環(huán)境法體系同樣面臨著解法典化的問(wèn)題。由于生態(tài)文明體制改革的縱深推進(jìn)，對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行頻繁修正和修訂的客觀要求使得“立改廢釋”不必拘泥于法律原旨主義，產(chǎn)生了一些新的特別法和單行法，繼而出現(xiàn)了單行法對(duì)環(huán)境基本法的重復(fù)與瓦解，特別立法“掏空”法典以及單行法逃離或逃逸環(huán)境基本法等“解法典化”現(xiàn)象[9]。與分散立法模式伴生的部門(mén)利益法定化，法律與政策混同以及法律實(shí)施難等困境，又進(jìn)一步制約了生態(tài)文明法治的現(xiàn)代化和體系化進(jìn)程。環(huán)境法的發(fā)展具有明顯的后工業(yè)文明特征，即使立法者通過(guò)法典實(shí)現(xiàn)了一定程度的規(guī)范整合，但單行立法、判例、習(xí)慣和個(gè)人性質(zhì)的規(guī)范等也會(huì)不斷打破法典的體系[10]。當(dāng)然，僅就立法立場(chǎng)來(lái)探究法典化是不全面的，解法典化及其意義的闡釋?zhuān)玛P(guān)法典的命運(yùn)，始終是法學(xué)研究的重點(diǎn)以及法治實(shí)現(xiàn)的難點(diǎn)[11]。

(三)規(guī)范性困境：規(guī)范封閉性與治理開(kāi)放性

隨著《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)的施行，中國(guó)開(kāi)啟了部門(mén)法法典化的新時(shí)代。相較于法國(guó)和德國(guó)等大陸法系開(kāi)啟的“舊法典化時(shí)代”，在多元規(guī)制和多中心協(xié)同治理的“新法典化時(shí)代”，“美麗中國(guó)”的生態(tài)文明建設(shè)時(shí)代的法典建構(gòu)需關(guān)注以下三大挑戰(zhàn)或詰問(wèn)：一是法律需要對(duì)高度不確定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，利益多元性，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)超大規(guī)模性，以及數(shù)字國(guó)家和數(shù)字社會(huì)二元同構(gòu)下的數(shù)字時(shí)代及其治權(quán)結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題進(jìn)行有效規(guī)制。二是環(huán)境治理乃至社會(huì)治理的權(quán)力中心從立法權(quán)向行政權(quán)和社會(huì)權(quán)過(guò)渡或讓渡，權(quán)力從國(guó)家中心開(kāi)始逐步向社會(huì)中心轉(zhuǎn)移。這種權(quán)力中心的轉(zhuǎn)移以及行政機(jī)關(guān)職權(quán)的拓展和擴(kuò)張，是回應(yīng)多元規(guī)制時(shí)代決策專(zhuān)業(yè)性和緊急性的明智且無(wú)奈之舉。三是環(huán)境判例和法官造法的激增以及“司法尊重行政”原則的法治實(shí)踐，已深刻地改變了傳統(tǒng)的“立法中心主義”或“法典萬(wàn)能主義”。在多元主體的合作規(guī)制模式下，行政機(jī)關(guān)積極能動(dòng)地廣泛參與社會(huì)公共政策的制定過(guò)程，相關(guān)的合理解釋和行政立法也在一定程度上回應(yīng)和破解了技術(shù)系統(tǒng)挑戰(zhàn)規(guī)制系統(tǒng)所引發(fā)的生態(tài)安全、數(shù)據(jù)安全和決策偏見(jiàn)等新型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。這些卓有成效的法治政府和依法行政實(shí)踐，也日益受到立法和司法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。

法典的優(yōu)勢(shì)和法典化的目標(biāo)均在于通過(guò)“法典理性主義”來(lái)破解整體性缺陷，通過(guò)內(nèi)部邏輯嚴(yán)密的法律規(guī)范體系來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理和社會(huì)治理的可預(yù)測(cè)性，但是其不可避免地具有一定的滯后性和封閉性。進(jìn)言之，實(shí)質(zhì)意義上的法典化模式是要追求形式上的封閉性和方法論意義上的體系性，而這與環(huán)境法的跨部門(mén)法或科際整合屬性以及治理體系開(kāi)放性等在較大程度上都存在理論背反，也與風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的環(huán)境法回應(yīng)型法之特性和公眾全方面參與之要求有所矛盾。法律尤其是法典文本之遲滯性與現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)之變動(dòng)性和復(fù)雜性之間的沖突，可謂成文法國(guó)家法治進(jìn)程中“永遠(yuǎn)的痛”。開(kāi)放性是非常重要的環(huán)境法品格和優(yōu)勢(shì)，故堅(jiān)持法典的開(kāi)放性、融和性和現(xiàn)代性導(dǎo)向，有利于成就21世紀(jì)法典化體系中“最具現(xiàn)代化的環(huán)境法典”。作為國(guó)家治理現(xiàn)代化和法治化的重要領(lǐng)域和載體的環(huán)境法典，必然要求其保持開(kāi)放性以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)情勢(shì)變更的適應(yīng)和回應(yīng)，從而能夠有效應(yīng)對(duì)生態(tài)文明時(shí)代的多元規(guī)制、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和數(shù)字化治理等問(wèn)題。

如何把握“適度”法典化與“適度”開(kāi)放性之間的平衡，是環(huán)境法法典化和體系化的兩難選擇。環(huán)境法幾乎觸及所有法律領(lǐng)域的橫斷面，但目前中國(guó)環(huán)境法在開(kāi)放性方面仍受到一定阻滯，可以說(shuō)還處于相對(duì)封閉的狀態(tài)，根源在于當(dāng)前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制采取了一種封閉式的技術(shù)規(guī)范進(jìn)路，這尤其體現(xiàn)在核能開(kāi)發(fā)利用等領(lǐng)域，其高科技風(fēng)險(xiǎn)決策過(guò)程是“自上而下”的模式，其形成過(guò)程往往是封閉或半封閉的。因此，環(huán)境法法典化要回應(yīng)環(huán)境問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)性、科技性、風(fēng)險(xiǎn)不確定性、政策性和國(guó)際性等特殊性，必然要妥當(dāng)處理規(guī)范封閉性與治理開(kāi)放性之間的張力。環(huán)境法典分則中的污染防治編和自然保護(hù)編等在很大程度上屬于異質(zhì)性規(guī)則，具有不同的屬性和規(guī)制目標(biāo)的張力。環(huán)境法典所追求形式法治的穩(wěn)定性，不符合生態(tài)環(huán)境的特性和環(huán)境治理體系所需要的動(dòng)態(tài)調(diào)整，兩者存在明顯沖突。如若不然，“封閉”或松散耦合的法律系統(tǒng)的不自足，必將導(dǎo)致法典對(duì)社會(huì)和科技的快速發(fā)展應(yīng)對(duì)乏力。

四、導(dǎo)向型憲法環(huán)境基本國(guó)策對(duì)環(huán)境法典的價(jià)值引導(dǎo)

“新發(fā)展理念”“生態(tài)文明”和“和諧美麗”等導(dǎo)向型憲法環(huán)境基本國(guó)策的價(jià)值構(gòu)造，將影響憲法秩序的構(gòu)造，具有整合法律體系、指導(dǎo)憲法解釋、規(guī)制憲法變遷、引領(lǐng)憲法評(píng)價(jià)和法典編纂等功能?！懊利愔袊?guó)”建設(shè)目標(biāo)導(dǎo)向下的導(dǎo)向型憲法基本國(guó)策條款可以紓解范疇性困境和解法典困境，能夠促進(jìn)環(huán)境法典的體系融貫性與價(jià)值融貫性，以及協(xié)調(diào)規(guī)范拘束力與結(jié)構(gòu)開(kāi)放性之間的矛盾，并對(duì)環(huán)境法“適度法典化”模式進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

(一)促進(jìn)環(huán)境法典的體系融貫性與價(jià)值融貫性

首先，體系的融貫性表現(xiàn)在同一體系的法律原則之間形成價(jià)值的統(tǒng)一體。同一體系的法律原則能對(duì)法律規(guī)則形成支持和證立，達(dá)到表述與價(jià)值以及文義與目的的統(tǒng)一；在法體系中，原則與原則之間必須融貫，在抽象層面不能發(fā)生明顯抵觸；這種規(guī)則-原則體系不僅追求形式正義，也追求實(shí)質(zhì)正義[12]?；緡?guó)策條款是環(huán)境法正當(dāng)性建構(gòu)的規(guī)范來(lái)源，對(duì)其的解釋要以基本權(quán)利為核心構(gòu)筑解釋基準(zhǔn)，同時(shí)緩和環(huán)境法與基本權(quán)利之間可能的緊張關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境法體系整體法秩序的融貫統(tǒng)一?！稇椃ā穼ⅰ巴苿?dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把中國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”寫(xiě)入序言并與其他國(guó)家目標(biāo)相互協(xié)同，可以促使環(huán)境法典與單行法以及總則與分則在生態(tài)法益層面的價(jià)值目標(biāo)融貫。

其次，在環(huán)境法法典化和體系化過(guò)程中需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的價(jià)值判斷，而且該價(jià)值判斷也需要回歸《憲法》和人的尊嚴(yán)以保障其規(guī)范化，以形成基本的價(jià)值共識(shí)。環(huán)境法典和《憲法》具有價(jià)值通約性與同構(gòu)性，環(huán)境法和《憲法》也有具有價(jià)值共通性。具體的部門(mén)法和領(lǐng)域法具有對(duì)《憲法》具體化的功能，反過(guò)來(lái)，在依憲治國(guó)的憲法秩序的要求下，環(huán)境法所不能自足的價(jià)值和規(guī)范訴求也可以由《憲法》供給，通過(guò)《憲法》來(lái)實(shí)現(xiàn)法秩序的協(xié)調(diào)和重構(gòu)[13]。通過(guò)梳理生態(tài)環(huán)境單行法立法目的條款，可以發(fā)現(xiàn)其價(jià)值內(nèi)涵范圍廣泛而多樣，包括國(guó)家安全、環(huán)境保護(hù)、人體/公眾健康、海洋權(quán)益、公共衛(wèi)生、可持續(xù)發(fā)展、人類(lèi)命運(yùn)共同體、生態(tài)安全、生態(tài)文明、生物安全、維護(hù)土地公有制以及資源保護(hù)與合理利用等。環(huán)境法典的編纂需要考慮將這些子部門(mén)法之間的不同立法目的和規(guī)制理念進(jìn)行統(tǒng)一，在法律價(jià)值上實(shí)現(xiàn)從“環(huán)境”到“人”的拓展，即“見(jiàn)物又見(jiàn)人”。

因此，環(huán)境法是否具有基礎(chǔ)性法律的定位，取決于是否以生態(tài)文明的憲法規(guī)定來(lái)設(shè)計(jì)環(huán)境法典，也取決于是否能充分實(shí)現(xiàn)《憲法》所確立的環(huán)境保護(hù)國(guó)家目標(biāo)。對(duì)于環(huán)境法規(guī)范體系化過(guò)程中應(yīng)當(dāng)納入的價(jià)值，也可以從憲法價(jià)值中去尋找。例如，需要在《憲法》第26條規(guī)定的自然資源國(guó)家所有制的基礎(chǔ)上，建立有利于“綠色發(fā)展”的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)制度和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)機(jī)制，厘清《憲法》中的所有權(quán)與《民法典》所確立的所有權(quán)之間的關(guān)系，為推進(jìn)綠色發(fā)展和建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系提供法律依據(jù)。這既是《民法典》等其他部門(mén)法典必須高度重視并予以解決的一個(gè)重要課題，也是環(huán)境法典編纂工作中的重要任務(wù)。

(二)協(xié)調(diào)環(huán)境法典的規(guī)范拘束力與結(jié)構(gòu)開(kāi)放性

在“美麗中國(guó)”建設(shè)目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)下，中國(guó)已形成結(jié)構(gòu)合理、效力差序的“根本任務(wù)規(guī)范-綱領(lǐng)性規(guī)范-規(guī)則性規(guī)范”環(huán)境憲法規(guī)范體系，而憲法基本國(guó)策條款可促進(jìn)規(guī)范拘束力與結(jié)構(gòu)開(kāi)放性的協(xié)調(diào)[14]。理想的環(huán)境法體系分為內(nèi)部體系和外部體系，內(nèi)部體系以法律原則和價(jià)值為核心，外部體系以法律規(guī)則為核心，前者保持相對(duì)開(kāi)放性，后者保持必要封閉性，進(jìn)而能夠滿足外部社會(huì)和環(huán)境法治實(shí)踐中的穩(wěn)定性與發(fā)展性需求。實(shí)際上，中國(guó)環(huán)境法正處在一個(gè)“法典化”和“解法典化”并存的時(shí)代，應(yīng)當(dāng)以前瞻性的眼光來(lái)審視未來(lái)可能出現(xiàn)的解法典化現(xiàn)象，且應(yīng)清楚應(yīng)對(duì)“解法典化”的核心在于如何處理環(huán)境法典與單行環(huán)境法的關(guān)系[15]。而完備的法律規(guī)范體系對(duì)規(guī)范性法律文件的制定要求為，構(gòu)建以《憲法》為核心，上下有序、內(nèi)外協(xié)調(diào)，以及各部門(mén)法和同一部門(mén)不同層級(jí)的法律規(guī)范之間協(xié)調(diào)一致、有效銜接、價(jià)值融貫和調(diào)控嚴(yán)密[16]。

在外部體系方面，要求合理銜接國(guó)家環(huán)境政策與憲法、民法等其他部門(mén)法；在內(nèi)部體系方面，要求涵攝各級(jí)統(tǒng)合法與單行法，鼓勵(lì)各領(lǐng)域的單行法先行統(tǒng)合，構(gòu)建以“環(huán)境法總則”為核心的一核多級(jí)的環(huán)境法體系[17]。要加強(qiáng)環(huán)境法不同子部門(mén)之間在針對(duì)環(huán)境問(wèn)題的對(duì)話、溝通和互動(dòng)基礎(chǔ)之上形成的協(xié)同配合規(guī)制效應(yīng)。環(huán)境法要想具備不斷學(xué)習(xí)和更新的能力，必須成為一種反思型法，即要有不斷反思和進(jìn)化的能力，強(qiáng)調(diào)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的程序性和系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性。這意味著，環(huán)境法典需要根據(jù)不完備的信息來(lái)規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)不斷變化的環(huán)境科學(xué)信息來(lái)調(diào)整環(huán)境規(guī)制方案，因此，環(huán)境決策程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的動(dòng)態(tài)性。如今，環(huán)境治理的行政程序已經(jīng)普遍由行政行為程序擴(kuò)展至現(xiàn)代政府多中心協(xié)同治理機(jī)制下的行政程序。生態(tài)環(huán)境的科學(xué)特性決定了環(huán)境法必須具備動(dòng)態(tài)性和適應(yīng)性，如此才能在無(wú)限的不確定中找到希望，這是環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和生態(tài)系統(tǒng)的牽連性使然[18]。因此，環(huán)境法典總則編和分則編都需要回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念，對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境法基本制度進(jìn)行“風(fēng)險(xiǎn)化”改良或調(diào)適。

(三)對(duì)環(huán)境法“適度法典化”模式動(dòng)態(tài)優(yōu)化

改革開(kāi)放40多年來(lái)，中國(guó)環(huán)境資源和生態(tài)文明立法進(jìn)程深嵌于國(guó)家治理和環(huán)境治理的變遷邏輯之中。這一過(guò)程同時(shí)也是對(duì)環(huán)境法話語(yǔ)的價(jià)值確認(rèn)和制度建構(gòu)的過(guò)程。法典是大陸法系的最高立法形式，是國(guó)家法治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?！睹穹ǖ洹返某晒χ贫ê褪┬幸l(fā)了中國(guó)的環(huán)境法典、教育法典和行政基本法典等其他部門(mén)法的法典化思潮。對(duì)“適度法典化”模式的動(dòng)態(tài)優(yōu)化，是指合理借鑒動(dòng)態(tài)系統(tǒng)論之于法典編纂及其方法論的意義。動(dòng)態(tài)系統(tǒng)論最早于20世紀(jì)40年代由奧地利學(xué)者維爾伯格提出，有學(xué)者認(rèn)為其強(qiáng)調(diào)了法律規(guī)范中的不同因素以及各因素之間的強(qiáng)度差異，分析了保護(hù)中的位階差異、利益沖突頻發(fā)、保護(hù)程度差異和救濟(jì)方式差異等產(chǎn)生的原因[19]。該理論之于法典化的重要啟示在于，采取“動(dòng)態(tài)法典化”思維，對(duì)適度法典化模式進(jìn)行修訂和優(yōu)化。例如，歐洲動(dòng)態(tài)系統(tǒng)論的立法多為“示范法”或基于學(xué)者草案建議稿的“體系法”，在包括民法典和環(huán)境法典在內(nèi)的法典編纂與法典實(shí)施中皆有成功先例，亦有規(guī)律或經(jīng)驗(yàn)可循。實(shí)際上，域外環(huán)境法典對(duì)基礎(chǔ)概念和邏輯主線的選擇，基本是遵循國(guó)家環(huán)境目標(biāo)和以憲法為基礎(chǔ)的整體法秩序，并考慮環(huán)境法特殊性開(kāi)展差異化的和動(dòng)態(tài)的適度法典化，以務(wù)實(shí)地實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)。因此，動(dòng)態(tài)的“適度法典化”實(shí)質(zhì)上是要妥適地處理好環(huán)境法典“編”與“纂”的關(guān)系、總則編與分則編的關(guān)系、各編之間的關(guān)系以及環(huán)境法典與單行法的關(guān)系，探究環(huán)境法典體例與制度創(chuàng)新的特殊需求及其限度問(wèn)題。此外，域外環(huán)境法典的行政、司法等方面的法典適用及其實(shí)施效果等相關(guān)研究也亟待加強(qiáng)，既要有靜態(tài)環(huán)境法典文本的研究，也有要?jiǎng)討B(tài)環(huán)境法典適用的研究。

2014年，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂以及生態(tài)文明體制改革的縱深推進(jìn)，直接帶動(dòng)了各個(gè)環(huán)境單行法、要素法的頻繁“立改廢釋”。這反而又使得作為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護(hù)法》處于法律適用的休眠或半休眠狀態(tài)，甚至出現(xiàn)環(huán)境法律適用的競(jìng)合或沖突。因而，多數(shù)環(huán)境法學(xué)者主張，環(huán)境法法典化應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，將務(wù)實(shí)性、適應(yīng)性和靈活性相結(jié)合，采用“中法典”與部門(mén)單行法并行的動(dòng)態(tài)“適度法典化”模式。這意味著要對(duì)構(gòu)成環(huán)境法典法源的單行法作出入典或者保持原狀的編纂方法，保持環(huán)境法體系中“法典-單行法”并行的體系構(gòu)造。動(dòng)態(tài)的“適度法典化”包括立法編纂程度的適度、法典結(jié)構(gòu)與內(nèi)容的適度以及法典編纂進(jìn)度的適度等方面，可以采取漸進(jìn)性和分步式立法，建立開(kāi)放式和留白式的法典立法框架，采取定期評(píng)估和再法典化模式。在動(dòng)態(tài)的“適度法典化”模式下，環(huán)境法典體例可采取“總則-分則”結(jié)構(gòu)。為破解上文所述《環(huán)境保護(hù)法》休眠的困境，以及避免法典制度設(shè)計(jì)本身的激進(jìn)或冒進(jìn)主義，可相對(duì)務(wù)實(shí)地分三步走：首先，補(bǔ)齊單行法，編纂環(huán)境法典的各分編；其次，對(duì)各分編規(guī)定提取公因式來(lái)編纂環(huán)境法典總則編，將《環(huán)境保護(hù)法》整飭調(diào)適為環(huán)境法典“總則”；最后，將總則編與各分編進(jìn)行整合，從而形成一部具有中國(guó)特色的環(huán)境法典。

五、要素型憲法環(huán)境基本國(guó)策對(duì)環(huán)境法典的規(guī)范指引

憲法基本國(guó)策具有客觀法秩序性質(zhì)，導(dǎo)向型憲法環(huán)境基本國(guó)策尚無(wú)法為環(huán)境法典編纂直接提供詳細(xì)的、可操作性的具體規(guī)則。但通過(guò)“美麗中國(guó)”的法教義學(xué)分析和法典編纂合憲性檢視，要素型憲法環(huán)境基本國(guó)策可以紓解規(guī)范性困境，為環(huán)境法典總則編和分則編的編纂，以及通過(guò)反射性利益來(lái)保障公民環(huán)境權(quán)益等提供規(guī)范指引。

(一)指引總則編的編纂和內(nèi)容設(shè)想

如果以“生態(tài)環(huán)境法典”命名，《憲法》第26條第1款等國(guó)策是其合憲性的依據(jù)。編纂總則編是環(huán)境法法典化的基礎(chǔ)性工程，是落實(shí)立法目的、基本原則和基本制度的基本形態(tài)。環(huán)境法典總則編中的基本國(guó)策，屬于上承總則編一般性規(guī)定和生態(tài)環(huán)境治理體系部分，下啟分則各編具體制度，外接其他部門(mén)法制度的“橋梁”。總則編要以憲法環(huán)境基本國(guó)策為基礎(chǔ)，整合《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)綜合性立法，總結(jié)生態(tài)文明體制改革成果，抽象環(huán)境法體系中的共通性規(guī)定，確立環(huán)境法典的價(jià)值目標(biāo)體系、調(diào)整范圍、基本原則、管理體制、治理體系和基本制度，形成總則與分則各編之間的統(tǒng)轄遵從關(guān)系。通過(guò)程序與實(shí)體相結(jié)合、技術(shù)與內(nèi)容相結(jié)合、體系與條款相結(jié)合以及審查與融貫相結(jié)合，厘清環(huán)境法體系與憲法的關(guān)系，明晰環(huán)境法體系中的基礎(chǔ)性概念內(nèi)涵，促使環(huán)境法體系和制度更加科學(xué)合理，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法體系的分類(lèi)科學(xué)化、事項(xiàng)完備化和制度實(shí)效化，打造以《憲法》為直接依據(jù)，且環(huán)境基本法和環(huán)境部門(mén)法梯級(jí)分明的環(huán)境法體系[20]。

總則編是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的通則法和平衡法，亦是各分則編之間的關(guān)鍵紐帶?？倓t編應(yīng)體現(xiàn)“美麗中國(guó)”的憲法規(guī)范和價(jià)值目標(biāo)，宜采取全面提取公因式的方法，至少需要規(guī)定以下三部分內(nèi)容：一是統(tǒng)領(lǐng)性內(nèi)容，即具有提綱挈領(lǐng)意義和宣示價(jià)值，必須在總則中規(guī)定的內(nèi)容包括立法目的、基本概念、適用范圍、基本原則和基本國(guó)策等。二是具有抽象和普遍適用的基本制度，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境監(jiān)測(cè)制度和環(huán)境規(guī)劃制度等。三是既不屬于上述兩種范疇但又無(wú)法在分則中規(guī)定的內(nèi)容，如涉及跨國(guó)的環(huán)境問(wèn)題的處理[21]。其中，基本原則最能體現(xiàn)憲法環(huán)境基本國(guó)策條款經(jīng)由立法目的條款進(jìn)入環(huán)境法典“總則”所確立的發(fā)展導(dǎo)向目標(biāo)，可以考慮將《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的原則升級(jí)為“生態(tài)安全、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、高水平保護(hù)、協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境民主和環(huán)境責(zé)任”等基本原則。

在總則編立法目的方面，宜將“生態(tài)文明”規(guī)定為法典的一元目的。環(huán)境保護(hù)被納入生態(tài)文明建設(shè)的整體布局之中，需要將生態(tài)整體主義作為環(huán)境法典的邏輯基礎(chǔ)，這既是環(huán)境資源法律體系內(nèi)在邏輯性的體現(xiàn)，也是生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)律在法律中的表達(dá)。以“生態(tài)文明”為法典目的，是以《憲法》確定的“美麗中國(guó)”建設(shè)目標(biāo)為依據(jù)的，可以合理吸收“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略目標(biāo)并加以揚(yáng)棄。將“生態(tài)文明”寫(xiě)入《憲法》是生態(tài)整體主義在中國(guó)法律體系頂層設(shè)計(jì)的體現(xiàn)，可以為生態(tài)、環(huán)境和自然資源等子部門(mén)法的法典化提供法源基礎(chǔ)。目前，大量的生態(tài)環(huán)境和自然資源單行法已將“生態(tài)文明”確立為立法目的，完成了“生態(tài)文明”的法律淵源化。尤其是“生態(tài)文明”建設(shè)對(duì)自然保護(hù)地體系的法治實(shí)踐，已經(jīng)淬煉出一個(gè)以保護(hù)生態(tài)安全為目標(biāo)、以保護(hù)原真性生態(tài)系統(tǒng)為客體、以規(guī)范禁止和限制開(kāi)發(fā)利用行為對(duì)象的“實(shí)證自然保護(hù)法”的子部門(mén)法形態(tài)，促進(jìn)了制度體系從“環(huán)境要素”向“整體環(huán)境”的治理轉(zhuǎn)型。憲法的綠色化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型正在引領(lǐng)環(huán)境法體系的規(guī)范重心由生活環(huán)境向生態(tài)環(huán)境、由資源保護(hù)向生態(tài)保護(hù)以及由要素個(gè)體向生態(tài)整體擴(kuò)展和提升[22]。因而，總則編可據(jù)此確定生態(tài)環(huán)境法律秩序中不同價(jià)值的位階，將“生態(tài)文明”載入環(huán)境法典立法目的，梳理環(huán)境資源一體 的規(guī)制理念，推進(jìn)陸海統(tǒng)籌之下的山水林田湖草沙冰等的國(guó)土統(tǒng)籌綜合治理。

在基本國(guó)策的國(guó)家環(huán)境義務(wù)之法典表達(dá)方面，總則編還要注重政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的憲法職責(zé)的法典義務(wù)之表達(dá)?？梢钥紤]在總則第2章規(guī)定國(guó)家環(huán)境義務(wù)，系統(tǒng)規(guī)定各級(jí)政府的環(huán)境損害預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、環(huán)境質(zhì)量改善以及突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急等共同但有區(qū)別的責(zé)任?？梢圆捎梅止?jié)的方式分別對(duì)國(guó)家、政府和司法機(jī)關(guān)等不同主體的環(huán)境保護(hù)義務(wù)和職權(quán)職責(zé)作出規(guī)定。可以包括保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，立法、行政和司法權(quán)力的基本配置和分工協(xié)作機(jī)制安排，以及在全民所有制體制下國(guó)家和地方在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系等。此外，由于國(guó)家負(fù)有消極不作為的不破壞環(huán)境義務(wù)，所以該章節(jié)還應(yīng)明確規(guī)定國(guó)家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)以及授權(quán)政府以國(guó)家所有權(quán)人的身份代表國(guó)家行使民事權(quán)利和訴訟權(quán)利的資格[23]。

(二)指引分則編的編纂和內(nèi)容設(shè)想

根據(jù)要素型憲法環(huán)境基本國(guó)策的各環(huán)境要素，通過(guò)查漏補(bǔ)缺，可以依次推進(jìn)分則編的法典編纂，這是動(dòng)態(tài)的“適度法典化”三步走的關(guān)鍵。其指引意義至少有三個(gè)方面：

一是指引選擇“總則編-分則編”的邏輯結(jié)構(gòu)，采取系統(tǒng)化、類(lèi)型化、法權(quán)化和司法化等“適當(dāng)提取公因式”的方法，以更高層次的“核心要素”抽象并貫通分則編。根據(jù)憲法環(huán)境基本國(guó)策條款和“美麗中國(guó)”建設(shè)目標(biāo)，環(huán)境法典可以參照生態(tài)文明體制改革構(gòu)建“大環(huán)保”格局，明確統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新體制機(jī)制的要求，形成污染防治與自然生態(tài)保護(hù)一體謀劃、限制污染和破壞生態(tài)環(huán)境行為以及促進(jìn)綠色低碳發(fā)展整體考慮的新型規(guī)則體系[24]。具體而言，先以憲法環(huán)境基本國(guó)策來(lái)指導(dǎo)構(gòu)建環(huán)境法典編纂的基礎(chǔ)概念和邏輯主線，根據(jù)環(huán)境法的領(lǐng)域法屬性進(jìn)行理論創(chuàng)新、體系創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，然后選擇相應(yīng)的概念和法律關(guān)系來(lái)構(gòu)建法典體系，形成以價(jià)值體系為指引、以概念體系為方法的特殊編纂模式[25]。呂忠梅團(tuán)隊(duì)完成的《生態(tài)環(huán)境法典(草案)專(zhuān)家建議稿》，采用總則、污染防治、自然生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展和生態(tài)環(huán)境責(zé)任的五編制，并采用污染防治、生態(tài)保護(hù)、低碳發(fā)展等更高層次的“要素”來(lái)統(tǒng)籌整合環(huán)境要素、生態(tài)要素和能源要素甚至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要素的編章結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。此外，在北京卓亞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心組織下，由中國(guó)政法大學(xué)、武漢大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)和天津大學(xué)4所高校研究團(tuán)隊(duì)共同編纂的《生態(tài)環(huán)境法典草案專(zhuān)家建議稿》，采取總則、污染防治、自然生態(tài)保護(hù)、自然資源開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境保護(hù)、能源節(jié)約與資源綜合利用、循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物綜合利用以及應(yīng)對(duì)氣候變化的七編制。當(dāng)然，并非所有的污染防治和自然生態(tài)保護(hù)等問(wèn)題都適宜納入環(huán)境法典，換言之，還需處理好環(huán)境法典與單行法之間的關(guān)系。對(duì)此，可以將普通的污染防治和自然生態(tài)保護(hù)規(guī)定適度納入法典，將特殊的污染防治和生態(tài)保護(hù)留給單行法以另行規(guī)定。

二是指引分則編進(jìn)行查漏補(bǔ)缺。當(dāng)前中國(guó)的“生態(tài)文明”體制改革正在進(jìn)行中，一些“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的環(huán)境立法還在研究制定之中。這在客觀上要求環(huán)境法典編纂在確保體系穩(wěn)定的同時(shí)，必須高度保持對(duì)改革實(shí)踐的開(kāi)放性和回應(yīng)性。就目前的環(huán)境法體系而言，宜采取“先補(bǔ)齊單行法、后編纂環(huán)境法典”的動(dòng)態(tài)法典化進(jìn)路。分則編的內(nèi)容構(gòu)造還亟須對(duì)《憲法》第9條列舉的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)要素等立法空白或薄弱領(lǐng)域進(jìn)行立法具體化，迫切需要補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、填漏洞，如《中華人民共和國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃法》《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)地法》《中華人民共和國(guó)國(guó)家公園法》《中華人民共和國(guó)資源綜合利用法》《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法》和《中華人民共和國(guó)南極與環(huán)境保護(hù)法》等。此外，分則編尤其要全面納入現(xiàn)行立法中的生態(tài)區(qū)域保護(hù)等相關(guān)法律規(guī)范，但是要注意與污染防治編“共同但有區(qū)別”的提取公因式之方法，不能簡(jiǎn)單地將生態(tài)區(qū)域保護(hù)等法律規(guī)范抽象平移至自然生態(tài)保護(hù)編。目前，許多直接創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的生態(tài)區(qū)域保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)范尚存于行政法規(guī)甚至部門(mén)規(guī)章之中，這不僅可能引發(fā)碎片化問(wèn)題，而且有違憲法與法律保留原則，因此，應(yīng)考慮將此類(lèi)法律規(guī)范納入環(huán)境法典編纂的范疇之中[26]。

三是指引創(chuàng)設(shè)“轉(zhuǎn)致條款”。考慮到環(huán)境法典的科學(xué)性、系統(tǒng)性、適度性、約束性和可操作性等要求，既可以在環(huán)境法典中預(yù)設(shè)較為妥當(dāng)?shù)慕玉g《憲法》的“轉(zhuǎn)致條款”，也可以利用《民法典》第9條“綠色原則”等作為環(huán)境法典外接功能的“轉(zhuǎn)致條款”，從而使環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)制性規(guī)范通過(guò)技術(shù)化裝置進(jìn)入私法或公法，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法典與民法、行政法的緊密對(duì)接和協(xié)同配合。環(huán)境法具有公私法交融的“領(lǐng)域法”或“諸法合體”特征，僅靠命令控制模式下的環(huán)境公法調(diào)整機(jī)制，抑或是私法自治的自組織治理模式，都難以治理“生活性污染”“社會(huì)源污染”和“生態(tài)保護(hù)”等新問(wèn)題。作為獨(dú)立部門(mén)法的環(huán)境法，不僅具有專(zhuān)門(mén)調(diào)整的法律關(guān)系，同時(shí)也因其規(guī)制邏輯的開(kāi)放性和回應(yīng)性，需要根據(jù)新的環(huán)境科學(xué)和科技發(fā)展等及時(shí)調(diào)整，允許并且需要其他部門(mén)法對(duì)環(huán)境法中僅依靠自身調(diào)整手段難以解決的問(wèn)題予以協(xié)助。

(三)指引通過(guò)反射性利益來(lái)保障公民環(huán)境權(quán)益

針對(duì)如何滿足人民對(duì)美好生活的向往和對(duì)良好的、健康的環(huán)境權(quán)利之需求，要素型憲法環(huán)境基本國(guó)策的客觀價(jià)值秩序及其啟示是通過(guò)環(huán)境法典貫徹反射性利益來(lái)保障公民環(huán)境權(quán)益。憲法環(huán)境基本國(guó)策作為客觀法，其客觀價(jià)值秩序要求“國(guó)家除了承擔(dān)針對(duì)防御權(quán)功能的不侵犯義務(wù)和針對(duì)受益權(quán)功能的給付義務(wù)以外，還應(yīng)當(dāng)運(yùn)用一切可能的和必要的手段來(lái)促成基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)”[27]?？陀^規(guī)范又稱客觀價(jià)值秩序，表明以“國(guó)家目標(biāo)條款”等憲法環(huán)境基本國(guó)策是一種客觀規(guī)范，公權(quán)力機(jī)關(guān)在履行職權(quán)時(shí)須關(guān)注整體制度和法秩序的建構(gòu)。憲法環(huán)境基本國(guó)策條款補(bǔ)強(qiáng)了現(xiàn)代國(guó)家的正當(dāng)性基礎(chǔ)并構(gòu)成了對(duì)立法機(jī)關(guān)的憲法委托，課予公權(quán)力機(jī)關(guān)履行“共同但有區(qū)別的”客觀法上的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，為公民環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供了間接保障。

國(guó)家對(duì)公民環(huán)境權(quán)益負(fù)有保護(hù)義務(wù)，主要源于憲法最高位階的“客觀價(jià)值秩序”功能。憲法與環(huán)境法等部門(mén)法的關(guān)系長(zhǎng)期以來(lái)缺乏法律的合憲性解釋與合憲性審查之學(xué)術(shù)作業(yè)。因此，通過(guò)環(huán)境法典編纂來(lái)貫徹落實(shí)憲法環(huán)境基本國(guó)策條款，是環(huán)境法對(duì)《憲法》進(jìn)行具體化的重要任務(wù)。在現(xiàn)有制度框架下完善并推進(jìn)環(huán)境法法典化的“合憲性”審查和解釋?zhuān)欣诖龠M(jìn)采取自我謙抑主義立場(chǎng)的憲法環(huán)境基本國(guó)策條款從“憲法規(guī)范”向“規(guī)范憲法”轉(zhuǎn)型。憲法環(huán)境基本國(guó)策條款對(duì)環(huán)境法典影響巨大，需注重在憲法秩序下展開(kāi)環(huán)境法典編纂，否則將會(huì)面臨環(huán)境法體系的合憲性審查問(wèn)題。例如，法國(guó)在環(huán)境法典編纂過(guò)程中對(duì)合憲性問(wèn)題已經(jīng)有所考量，但在2004年制定《環(huán)境憲章》并于次年將其正式納入法國(guó)《憲法》序言之后，據(jù)法國(guó)憲法委員會(huì)對(duì)諸項(xiàng)法典進(jìn)行合憲性審查的情況統(tǒng)計(jì)，《法國(guó)環(huán)境法典》被宣告違憲的頻率最高[28]。

“生態(tài)文明”建設(shè)是一種制度性要求和憲法價(jià)值目標(biāo)，而憲法通過(guò)制度性保障的消極和積極之二元結(jié)構(gòu)來(lái)課予現(xiàn)狀保持、危險(xiǎn)防御和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等國(guó)家義務(wù)，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，避免生態(tài)倒退。環(huán)境法典編纂要遵循《憲法》第14條“發(fā)展型國(guó)家”的定位，將環(huán)境法定位于“發(fā)展與保護(hù)兼顧型環(huán)境法”，全面實(shí)施《憲法》環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)范，實(shí)現(xiàn)《憲法》和環(huán)境法規(guī)范的交互影響及體系性融貫，避免環(huán)境保護(hù)的極端主義或不講條件的絕對(duì)優(yōu)先。因此，對(duì)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的法典表達(dá)，也應(yīng)與《憲法》序言“國(guó)家根本任務(wù)”中的其他國(guó)家目標(biāo)相協(xié)調(diào)，從而體現(xiàn)環(huán)境法的協(xié)調(diào)原則。當(dāng)然，“美麗中國(guó)”的建設(shè)目標(biāo)并不意味著國(guó)家政治以生態(tài)文明建設(shè)為唯一目標(biāo)或重心，亦不意味著能夠?qū)h(huán)境資源和生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值凌駕于其他目標(biāo)之上。

從內(nèi)容結(jié)構(gòu)上來(lái)看，環(huán)境基本國(guó)策、國(guó)家環(huán)境義務(wù)和人權(quán)條款構(gòu)成“三位一體”的憲法環(huán)境規(guī)范體系。在《憲法》中確立環(huán)境保護(hù)的國(guó)家目標(biāo)和體現(xiàn)反射性利益，是“美麗中國(guó)”建設(shè)目標(biāo)的必然要求，而國(guó)家履行環(huán)境義務(wù)是當(dāng)前環(huán)境法治的核心和關(guān)鍵。憲法環(huán)境基本國(guó)策以動(dòng)態(tài)性的“國(guó)家目標(biāo)條款”規(guī)范定位證成國(guó)家環(huán)境義務(wù)，課予國(guó)家持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)并促進(jìn)立法等客觀法義務(wù)，履行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、現(xiàn)狀保持和禁止生態(tài)倒退等國(guó)家任務(wù)。此外，環(huán)境權(quán)可以由《憲法》人權(quán)與人格尊嚴(yán)條款所涵攝，也可以通過(guò)“憲法委托”理論成為具有約束力的“國(guó)家目標(biāo)條款”。《憲法》規(guī)定了環(huán)境基本國(guó)策的具體內(nèi)容及其相應(yīng)的環(huán)境基本權(quán)利觀念，并通過(guò)相應(yīng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)施國(guó)家環(huán)境義務(wù)，從而塑造相應(yīng)性質(zhì)的“美麗中國(guó)”。

環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)新興權(quán)利，各部門(mén)法和學(xué)科的學(xué)者們都對(duì)其給予了“入憲”“入法”或“入典”的期待并進(jìn)行了大量相關(guān)研究。然而，當(dāng)前學(xué)界仍有待針對(duì)環(huán)境權(quán)是否應(yīng)該以及應(yīng)該如何載入環(huán)境法典展開(kāi)更充分的討論。客觀而言，環(huán)境權(quán)內(nèi)涵模糊和基本權(quán)利具有不可通約性等自身問(wèn)題，使得環(huán)境權(quán)難以載入《民法典》或者環(huán)境法典的“權(quán)利譜系”中，甚至遭到一些公法和私法研究領(lǐng)域的學(xué)者的反對(duì)。作為客觀法秩序的憲法環(huán)境基本國(guó)策條款破解環(huán)境法法典化困境的另一運(yùn)作機(jī)理，是在賦予國(guó)家環(huán)境義務(wù)的同時(shí)，可以通過(guò)反射性利益及其主觀化來(lái)保障公民的環(huán)境權(quán)益。國(guó)家環(huán)境義務(wù)是公民環(huán)境權(quán)益的一種反射與鏡像投映，強(qiáng)化國(guó)家環(huán)境義務(wù)實(shí)際上是強(qiáng)化公民環(huán)境權(quán)益。國(guó)家義務(wù)就像一面鏡子反映著公民權(quán)益，國(guó)家環(huán)境義務(wù)是對(duì)公民享有良好環(huán)境的自由或利益之保障，可以推導(dǎo)出公民的環(huán)境權(quán)益。

換言之，國(guó)家環(huán)境義務(wù)具有公民環(huán)境權(quán)益的反向證明和保障功能，可將這種關(guān)系稱之為“鏡像命題”(Mirror Thesis)關(guān)系[29]。環(huán)境保護(hù)作為國(guó)家義務(wù)，被納入基本國(guó)策是以國(guó)家環(huán)境管理職權(quán)為基礎(chǔ)的。國(guó)家環(huán)境義務(wù)和環(huán)境職權(quán)是以保障公民環(huán)境權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)的。據(jù)此，環(huán)境法法典化研究有必要重新詮釋環(huán)境法律關(guān)系，且有必要從公民與國(guó)家之間的環(huán)境法律關(guān)系的視角進(jìn)行研究、補(bǔ)充和更新環(huán)境權(quán)益保障理論。環(huán)境法典對(duì)環(huán)境權(quán)進(jìn)行規(guī)定，可以促進(jìn)環(huán)境權(quán)從“宣示性”到“具體制度構(gòu)建”的作用轉(zhuǎn)變，使環(huán)境權(quán)的法律定位和法律位階進(jìn)一步明確化和成文化。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)環(huán)境權(quán)“入典”已達(dá)成較為廣泛的共識(shí)，具體方案雖存有一定差異，但也為立法決策提供了深厚的理論支撐。目前，呂忠梅團(tuán)隊(duì)采取五編制構(gòu)想，共800余條的《生態(tài)環(huán)境法典(草案)專(zhuān)家建議稿》已基本形成，筆者建議在總則編中既可規(guī)定環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策和國(guó)家環(huán)境義務(wù)條款，也可探索規(guī)定總括性的一般環(huán)境權(quán)條款，即“公民有在清潔、健康、美麗的生態(tài)環(huán)境中生活與發(fā)展的權(quán)利”，以及知情權(quán)、參與權(quán)和公益訴訟權(quán)等程序性權(quán)利的保障性條款?？傊ㄟ^(guò)環(huán)境法典來(lái)確立國(guó)家環(huán)境義務(wù)或公民環(huán)境權(quán)的實(shí)定權(quán)利地位，有助于平衡私權(quán)力與公權(quán)力的法律關(guān)系，構(gòu)建一個(gè)由命令控制法向利益衡平法轉(zhuǎn)型的環(huán)境法法權(quán)譜系。在環(huán)境權(quán)暫未入憲、入法的情況下，對(duì)其通過(guò)憲法環(huán)境基本國(guó)策的規(guī)范解釋和適用，國(guó)家完成法定義務(wù)，政府履行法定職責(zé)，特別是制定和實(shí)施公共政策等所帶來(lái)的反射性和事實(shí)性的利益，實(shí)際上是對(duì)公民環(huán)境權(quán)益的確認(rèn)和保護(hù)。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，環(huán)境法法典化的實(shí)質(zhì)，是要通過(guò)環(huán)境法源的理性化和體系化來(lái)確保環(huán)境法律的“可達(dá)性”。其應(yīng)有之義是要進(jìn)行環(huán)境法的統(tǒng)合性立法，兼容法典化的體系化內(nèi)核，規(guī)避其封閉性和滯后性，吸收分散立法的實(shí)踐導(dǎo)向和回應(yīng)性功能，克服其方法論缺失所引發(fā)的制度性缺陷，尋求一種漸進(jìn)式和開(kāi)放式的環(huán)境法立法的體系化路徑。在憲法環(huán)境基本國(guó)策規(guī)范體系之下，中國(guó)形成了“基本國(guó)策指引—基本權(quán)利支撐—執(zhí)政黨強(qiáng)力實(shí)施—國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)協(xié)同配合”的環(huán)境法實(shí)施路徑和法治經(jīng)驗(yàn)。環(huán)境對(duì)憲法基本國(guó)策條款進(jìn)行環(huán)境法典總則的承接和分則的銜接和創(chuàng)設(shè)，可以消解環(huán)境法律復(fù)雜化及其附帶的復(fù)雜性機(jī)能障礙。長(zhǎng)遠(yuǎn)觀之，環(huán)境法的法典化及其帶來(lái)的研究轉(zhuǎn)型，需加強(qiáng)體系思維導(dǎo)向下的“面向《憲法》的環(huán)境法”研究轉(zhuǎn)型，應(yīng)該在《憲法》所確立的整體法秩序的框架內(nèi)，加強(qiáng)憲法教義學(xué)的學(xué)術(shù)作業(yè)，體系化地思考其特殊的學(xué)科問(wèn)題，向立法者輸送環(huán)境法法典化的專(zhuān)業(yè)智慧。進(jìn)言之，中國(guó)特色的環(huán)境法典編纂，需回應(yīng)和體現(xiàn)時(shí)代性、人民性、中國(guó)性和國(guó)際性，提升環(huán)境法典的中國(guó)特色和辨識(shí)度。

尤其需要注意的是，環(huán)境法法典化要處理好與行政基本法典等其他部門(mén)法典之間的關(guān)系。2021年4月21日，《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》要求，研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典和行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。該計(jì)劃將環(huán)境法典定位為“行政立法領(lǐng)域的法典”。那么，隨之而來(lái)的問(wèn)題是——環(huán)境法典是一個(gè)特別的行政法典，還是一個(gè)集實(shí)體法和程序法為一體的完全獨(dú)立的法典，抑或是否有可能或是否應(yīng)作為行政基本法典的一個(gè)分編？這些問(wèn)題均是環(huán)境法法典化過(guò)程中需要回答的重要問(wèn)題。但是，當(dāng)前行政法和環(huán)境法學(xué)界的法典化研究成果鮮有涉及環(huán)境法典與行政法典關(guān)系論和編纂進(jìn)路論的研討。動(dòng)態(tài)的適度法典化模式強(qiáng)調(diào)，要以環(huán)境管理或環(huán)境規(guī)制活動(dòng)所遵循的一般性行政程序法律規(guī)范作為法典核心內(nèi)容，其他一般性的行政組織法、行政實(shí)體法和行政救濟(jì)法等內(nèi)容則完全可以規(guī)定在行政法典之中。因此，環(huán)境法典編纂需要對(duì)涉民法、行政法和經(jīng)濟(jì)法等部門(mén)法的相關(guān)規(guī)范作入典或出典的妥適安排，否則未來(lái)的諸多法典之間會(huì)產(chǎn)生“沖突打架”的問(wèn)題。環(huán)境法、民法和經(jīng)濟(jì)法等部門(mén)法典，均需要在憲法環(huán)境基本國(guó)策統(tǒng)領(lǐng)下加強(qiáng)協(xié)同配合，通過(guò)相互促進(jìn)和相互補(bǔ)充來(lái)共同因應(yīng)和治理現(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題。