農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)

《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》通過

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地制度、增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑，也是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的重要抓手。長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元建設(shè)用地市場(chǎng)體系，集體建設(shè)用地必須征收為國(guó)有后才能入市開發(fā)使用，導(dǎo)致“同地不同價(jià)”，集體建設(shè)用地的價(jià)值得不到充分顯現(xiàn)，也影響了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

9 月6 日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十七次會(huì)議審議通過了《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市要堅(jiān)持同地同權(quán)同責(zé)，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

什么是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是農(nóng)村集體建設(shè)用地中的一類，其他兩類為宅基地和公益性公共設(shè)施用地。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是指土地在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，具體包括轉(zhuǎn)讓、出租和入股等方式，實(shí)質(zhì)是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在市場(chǎng)上優(yōu)化配置過程。

看點(diǎn)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市條件

根據(jù)新《土地管理法》第二十三條、第五十九條及第六十三條第一款和第二款的相關(guān)規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合以下條件：

1 入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，規(guī)劃用途應(yīng)當(dāng)為工業(yè)或者商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途。

2 入市前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須要經(jīng)過依法登記。

3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市應(yīng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

4 入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)已在土地利用年度計(jì)劃中作出安排。

除了上述四項(xiàng)條件外，實(shí)踐中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市通常還存在著其他限定性條件，比如，未被司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)依法裁定、決定查封或以其他形式限制土地權(quán)利，以及符合產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求等。

看點(diǎn)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可按出讓、出租、作價(jià)出資（入股）等有償使用方式入市，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、作價(jià)出資（入股）應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況確定出讓（出租，作價(jià)出資）年限，但最高年限參照同類同用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。

商業(yè)等服務(wù)用地不超過40年；

工業(yè)用地不超過50年；

公共管理與公共服務(wù)或其他用地50年。

看點(diǎn)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市程序

入市實(shí)施主體

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體為代表其所有權(quán)的農(nóng)民集體，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)。

分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)，屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)；也可以探索由代表其所有權(quán)的農(nóng)民集體委托授權(quán)的具有市場(chǎng)法人資格的土地股份合作社、土地專營(yíng)公司等作為入市實(shí)施主體，代表集體行使所有權(quán)。

出讓底價(jià)

根據(jù)各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐情況，通常情況下，試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定出讓底價(jià)不得低于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（或出讓地塊所在地區(qū)）基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例（比如70%），或者同時(shí)規(guī)定出讓底價(jià)不得低于國(guó)家規(guī)定的相應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

入市方案

包含入市宗地位置、面積、權(quán)屬、土地用途、建設(shè)規(guī)模、土地使用條件、使用年限、土地評(píng)估價(jià)格、入市方式〔出讓、租賃或作價(jià)出資（入股）〕、入市交易方式（招標(biāo)、拍賣、掛牌或協(xié)議）、競(jìng)買要求及用地監(jiān)管等內(nèi)容。

進(jìn)入公共資源交易平臺(tái)交易

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入公共資源交易平臺(tái)交易時(shí)，通常由入市實(shí)施主體與公共資源交易中心或區(qū)（縣、地級(jí)市）自然資源主管部門簽訂委托書，委托代理入市交易等有關(guān)事項(xiàng)。

土地增值收益調(diào)節(jié)金

指農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市環(huán)節(jié)入市收入扣除取得成本和土地開發(fā)支出后的凈收益，以及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的再轉(zhuǎn)讓收入扣除取得成本和土地開發(fā)支出后的凈收益。

拓展閱讀

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市歷程

嚴(yán)格控制階段：

改革開放至20世紀(jì)90年代末

1992 年《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》：集體所有土地不得直接出讓；

1998 年修訂《土地管理法》：嚴(yán)禁農(nóng)村集體土地用于任何非農(nóng)建設(shè)；

1999 年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》：嚴(yán)禁城市居民在農(nóng)村建設(shè)及購(gòu)買住宅；

總之，政府明確不允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市交易。

探索階段：

21世紀(jì)初至2008年

2004 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，允許一部分符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的新規(guī)定。隨后，國(guó)土資源部發(fā)布了“增減掛鉤”政策。

這一時(shí)期工業(yè)化與城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求快速上升，中央也開始在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)，部分地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度改革創(chuàng)新取得了積極進(jìn)展。

逐步開放階段：

2008年至2013年

2008年，黨的十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》首次提出建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的改革目標(biāo)，逐步建立讓集體土地與國(guó)有土地享有平等權(quán)益等新政策。

2009年，《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地的確權(quán)登記和城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的逐步建立。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”。這是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易的先決條件，是促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力舉措。此階段的地方實(shí)踐更多，改革力度也更大。

全面深化階段：

2014年至2017年

2014年1月19日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度，要求有關(guān)部門出臺(tái)更為具體的政策法規(guī)和方案推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市。

2014年12月31日，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，決定在全國(guó)選取30左右縣（市）行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)。

2015 年2 月25 日，出臺(tái)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》。這一階段中央在全國(guó)范圍內(nèi)選取試點(diǎn)區(qū)域，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市在全國(guó)鋪開奠定基礎(chǔ)。

立法開放階段：

2018年至今

2018 年12 月25 日，《土地管理法》修正草案第一次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議，標(biāo)志著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市首度由試點(diǎn)進(jìn)入立法程序。刪去了現(xiàn)行《土地管理法》關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定；對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

2019年6月25日，《土地管理法》修正案草案提交十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議二次審議。

2020 年1 月1 日，新修改的《土地管理法》刪除了原法第43 條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意者的條件下，可通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用。同時(shí)，使用者取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)后，還可以轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部二級(jí)巡視員秦中春

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，給土地資源的合理開發(fā)利用多了一個(gè)渠道和選擇方式，有利于盤活和用好農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，只局限于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并非完全意義上的農(nóng)村土地入市改革。而且集體建設(shè)用地范圍比較有限，跟國(guó)有土地還是有很大差別，在融資時(shí)銀行不一定認(rèn)可它。下一步，還要根據(jù)各地的不同情況，從當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要出發(fā)，因地制宜制定相應(yīng)改革措施，穩(wěn)妥推進(jìn)。在規(guī)劃開發(fā)過程中應(yīng)把握好幾個(gè)度：一是要有完整系統(tǒng)的管理規(guī)定，嚴(yán)格守好土地使用紅線。二是不能投機(jī)取巧、打擦邊球。三是要在現(xiàn)有試點(diǎn)的基礎(chǔ)上做好仔細(xì)調(diào)研分析，在更高的要求上做好規(guī)劃。

國(guó)土資源部土地爭(zhēng)議調(diào)處事務(wù)中心主任孫英輝

同地同權(quán)同價(jià)解決了“要不要”的問題，更要依法實(shí)踐。要解放思想，頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐相結(jié)合，賦權(quán)于民，以平等的產(chǎn)權(quán)、同等的收益為基礎(chǔ)，從農(nóng)村突破，向城鄉(xiāng)一體化總目標(biāo)邁進(jìn)。

清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任蔡繼明

目前，農(nóng)村常住人口不足城鎮(zhèn)常住人口的三分之二，但農(nóng)村存量集體建設(shè)用地約19萬平方公里，相當(dāng)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地兩倍以上，其中70%以上是宅基地，相當(dāng)一部分處在閑置或粗放低效使用狀態(tài)，當(dāng)務(wù)之急是加快土地資源配置市場(chǎng)化步伐，放寬“農(nóng)地入市”的限制，有利于增加城市居住建設(shè)用地的有效供給，優(yōu)化城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（本組內(nèi)容由本刊編輯綜合整理）