國家發(fā)展和改革委員會農(nóng)村經(jīng)濟司原司長 高俊才：工程與機制須“兩手抓，兩手硬”

國家“十四五”規(guī)劃綱要中“國家水網(wǎng)骨干工程”專欄提出要“推動南水北調(diào)東中線后續(xù)工程建設(shè)”。引江補漢工程是南水北調(diào)后續(xù)工程開工的第一個重大工程，既是構(gòu)建國家水網(wǎng)的戰(zhàn)略需要，也是當(dāng)前擴內(nèi)需、促發(fā)展的重要舉措。

一、建設(shè)引江補漢工程的必要性和直接效益

2021年5月14日，習(xí)近平總書記在河南省南陽市主持召開推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，提出繼續(xù)科學(xué)推進(jìn)實施調(diào)水工程，要在全面加強節(jié)水、強化水資源剛性約束的前提下，統(tǒng)籌加強需求和供給管理。要審時度勢、科學(xué)布局，準(zhǔn)確把握東線、中線、西線三條線路的各自特點，加強頂層設(shè)計，優(yōu)化戰(zhàn)略安排，統(tǒng)籌指導(dǎo)和推進(jìn)后續(xù)工程建設(shè)。這些重要指示，在引江補漢工程的前期工作中已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)揮重要指導(dǎo)作用。

2014年全面建成通水的南水北調(diào)中、東線一期工程，已成為北京、天津、石家莊、鄭州等40多座大中城市280多個縣市區(qū)1.5億多人不可或缺的重要水源。實施引江補漢工程，從三峽水庫庫區(qū)引水入漢江，既可增加中線北調(diào)水量、提高中線供水保障能力，又能有效緩解漢江中下游生態(tài)環(huán)境問題，并為引漢濟渭增加水源，還可為引江補漢工程沿線補水，一舉多得，南北兩利。

引江補漢工程是落實習(xí)近平總書記關(guān)于南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展重要指示要求的重要措施，也是為沿線人民增加福祉和擴大投資、拉動內(nèi)需的具體舉措，工程建設(shè)既有必要性，也有迫切性。工程的直接效益主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.提高枯水年中線工程北調(diào)水保證率

20年前中線工程規(guī)劃設(shè)計階段，按1956—1998年水文系列計算，中線一期工程的最小年北調(diào)水量為53億m3?，F(xiàn)在按1956—2018年水文系列測算，當(dāng)漢江遭遇97%頻率特枯年份，最小北調(diào)水量僅22.6億m3。前后對比，特枯年份的最小北調(diào)水量下降幅度太大，這個問題引起有關(guān)部門和很多專家的高度重視。引江補漢工程建成后，特枯年最小可調(diào)水量大幅度增加至64.7億m3，將顯著提高中線工程水源的供水保證率，這對于保障受水區(qū)尤其是沿線城市供水安全十分必要。

2.增加中線工程多年平均北調(diào)水量

近年，中線水源區(qū)和受水區(qū)水資源條件均發(fā)生了較大變化，北調(diào)水能力不足問題逐步顯現(xiàn)。按1956—2018年水文系列測算，到2035年扣除丹江口水庫上游用水后，多年平均北調(diào)水量將由規(guī)劃提出的95億m3減少至90.2億m3。同時根據(jù)海河流域第三次水資源評價初步成果，中線受水區(qū)水資源量近年也有不同程度的衰減，當(dāng)?shù)厮垂┧芰ο鄳?yīng)有所降低。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、雄安新區(qū)建設(shè)及城鎮(zhèn)化發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷推進(jìn)，中線受水區(qū)城市用水量仍將有一定幅度的增長，需要新增水源保障。引江補漢工程建成后，多年平均可調(diào)水量增加至115.1億m3，為沿線提供更可靠的優(yōu)質(zhì)水源保障，同時通過置換水源、再生水利用等方式，為農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境補充水源。

3.改善漢江中下游生態(tài)環(huán)境提高引漢濟渭工程水源保證率并增加供水量

漢江中下游是湖北經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)，受沿岸生活和工業(yè)排污、農(nóng)業(yè)面源的影響，總磷濃度沿程趨高，局部河段出現(xiàn)富營養(yǎng)化現(xiàn)象。1992年2月漢江首次發(fā)生大規(guī)模“水華”后，近年水華發(fā)生的頻率呈增加的趨勢，發(fā)生的江段也逐漸上移，需要盡早采取有效措施。

取水點位于漢江上游的引漢濟渭工程，規(guī)劃2030年調(diào)水量比2025年進(jìn)一步增加，由此帶來的丹江口水庫來水量減少，需要由南水北調(diào)中線后續(xù)水源給予補充。

漢江如遇枯水年，將導(dǎo)致漢江外調(diào)水與流域內(nèi)用水矛盾、生產(chǎn)生活用水與環(huán)境用水矛盾、上游用水與中下游用水矛盾更加突出。引江補漢工程實施后，既可為南水北調(diào)中線工程新增北調(diào)水量，又能為引漢濟渭、漢江中下游以及沿線地區(qū)增加水源，有效緩解水資源供需矛盾和生態(tài)環(huán)境問題，促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展。

4.為城鄉(xiāng)一體化供水提供優(yōu)質(zhì)水源

近兩年到河北、天津調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因中線通水后實施的大規(guī)?！敖宕逋ā惫こ?，城鄉(xiāng)居民飲水實現(xiàn)了“同源、同網(wǎng)、同質(zhì)、同服務(wù)、同管理”，補齊了農(nóng)村居民飲水安全短板，從“有水喝”提升為“喝好水”，深受鄉(xiāng)村群眾歡迎。河北黑龍港流域等很多地區(qū)徹底告別了世代飲用高氟水、苦咸水等劣質(zhì)水的歷史，提高了農(nóng)村居民的生活質(zhì)量和健康保障水平。南水北調(diào)中線一期工程目前還不能滿足城鄉(xiāng)一體化供水的需要，很多地區(qū)熱切期望進(jìn)一步增加供水。引江補漢工程發(fā)揮效益后，可讓更多農(nóng)民喝上優(yōu)質(zhì)水。

建議有關(guān)機構(gòu)在調(diào)查研究基礎(chǔ)上，量化分析再生水的綜合效益，更加準(zhǔn)確地反映南水北調(diào)已建工程和后續(xù)工程的綜合效益。

二、南水北調(diào)一期及引江補漢工程間接效益明顯

截至2022年5月，南水北調(diào)東、中線一期工程直接供水累計530多億m3，如果加上間接增供的再生水，實際上總供水量估算在700億m3以上。目前媒體報道和有關(guān)機構(gòu)公布的南水北調(diào)一期工程供水效益，尚未量化研究再生水這一重要因素，建議有關(guān)機構(gòu)在調(diào)查研究基礎(chǔ)上，量化分析再生水的綜合效益，更加準(zhǔn)確地反映南水北調(diào)已建工程和后續(xù)工程的綜合效益。

近年，再生水為改善生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用。2022年6月15日《人民日報》報道，“十四五”時期北京將推動再生水成為工業(yè)用水首要水源。2021年9月到北京調(diào)研了解到，溫榆河公園、通州大運河段都用了大量再生水改善河湖環(huán)境，這些再生水70%左右由南水北調(diào)水轉(zhuǎn)化而來，而且河湖水滲入地下還回補地下水。近年北京平原地區(qū)地下水埋深回升效果明顯，再生水使用增多起到了重要作用。北京有些新建小區(qū)用再生水沖廁，廁所排出的水處理后還可循環(huán)利用。2020年北京再生水配置量已達(dá)12億m3，其中大部分與南水北調(diào)有關(guān)。生活和工業(yè)用水承擔(dān)了原水水價，因此再生水價格比較低，有利于生態(tài)環(huán)境的大量使用。

根據(jù)《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》，南水北調(diào)東、中線一期工程供水“經(jīng)過處理達(dá)標(biāo)后的廢污水53億m3用于城區(qū)外的農(nóng)業(yè)和生態(tài)”。引江補漢工程在增加直供水的同時也增加大量的再生水，可為生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)灌溉增加水源。對增加的間接供水量和綜合效益應(yīng)進(jìn)一步研究和測算，并體現(xiàn)在相關(guān)前期工作文本中。

生活和工業(yè)用水達(dá)標(biāo)處理排放后，可供生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)再利用，同時可補充地下水。生活、生產(chǎn)、生態(tài)“三生”用水深度融合，促進(jìn)經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益“三效”融合，且“三生融合”與“三效融合”相互促進(jìn)。一水多用，大有可為。水價是水資源多用途轉(zhuǎn)換的“助推器”，在用戶承受能力范圍內(nèi)可適當(dāng)提高直供水價格，既有利于促進(jìn)節(jié)水、市場融資和工程增效，也有利于提高再生水利用率。

三、同步實施配套工程和相關(guān)措施

引江補漢工程輸水線路195 km，以深埋長隧洞為主，沿線地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，隧洞開挖難度大，建設(shè)周期長，需盡早實施。同時，需抓緊研究并及早實施相關(guān)配套工程。

1.生態(tài)環(huán)境保護工程和相關(guān)措施

重大水利工程建設(shè)一般都是權(quán)衡利弊的結(jié)果，引江補漢工程也是如此。在生態(tài)環(huán)境方面，盡管利大于弊，沒有不可控的風(fēng)險，但還是應(yīng)該對不利影響給予充分重視并采取相應(yīng)措施。引江補漢工程實施后，水源下游區(qū)水量減少，對水環(huán)境和濕地生態(tài)產(chǎn)生輕微不利影響，應(yīng)進(jìn)一步研究不同情況下的影響程度。輸水線路區(qū)土地占用和施工對沿線動植物、環(huán)境敏感區(qū)帶來一定影響，需落實環(huán)境保護與風(fēng)險防范措施。引江補漢工程可改善受水區(qū)的生態(tài)環(huán)境，同時有利于提升漢江下游生態(tài)流量保障程度和局部河段的水環(huán)境。但引水可能增加漢江流域的總磷負(fù)荷，應(yīng)重點強化水源區(qū)和調(diào)入?yún)^(qū)的水污染防治，積極采取防污減污措施，確保調(diào)入?yún)^(qū)水質(zhì)安全。

2.中線干渠補強工程、沿線調(diào)蓄工程及其相關(guān)措施

引江補漢工程無論是為南水北調(diào)中線增加的水量，還是為引漢濟渭、漢江中下游和沿線補水區(qū)增加的水量，都需要相應(yīng)的配套工程，應(yīng)及早謀劃、及早實施。

（1）干渠補強加固工程和相關(guān)措施

今后中線一期工程按加大流量長期輸水，一期總干渠超高、高填方渠道外坡穩(wěn)定安全，以及渡槽槽身高度、配筋和限裂寬度等，需要按規(guī)范進(jìn)行認(rèn)真復(fù)核，對不能滿足要求的提出補強加固方案。2021年鄭州特大洪水為工程防洪安全敲響了警鐘，需要復(fù)核干渠的防洪能力并進(jìn)行必要的除險加固。

（2）統(tǒng)籌謀劃沿線調(diào)蓄工程和相關(guān)措施

南水北調(diào)中線工程在論證階段就提出建設(shè)沿線調(diào)蓄工程的必要性。近年有關(guān)部門、地方和專家也提出調(diào)蓄工程的必要性、建設(shè)思路與方案。對此建議：一是地下調(diào)蓄措施與地面調(diào)蓄措施充分結(jié)合；二是現(xiàn)有工程與新建工程充分結(jié)合，優(yōu)先利用現(xiàn)有水庫和當(dāng)?shù)卦械叵滤?；三是新建調(diào)蓄水庫按照“誰受益、誰投資”的原則解決投融資渠道。

投融資機制、工程效益與水價機制的關(guān)系非常密切，水價承受能力和市場化改革方向是提高水價的重要理由，提高城市生活和工業(yè)用水水價是擴大市場融資和提高工程效益的必要前提，要統(tǒng)籌考慮提高水價與市場融資，同步協(xié)調(diào)推進(jìn)。

四、加強機制建設(shè)，機制與工程“兩手抓，兩手硬”

長期以來，我國大型調(diào)水工程部分存在“重工程，輕機制”問題。主要原因是前期工作階段對機制問題研究不夠，對策不力，造成“先天不足，后天難補”，對此要引起高度重視并切實加以防范。

關(guān)于工程與機制的關(guān)系，打兩個比方：工程好比電腦的硬件，機制好比軟件；工程好比人的身體，機制好比智慧。工程是生產(chǎn)力，機制是生產(chǎn)關(guān)系，發(fā)展生產(chǎn)力就要改革生產(chǎn)關(guān)系。只有將工程與機制“兩手抓，兩手硬”，才能長期實現(xiàn)南水北調(diào)工程高質(zhì)量發(fā)展，并為加快構(gòu)建國家水網(wǎng)提供有益經(jīng)驗。機制問題既重要又復(fù)雜，從問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向來看，要著重加強以下三方面的機制建設(shè)。

1.水價機制

水價杠桿是“節(jié)水優(yōu)先”的最重要保障措施。水價也是“兩手發(fā)力”的結(jié)合點，政府推進(jìn)市場化改革和支持市場主體，要善于運用價格杠桿。水價是促進(jìn)節(jié)水、提高市場融資能力和工程良性運行的“牛鼻子”，抓水價就等于抓主要矛盾。多個研究機構(gòu)的研究成果表明，近年來受水區(qū)城市生活和工業(yè)用水的水價偏低，距離合理區(qū)間越來越遠(yuǎn)，目前提高水價的空間很大且在不斷增大，這是一塊值得開發(fā)的“富礦”。因此，應(yīng)進(jìn)一步測算受水區(qū)城市生活和工業(yè)用水的水價承受能力，提出水價調(diào)整政策的規(guī)劃和分步實施方案，盡早制定政策，適時適度地提高中線分水口門水價和用戶水價。同時，提高水價要對弱勢人群實行優(yōu)惠政策，保障基本生活用水權(quán)益。

2.投融資機制

綜合考慮中線一期工程和后續(xù)工程及受水區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，尤其是水資源狀況和水價承受能力，引江補漢工程有必要也有條件落實好國務(wù)院關(guān)于“擴大股權(quán)債券融資規(guī)模，以市場化改革推動水利建設(shè)”的要求。投融資機制、工程效益與水價機制的關(guān)系非常密切，水價承受能力和市場化改革方向是提高水價的重要理由，提高城市生活和工業(yè)用水水價是擴大市場融資和提高工程效益的必要前提，要統(tǒng)籌考慮提高水價與市場融資，同步協(xié)調(diào)推進(jìn)。

3.責(zé)權(quán)掛鉤的管理機制

要進(jìn)一步厘清橫向關(guān)系和縱向關(guān)系。橫向關(guān)系是指政府行為與市場機制的關(guān)系，要根據(jù)生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水的結(jié)構(gòu)，研究確定政府出資與市場融資的比例；政府及其有關(guān)部門在項目審批、資本金支持、水價政策制定、水資源管理等方面，依法做好各項工作；從前期工作、項目建設(shè)到運行管理，各個環(huán)節(jié)都要進(jìn)一步落實好項目法人責(zé)任制；“裁判員”與“運動員”要各司其職，各負(fù)其責(zé)?？v向關(guān)系是從中央到地方各級政府之間、各級法人之間的責(zé)權(quán)關(guān)系，要把用水權(quán)、水質(zhì)、水價等進(jìn)行“水錢掛鉤”，多用水者要多承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任。中國南水北調(diào)集團有限公司成立后，為今后理順橫向關(guān)系和縱向關(guān)系創(chuàng)造了新的條件。

在厘清橫向關(guān)系、縱向關(guān)系和實行責(zé)權(quán)掛鉤原則的基礎(chǔ)上，各級政府之間應(yīng)該由下而上出具承諾文件，中央和地方的法人之間應(yīng)該依法簽訂合同，各項重要工作都要進(jìn)一步完善責(zé)任制和責(zé)任追究制。

4.研究借鑒歷史經(jīng)驗

《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》編制時，花費很大的精力研究水價機制、投融資機制和管理體制機制。在規(guī)劃中專門用4節(jié)內(nèi)容，分別對“水價機制與水價測算”“容量水價與計量水價”“水價承受能力初步分析”“水價政策”等進(jìn)行論述；同時用3節(jié)內(nèi)容，對與水價高度相關(guān)的南水北調(diào)建設(shè)基金進(jìn)行分析和規(guī)劃；還專門安排1章4節(jié)內(nèi)容，對與水價和投融資機制密切相關(guān)的管理體制機制，提出了原則意見和總體框架。下一步，建議參考借鑒這一經(jīng)驗，結(jié)合20年多來實踐經(jīng)驗和存在問題的分析，根據(jù)新情況、新要求，提出新時期的機制建設(shè)規(guī)劃，進(jìn)而編制實施方案。

深入研究機制問題和提出政策措施，需要大量時間做協(xié)商協(xié)調(diào)工作。20年前的做法是，一面選出相對簡單的單項工程先行開工，一面深化研究復(fù)雜的機制問題和剩余的工程難題，提出解決方案，在可研報告階段和其后的工作中分步明確和落實。建議參考借鑒這一經(jīng)驗，從現(xiàn)實需要出發(fā)，把提高效率和保證質(zhì)量更好地統(tǒng)一起來。

綜上所述，引江補漢工程一舉多得，既必要又迫切，作為新時期南水北調(diào)后續(xù)工程開工的第一個重大工程，起著承前啟后的作用，應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)。對今后的工作，建議在重視再生水利用、生態(tài)環(huán)境保護、干渠補強加固和沿線調(diào)蓄措施等工程技術(shù)問題的同時，進(jìn)一步重視水價機制、投融資機制、責(zé)權(quán)結(jié)合的管理機制等重要問題，在深入研究基礎(chǔ)上采取有力措施，實現(xiàn)南水北調(diào)中線后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展，為推進(jìn)南水北調(diào)東線后續(xù)工程、西線方案比選論證和國家水網(wǎng)建設(shè)提供有益經(jīng)驗。