以鄉(xiāng)村平安建設(shè)的視角分析鄉(xiāng)村治理存在的問(wèn)題與對(duì)策

陳洪平

福建名顧律師事務(wù)所，福建 莆田 351100

一、鄉(xiāng)村治理的淵源

鄉(xiāng)村治理是通過(guò)對(duì)村鎮(zhèn)布局、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等資源進(jìn)行合理配置和生產(chǎn)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展以及環(huán)境狀況的改善。不斷提高廣大農(nóng)村居民的物質(zhì)生活和精神文明水平，改變“臟亂差”的農(nóng)村現(xiàn)狀，不斷加強(qiáng)基層治理。是政府和社會(huì)對(duì)社會(huì)事務(wù)和社會(huì)生活的管理，治理的主體包括政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)村治理是一個(gè)涵蓋多學(xué)科多領(lǐng)域的綜合性概念。有學(xué)者指出，鄉(xiāng)村治理必須以政府形行政管理和鄉(xiāng)村自治權(quán)的有效銜接為基礎(chǔ)，以鄉(xiāng)村法律制度建設(shè)為著手點(diǎn)，致力于提升鄉(xiāng)村法治化水平，建立新的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，構(gòu)建多元化的治理模式［1］。

2018年1月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）?！锻ㄖ分赋?，為深入貫徹落實(shí)黨的十九大部署和習(xí)近平總書記的重要指示精神，保障人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安，進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，黨中央、國(guó)務(wù)院決定，在全國(guó)開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)。習(xí)近平總書記還指出，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)正在發(fā)生深刻復(fù)雜的變化，來(lái)自各方面的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)明顯增多，迫切需要我們?cè)诩訌?qiáng)國(guó)家制度建設(shè)和治理能力建設(shè)上下更大的功夫，使我們的制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，更好轉(zhuǎn)化為治理效能。進(jìn)一步完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾的有效機(jī)制顯得十分緊迫和重要。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是一個(gè)農(nóng)村大國(guó)，有9億人口屬于農(nóng)村人口，也就是說(shuō)農(nóng)村地大人多，農(nóng)村社會(huì)矛盾的化解對(duì)于整個(gè)國(guó)家的法治建設(shè)起著至關(guān)重要的作用。沒有農(nóng)村的穩(wěn)定就沒有整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定。2019年3月19日，中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議并發(fā)表重要講話。會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》。由此，鄉(xiāng)村治理的概念開始形成。

二、以鄉(xiāng)村平安建設(shè)的視角審視鄉(xiāng)村治理

近幾年，鄉(xiāng)村平安建設(shè)確實(shí)取得了許多令人欣喜的成果，比如，各個(gè)村民委員會(huì)基本上都設(shè)立類似于行政服務(wù)中心的便民窗口，明顯區(qū)別于以前讓群眾要跑很多趟，或者跑村干部家辦事的情形，讓人民群眾少跑路?，F(xiàn)在，大多數(shù)的鄉(xiāng)村都實(shí)行了“一村一顧問(wèn)”制度。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有網(wǎng)格化管理中心。近年，又推行了“黨建+鄰里中心”模式。這些舉措看起來(lái)可以很好地有助于鄉(xiāng)村平安建設(shè)，曾經(jīng)也確實(shí)發(fā)揮過(guò)一些作用。

但是，我們必須要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)是，鄉(xiāng)村平安建設(shè)的相關(guān)制度等尚不健全，尚未“功成名就”。鄉(xiāng)村社會(huì)治安事態(tài)依然嚴(yán)峻：民事糾紛、因各種矛盾引發(fā)的群體性事件等時(shí)有發(fā)生；沉迷于打牌、賭博者甚眾，“六合彩”“時(shí)時(shí)彩”侵蝕著鄉(xiāng)村；打架斗毆、小偷小摸等治安類案件增多；一些地方農(nóng)村村霸、地痞、流氓和黑惡勢(shì)力在鄉(xiāng)村膨脹等等。村居法律顧問(wèn)基本上處于休眠狀態(tài)，有些甚至只是掛牌而已，村居法律顧問(wèn)并沒有被邀請(qǐng)介入到鄉(xiāng)村鄰里糾紛的重大法律事件，特別是涉及村霸等恃強(qiáng)凌弱的法律事件當(dāng)中。大量的村霸依然盤踞在鄉(xiāng)村，稱霸一方，欺壓殘害百姓，造成相當(dāng)多的較為老實(shí)的小家庭戶的田地被村霸霸占，甚至有的人身還受到了侵害。2018年全國(guó)開始進(jìn)行掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，而就在這個(gè)風(fēng)口浪尖之上，有些地區(qū)仍發(fā)生多起鄉(xiāng)村兇殺案。如2020年3月26日埭頭鎮(zhèn)溫李村因鄰里修路發(fā)生1死3傷的重大案件。案件起因是由于一方的樹枝延伸至被害人一方房屋的屋頂，只是因?yàn)楸缓θ艘环秸?qǐng)人強(qiáng)行切斷樹枝而引發(fā)打架并發(fā)生命案，真是令人不勝唏噓。無(wú)獨(dú)有偶，2020年10月31日東嶠鎮(zhèn)嶠江居委會(huì)后坑許某滬、許某華兩個(gè)兄弟因土地糾紛一事發(fā)生相殺，引發(fā)二死三傷。再就是2021年10月10日發(fā)生的“歐某中殺人案”。這些事件的起因看起來(lái)都微不足道，但最終卻轉(zhuǎn)化為命案。所以，鄉(xiāng)村矛盾的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，加強(qiáng)鄉(xiāng)村平安建設(shè)迫在眉睫。

三、鄉(xiāng)村平安建設(shè)的主要對(duì)策

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四十一條規(guī)定：“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制和自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系，建設(shè)充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府社會(huì)管理和服務(wù)能力建設(shè)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成鄉(xiāng)村治理中心、農(nóng)村服務(wù)中心、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中心。”那么，法治的手段有哪些？如何運(yùn)用法治的手段去促進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的善治？筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面去著手：

（一）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織領(lǐng)導(dǎo)

黨是我們一切工作的堡壘，鄉(xiāng)村平安建設(shè)同樣離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，并且還需要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織領(lǐng)導(dǎo)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)鄉(xiāng)村平安建設(shè)給予高度重視，并把該項(xiàng)工作當(dāng)作“一把手”工程來(lái)抓。要成立鄉(xiāng)村平安建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政法委員擔(dān)任小組長(zhǎng)，下設(shè)辦公室，辦公室成員至少由派出所、基層派出法庭，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、水利、信訪部門和律師組成。

（二）建立網(wǎng)格化排查制度

幾乎每個(gè)鄉(xiāng)村都會(huì)有村霸存在，但是因?qū)偻迦?，老百姓一般不敢檢舉、揭發(fā)。所以，在掃黑除惡運(yùn)動(dòng)來(lái)臨時(shí)公安機(jī)關(guān)往往難以獲得有效的線索，無(wú)法進(jìn)行追查、處理。而建立網(wǎng)格化排查制度就可以解決這一難題。我們需要效仿有些地方的成功做法，那就是建立“網(wǎng)格化+矛盾糾紛化解”制度，推行網(wǎng)格員每日一排查，每周由信訪辦、派出所、司法所等部門收集問(wèn)題，每周黨委分析研判，流轉(zhuǎn)處置［2］。

（三）建立公安警情信息臺(tái)賬制度

幾乎每一起惡性事件都不是偶然發(fā)生，而是有征兆的，也就是一開始是有報(bào)案的。所以，要牢牢把住警情登記關(guān)，建立警情臺(tái)賬制度，同時(shí)匯總數(shù)據(jù)，并且分析相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)發(fā)現(xiàn)規(guī)律。有哪一些人經(jīng)常惹事、肇事的都可以從大數(shù)據(jù)中明確反映出來(lái)，使其浮出水面。另外，有關(guān)的警情有沒有被處理？處理的結(jié)果如何？通過(guò)臺(tái)賬的大數(shù)據(jù)也一目了然，同時(shí)也可以反映公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水準(zhǔn)。而目前現(xiàn)實(shí)的情況則是，有些派出所接到報(bào)案后，接警人員主觀判斷或故意曲解為民事案件，拒絕受理。有的則把治安或刑事案件，在案件登記、案件報(bào)案回執(zhí)單上故意寫成是經(jīng)濟(jì)糾紛、鄰里糾紛，甚至有的連回執(zhí)單都不給。所謂的村霸就是農(nóng)村里的惡霸，而有關(guān)司法機(jī)關(guān)往往以鄰里糾紛為由改變定性，把村霸的行為定性為普通民事或經(jīng)濟(jì)案件，這樣就造成了案件被掩蓋，老百姓找不到相關(guān)門路來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，而村霸則變得越來(lái)越囂張，變本加厲地橫行鄉(xiāng)里。在上面的案例中，沒有一起不是報(bào)案過(guò)的，但沒有一起被公安機(jī)關(guān)立案。如果建立臺(tái)賬制度，違法犯罪升級(jí)或形成黑惡勢(shì)力的時(shí)候就可以倒查當(dāng)時(shí)接警的公安人員。這就可以扭轉(zhuǎn)只要不插手、不立案就不會(huì)被行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)，就不會(huì)被追究個(gè)人錯(cuò)案責(zé)任。

（四）建立處警報(bào)告制度

一個(gè)警情得到處理，當(dāng)事人自己會(huì)通過(guò)行政復(fù)議、訴訟程序?qū)Π讣?zhí)法的合法性進(jìn)行監(jiān)督，最怕的就是那些沒有作出處理的案件，它們往往是被邊緣化或者說(shuō)被掩蓋、包庇，這時(shí)當(dāng)事人一般沒辦法或者說(shuō)不會(huì)去走行政復(fù)議或訴訟程序，更多的可能是對(duì)司法、行政執(zhí)法失去信任，他們往往認(rèn)為只能自己解決，而自己解決中往往會(huì)出現(xiàn)超出法律的舉動(dòng)，引發(fā)違法事件。所以，一定要高度重視警情處理?，F(xiàn)實(shí)中當(dāng)然不排除也有相當(dāng)一部分的警情屬于民事糾紛，不屬于公安機(jī)關(guān)管轄的案件。但是，是不是民事糾紛，既然報(bào)警了就應(yīng)當(dāng)履行正當(dāng)程序，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部也應(yīng)當(dāng)由法制部門審核論證，重大案件還得集體論證，聽取被害人申辯。甚至要向檢察機(jī)關(guān)咨詢。受理與不受理都應(yīng)當(dāng)有個(gè)回復(fù)，并說(shuō)明具體的理由。不能以某個(gè)別民警、個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的意見決定案件走向。所以，接受處警的民警應(yīng)作為第一責(zé)任人形成書面報(bào)告，體現(xiàn)慎重，并可為日后的責(zé)任倒查提供原始證據(jù)［3］。

（五）建立責(zé)任倒查制度

從近三年的辦案實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各地司法機(jī)關(guān)成功辦理了許多黑惡勢(shì)力案件，但我們只看到黑惡勢(shì)力被判刑的，而沒看到有司法人員被問(wèn)責(zé)的。難道這些最初接警的辦案單位、辦案人員都不知道他們?cè)跒^職嗎？奇怪的是，有些黑惡案件的被告人在審判階段時(shí)反而怨恨當(dāng)時(shí)的公安人員縱容、包庇了他。因?yàn)樵S多黑惡勢(shì)力在早期時(shí)都表現(xiàn)為普通的違反社會(huì)治安，如果及時(shí)查處，他們就不會(huì)慢慢做大。所以，我們認(rèn)為，建立責(zé)任倒查制度可以有效防止公安派出所的縱容或不作為。這里所謂的倒查就是，當(dāng)某一黑惡勢(shì)力形成后，要從最源頭的幾起案件開始倒查，查下當(dāng)時(shí)的處警人員為什么不作為、不處罰、不立案。由于他們當(dāng)時(shí)的不作為造成違法當(dāng)事人做大，變成黑惡勢(shì)力，這時(shí)，當(dāng)時(shí)不作為的處警人員就要被問(wèn)責(zé)。如果實(shí)行這種機(jī)制，公安派出所就會(huì)認(rèn)真辦案，把鄉(xiāng)村黑惡勢(shì)力、治安、刑事案件消滅在萌芽狀態(tài)。

（六）建立案件聯(lián)動(dòng)制度

鄉(xiāng)村矛盾往往涉及民法、土地管理法、刑法、治安管理處罰法，幾個(gè)部門法相互交叉在一起。例如，村霸以民間糾紛為幌子，假借相鄰糾紛、土地糾紛無(wú)事生非，對(duì)此是否構(gòu)成尋釁滋事確實(shí)難辨，這恰恰給公安不作為留下了空間，甚至故意曲解為民事糾紛。遇到這種情況，需要由主管部門、法院、檢察院、律師等專業(yè)的人員來(lái)共同識(shí)別。如果建立了案件的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有一個(gè)常設(shè)的機(jī)構(gòu)，則可以快速反應(yīng)，及時(shí)出擊［4］。

（七）激活鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四十八條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問(wèn)和公職律師，鼓勵(lì)有條件的地方在村民委員會(huì)建立公共法律服務(wù)工作室，深入開展法治宣傳教育和人民調(diào)解工作，健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制，推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)?！边@說(shuō)明，國(guó)家十分重視律師在鄉(xiāng)村治理中的作用。有些地區(qū)也早已推行“一村一居一顧問(wèn)”制度。但據(jù)筆者了解，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)大都只是掛名而已，偶爾有接到一兩個(gè)電話，但多數(shù)還是婚姻家庭、交通事故案件的咨詢。這其中可能涉及很多原因，一個(gè)是律師的報(bào)酬不足，律師的功利心起作用；二是村委會(huì)對(duì)于律師的作用意識(shí)淡薄。筆者認(rèn)為，律師有專業(yè)知識(shí)，可以明辨法理，一旦擔(dān)任法律顧問(wèn)就要有相應(yīng)的擔(dān)當(dāng)，真正負(fù)起責(zé)任，發(fā)揮自己的作用。在遇到疑難案件時(shí)，要為鄉(xiāng)村調(diào)解委員會(huì)出具法律意見，為當(dāng)事人解決爭(zhēng)議提供法律參考。對(duì)律師故意亂出具法律意見的應(yīng)當(dāng)?shù)共?。但是，如果村委?huì)不主動(dòng)找法律顧問(wèn)，自己亂拍板的，同樣也要實(shí)行責(zé)任倒查［5］。

（八）狠抓公安派出所鄉(xiāng)村平安建設(shè)的考評(píng)工作

據(jù)了解，一旦行政處罰決定被法院判決撤銷，對(duì)經(jīng)辦民警的考評(píng)不利。而相關(guān)案件不立案的話則不存在行政訴訟的問(wèn)題，反而就不會(huì)被差評(píng)。所以，很多治安案件派出所能不接就不接，能不處罰就不處罰。就算接了案也不想立案。比如，有些派出所一遇到打架案件，不管三七二十一就逼迫當(dāng)事人進(jìn)行所謂的調(diào)解，連詢問(wèn)筆錄都沒做，然后慢慢把案件給消化掉，造成一方上訪。對(duì)此，筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦要發(fā)揮作用，要賦予綜治辦考評(píng)權(quán)，要對(duì)公安派出所處警經(jīng)過(guò)、處警的結(jié)果、辦案質(zhì)量進(jìn)行綜合考評(píng)。

綜上，鄉(xiāng)村平安建設(shè)是鄉(xiāng)村治理當(dāng)中的一個(gè)重大工程。鄉(xiāng)村平安建設(shè)的推進(jìn)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建派出所、村委會(huì)、自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、法院、檢察院和律師聯(lián)合參與的常態(tài)化工作機(jī)制。實(shí)行以警情登記為中心的責(zé)任倒查機(jī)制。用法治思維去指引鄉(xiāng)村的德治思維，二者相互融合。這樣，鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)土文明才會(huì)繼續(xù)飛速進(jìn)步，鄉(xiāng)村振興的道路才會(huì)步入有序善治的軌道。