直升機(jī)滅火救援任務(wù)員的法律定位

趙麗娜

應(yīng)急管理部消防救援局昆明訓(xùn)練總隊(duì)，云南 昆明 650000

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和直升機(jī)技術(shù)的飛速發(fā)展，直升機(jī)越來(lái)越廣泛地被用于森林火災(zāi)撲救、建筑火災(zāi)撲救、戰(zhàn)斗員投送、（超）高層火災(zāi)被困者轉(zhuǎn)運(yùn)等消防滅火救援任務(wù)。國(guó)家綜合性消防救援人員也越來(lái)越多地參與到直升機(jī)滅火救援任務(wù)中，承擔(dān)了直升機(jī)滅火救援任務(wù)員的職能任務(wù)。然而，當(dāng)前我國(guó)與直升機(jī)滅火救援任務(wù)員相關(guān)的立法仍為空白，法律權(quán)益與責(zé)任尚不明確，亟需從法律層面研究并確定消防救援人員在直升機(jī)滅火救援任務(wù)中的職能定位，不斷完善直升機(jī)滅火救援法律體系，為開(kāi)展直升機(jī)滅火救援奠定基礎(chǔ)。

一、直升機(jī)在消防滅火救援中的應(yīng)用

（一）直升機(jī)森林滅火專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍已經(jīng)建成

我國(guó)的航空工業(yè)起步較晚，直升機(jī)在消防領(lǐng)域的應(yīng)用主要是在森林火災(zāi)撲救中。2009年，黑龍江省大慶市成立了武警森林指揮部直升機(jī)支隊(duì)，承擔(dān)森林火災(zāi)撲救任務(wù)。2018年10月，組建了國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍，武警森林指揮部直升機(jī)支隊(duì)成建制劃歸應(yīng)急管理部森林消防局，并成立了森林消防局大慶航空救援支隊(duì)、昆明航空救援支隊(duì)。這兩支隊(duì)伍是直升機(jī)森林火災(zāi)撲救的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，在利用直升機(jī)進(jìn)行森林火災(zāi)撲救方面發(fā)揮了重要的作用。比如，2016年5月19日、21日，黑龍江大興安嶺地區(qū)發(fā)生了兩起森林火災(zāi)，大慶森警直升機(jī)支隊(duì)出動(dòng)3架駐防直升機(jī)，在呼源林場(chǎng)、白銀納林場(chǎng)、富克山林場(chǎng)等5個(gè)火場(chǎng)，先后實(shí)施吊桶滅火，總計(jì)飛行23小時(shí)6分鐘，實(shí)施吊桶滅火16次，灑水38噸，有效地遏制了火勢(shì)蔓延。

（二）積極探索城市直升機(jī)滅火救援模式

國(guó)外使用直升機(jī)進(jìn)行城市火災(zāi)撲救方面起步較早，很多國(guó)家制定了直升機(jī)滅火救援方面的法律法規(guī)，建立了完備的直升機(jī)滅火救援體系。日本1966年11月就成立了東京第一支空中消防隊(duì)，并且為發(fā)揮直升機(jī)滅火救援的作用，出臺(tái)了一系列的相關(guān)法律法規(guī)。如日本規(guī)定“凡高于31m的高層建筑，都必須在屋頂設(shè)置消防直升機(jī)的停機(jī)坪”[1]；1972年2月，巴西圣保羅市一棟高樓的31層發(fā)生火災(zāi)，11架直升機(jī)投入救助行動(dòng)，在建筑頂樓共救出450余人，這是直升機(jī)在消防救災(zāi)上首次獲得重大的成功。[2]由此可見(jiàn)，直升機(jī)在城市滅火救援中應(yīng)用是具有可行性和必要性的。

我國(guó)尚未建立城市直升機(jī)滅火救援的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍及相關(guān)的法律法規(guī)體系，但無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界，都對(duì)城市直升機(jī)滅火救援開(kāi)展了探索和研究。理論界充分論證了城市直升機(jī)滅火救援的可行性。如鄒亞鵬、劉文琦指出的直升機(jī)“不僅可以通過(guò)加裝的機(jī)腹式水箱、消防吊桶和消防水炮等設(shè)備直接進(jìn)行空中滅火，同時(shí)能夠降落至高層建筑頂層停機(jī)坪或者運(yùn)用電動(dòng)絞車(chē)等設(shè)備，開(kāi)展消防裝備運(yùn)輸、人員救援與撤離”。[3]還能夠借助精確定位系統(tǒng)、應(yīng)急定位發(fā)射器、超短波電臺(tái)、前視紅外探測(cè)裝置、大功率廣播系統(tǒng)等直升機(jī)機(jī)載設(shè)備進(jìn)行火情偵察及空中指揮。而在實(shí)務(wù)界，消防救援隊(duì)伍已經(jīng)開(kāi)始積極探索直升機(jī)在城市消防滅火救援中的應(yīng)用。如2014年，上海配備了我國(guó)首架消防直升機(jī)，用于消防滅火、應(yīng)急救援、空中巡邏以及交通疏導(dǎo)等行動(dòng)，該消防直升機(jī)于2015年參與了上海閔行區(qū)華漕鎮(zhèn)朱建路680號(hào)內(nèi)的家具公司火災(zāi)的撲救，充分說(shuō)明了直升機(jī)在城市火災(zāi)撲救中能夠發(fā)揮重要的作用。而直升機(jī)在城市救援方面作用的發(fā)揮還不夠理想。2010年11月15日下午14點(diǎn)15分，上海一棟外墻正在維修的教師公寓發(fā)生大火，起火點(diǎn)位于10～12層，由于大量易燃物堆放在樓外維修用的腳手架上，致使大火迅速蔓延，現(xiàn)場(chǎng)濃煙滾滾。下午15點(diǎn)50分，出動(dòng)了三架救援用直升機(jī)飛抵大樓頂部，并嘗試用絞車(chē)索救援被困樓頂?shù)木用瘢珱](méi)有成功。導(dǎo)致這次救援失敗的原因，除了該高層建筑未設(shè)置樓頂直升機(jī)起降場(chǎng)、現(xiàn)場(chǎng)燃燒產(chǎn)生的煙霧干擾等以外，還有一個(gè)重要的原因是缺乏具備成熟的救援技戰(zhàn)術(shù)及救援經(jīng)驗(yàn)且能夠進(jìn)行直升機(jī)作業(yè)的消防救援人員。

為構(gòu)建“陸、水、空”三位一體的消防應(yīng)急救援力量體系，多省消防救援總隊(duì)聯(lián)合通用航空公司成立直升機(jī)滅火救援專(zhuān)業(yè)隊(duì)，執(zhí)行城市消防滅火救援任務(wù)，積極探索可持續(xù)發(fā)展的直升機(jī)滅火救援模式。所謂可持續(xù)發(fā)展的航空救援力量新模式，即如專(zhuān)家論述的航空救援力量必須依靠“平戰(zhàn)結(jié)合，平時(shí)運(yùn)營(yíng)為主、戰(zhàn)時(shí)則救災(zāi)為主，平時(shí)積蓄能量、戰(zhàn)時(shí)釋放運(yùn)力”。[4]也就是說(shuō)，通用航空公司依托適當(dāng)?shù)恼邇A斜，作為重要補(bǔ)充力量，積極參與到各種類(lèi)型災(zāi)害應(yīng)急救援之中。機(jī)組資源方面，采取政府采購(gòu)方式向通用航空公司采購(gòu)救災(zāi)服務(wù)或租賃飛行小時(shí)的運(yùn)作模式，同時(shí)在消防救援隊(duì)伍內(nèi)部，遴選適合參與直升機(jī)滅火救援任務(wù)的消防員，參加直升機(jī)滅火救援任務(wù)員培訓(xùn)，從而實(shí)現(xiàn)空中力量參與救災(zāi)的效益最大化。如，青島市以青島直升機(jī)公司為依托，聯(lián)合青島市消防救援支隊(duì)、市林防指揮部組建了“青島市航空消防站”，承擔(dān)城市火災(zāi)撲救、森林火災(zāi)撲救及救援任務(wù)；湖南株洲市消防救援支隊(duì)與湖南翔為通用航空共同組建了株洲航空消防救援大隊(duì)，隊(duì)員由株洲市消防救援支隊(duì)二十名消防員和湖南翔為通用航空十名技術(shù)骨干組成，配備兩架救援直升機(jī)。多個(gè)消防救援總隊(duì)為進(jìn)一步推動(dòng)直升機(jī)在城市消防滅火救援中應(yīng)用，已經(jīng)開(kāi)始了遴選優(yōu)秀消防員，開(kāi)展直升機(jī)滅火救援任務(wù)員的培訓(xùn)。據(jù)調(diào)研已經(jīng)有近十五個(gè)總隊(duì)開(kāi)展了直升機(jī)滅火救援任務(wù)員培訓(xùn)。總的來(lái)看，培訓(xùn)內(nèi)容涉及直升機(jī)駕駛理論與實(shí)操、航空法規(guī)、航空基礎(chǔ)知識(shí)（航空氣象、航圖識(shí)別）、直升機(jī)基礎(chǔ)知識(shí)（類(lèi)型、結(jié)構(gòu)與性能）、直升機(jī)機(jī)組資源管理與配合、直升機(jī)應(yīng)急救援概述、直升機(jī)救援物資投送、直升機(jī)絞車(chē)救援、直升機(jī)索降緊急避險(xiǎn)操作等課程。

二、直升機(jī)滅火救援任務(wù)員的立法現(xiàn)狀

直升機(jī)滅火救援任務(wù)員，指的是執(zhí)行直升機(jī)滅火救援任務(wù)的消防救援人員。直升機(jī)滅火救援任務(wù)員從實(shí)踐角度看，消防救援人員已經(jīng)承擔(dān)了森林滅火、建筑火災(zāi)撲救、（超）高層火災(zāi)被困者轉(zhuǎn)運(yùn)等直升機(jī)滅火救援任務(wù)員的職責(zé)任務(wù)。2019年修訂的《中華人民共和國(guó)消防法》第三十六條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定建立國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)、專(zhuān)職消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救和搶險(xiǎn)救援工作。因此，從法律上看，消防救援人員是進(jìn)行火災(zāi)撲救的主體。我國(guó)出臺(tái)的關(guān)于直升機(jī)應(yīng)急救援的法律法規(guī)眾多，包括《中華人民共和國(guó)民用航空法》《飛行基本規(guī)則》《通用航空飛行管理?xiàng)l例》等，還包括《中華人民共和國(guó)緊急狀態(tài)法》等，但其中關(guān)于消防救援人員作為直升機(jī)滅火救援任務(wù)員的立法幾乎空白。

（一）通用航空滅火救援法律法規(guī)不完善

按照現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)民用航空法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民用航空法》）第五條的規(guī)定：民用航空器，是指除用于執(zhí)行軍事、海關(guān)、警察飛行任務(wù)外的航空器。也就是說(shuō)，參與滅火救援的直升機(jī)屬于民用航空法調(diào)整的范疇。該法第一百四十五條對(duì)通用航空的作業(yè)范圍做出了進(jìn)一步的明確，通用航空是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)等方面的飛行活動(dòng)。從這兩個(gè)法條可以看出，利用直升機(jī)進(jìn)行的滅火救援行動(dòng)應(yīng)當(dāng)屬于通用航空活動(dòng)，屬于《民用航空法》的調(diào)整范疇。然而現(xiàn)有的關(guān)于通用航空開(kāi)展滅火救援活動(dòng)的相關(guān)法律條文尚未形成體系，僅散見(jiàn)于不同的法律法規(guī)中。這就造成了救援過(guò)程中實(shí)施滅火救援行為的主體法律地位不明確、遴選標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、救援作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)模糊、培訓(xùn)及晉升標(biāo)準(zhǔn)不清晰、掌握的技能也不盡相同、服務(wù)保障體制不完備和救援響應(yīng)機(jī)制缺乏等問(wèn)題。

（二）直升機(jī)滅火救援任務(wù)員立法空白

我國(guó)關(guān)于直升機(jī)滅火救援任務(wù)員的立法幾乎空白，《民用航空法》作為航空活動(dòng)的基本法，在其第五章規(guī)定的“航空人員”中，“任務(wù)員”未列其中，其他法律法規(guī)中也沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。目前僅有2020年10月19日由中國(guó)民航大學(xué)等單位牽頭起草的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)《森林航空消防救援人員資質(zhì)和培訓(xùn)規(guī)范》《直升機(jī)城市消防應(yīng)急救援人員資質(zhì)與培訓(xùn)規(guī)范》中提及的飛行觀察員、空中觀察員、直升機(jī)消防員、絞車(chē)手與直升機(jī)滅火救援任務(wù)相關(guān)。同時(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》僅以簡(jiǎn)單的綱要形式闡述了直升機(jī)應(yīng)急人員的資質(zhì)要求、培訓(xùn)規(guī)范、職責(zé)要求等內(nèi)容，不僅內(nèi)容規(guī)定不夠詳盡細(xì)致，而且標(biāo)準(zhǔn)并不是法律規(guī)范，不具有法律效力。

三、直升機(jī)滅火救援任務(wù)員立法模式之構(gòu)想

（一）法律層面

從《消防法》層面，確定直升機(jī)參與滅火救援的法律地位，明確直升機(jī)參與滅火救援的優(yōu)先權(quán)利?，F(xiàn)行《消防法》只規(guī)定了消防車(chē)、消防艇前往執(zhí)行火災(zāi)撲救或者應(yīng)急救援任務(wù)時(shí)的優(yōu)先通行權(quán)，沒(méi)有提及直升機(jī)。隨著直升機(jī)參與滅火救援實(shí)踐的增多，建議在法律層面補(bǔ)充消防直升機(jī)的優(yōu)先權(quán)利，從法律上肯定直升機(jī)滅火救援行為。

在《民用航空法》層面，明確直升機(jī)任務(wù)員的法律地位?，F(xiàn)行《民用航空法》第五章雖然規(guī)定了“航空人員”的范疇，但其中未涉及直升機(jī)滅火救援任務(wù)員一職。直升機(jī)滅火救援任務(wù)員在執(zhí)行任務(wù)過(guò)程中工作性質(zhì)與機(jī)組人員工作性質(zhì)相同，建議修改《民用航空法》，在“航空人員”中增設(shè)“直升機(jī)任務(wù)員”相關(guān)規(guī)定，明確直升機(jī)任務(wù)員的法律地位。

（二）規(guī)章層面

民航規(guī)章是民航法律法規(guī)體系最主要的組成部分，調(diào)整的對(duì)象是限定在民航領(lǐng)域中的特殊的、局部的、具體的問(wèn)題，是對(duì)于《民用航空法》的細(xì)化與完善，是民用航空活動(dòng)包括通用航空活動(dòng)的重要依據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)參考飛行員、機(jī)組人員相關(guān)的規(guī)定，將直升機(jī)滅火救援任務(wù)員納入到規(guī)章層面進(jìn)行規(guī)定。明確直升機(jī)滅火救援任務(wù)員的招收標(biāo)準(zhǔn)、初始訓(xùn)練標(biāo)準(zhǔn)、升級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)等。

（三）標(biāo)準(zhǔn)層面

在制定直升機(jī)滅火救援任務(wù)員相關(guān)的規(guī)章時(shí)，由于直升機(jī)滅火救援任務(wù)員是特殊專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員且為新興職業(yè)，國(guó)內(nèi)并無(wú)先例供與參考，因此可參考國(guó)內(nèi)相關(guān)行業(yè)的做法制定可推廣的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。如交通運(yùn)輸部，為明確直升機(jī)救生員的遴選標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)要求，在法律沒(méi)有規(guī)定的情況下，先行制定了《交通部救助飛行隊(duì)空勤救生員初始培訓(xùn)大綱》《交通部救助飛行隊(duì)飛行訓(xùn)練大綱》《直升機(jī)救生員教程》《救生裝備標(biāo)準(zhǔn)配備手冊(cè)》《船機(jī)配合手冊(cè)》《直升機(jī)救生員訓(xùn)練和考核要求》等規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。[5]現(xiàn)在各省消防救援總隊(duì)開(kāi)展直升機(jī)滅火救援任務(wù)員培訓(xùn)，無(wú)論是從內(nèi)容上，還是從培訓(xùn)時(shí)長(zhǎng)、晉升標(biāo)準(zhǔn)上，各不相同。有的消防救援總隊(duì)開(kāi)展了直升機(jī)駕駛理論與實(shí)操、航空法規(guī)、航空基礎(chǔ)知識(shí)（航空氣象、航圖識(shí)別）、直升機(jī)基礎(chǔ)知識(shí)（類(lèi)型、結(jié)構(gòu)與性能）、直升機(jī)機(jī)組資源管理與配合等內(nèi)容的培訓(xùn)，有的總隊(duì)開(kāi)展了直升機(jī)應(yīng)急救援概述、直升機(jī)救援物資投送、直升機(jī)絞車(chē)救援、直升機(jī)索降緊急避險(xiǎn)操等課程的培訓(xùn)。這就造成了同是直升機(jī)滅火救援任務(wù)員，所掌握的救援能力與水平參差不齊。建議參考交通運(yùn)輸部直升機(jī)救生員的培養(yǎng)方式，在消防救援系統(tǒng)內(nèi)部先行制定可推廣的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確直升機(jī)滅火救援任務(wù)員的遴選標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)要求等內(nèi)容。

四、結(jié)論

發(fā)展直升機(jī)滅火救援是一個(gè)復(fù)雜、艱巨、龐大的系統(tǒng)工程，依賴(lài)于國(guó)家航空應(yīng)急救援體系的建設(shè)。而國(guó)家航空應(yīng)急救援體系的建設(shè)必須以相關(guān)法律制度的完善作為基礎(chǔ)，以大量專(zhuān)業(yè)化的人才隊(duì)伍為保障。因此，在法律層面規(guī)范直升機(jī)滅火救援任務(wù)員的職能任務(wù)顯得尤為重要。筆者建議，從《消防法》《民用航空法》等法律法規(guī)等層面明確直升機(jī)滅火救援任務(wù)員的法律地位，規(guī)范直升機(jī)滅火救援任務(wù)員的招收標(biāo)準(zhǔn)、初始訓(xùn)練標(biāo)準(zhǔn)、升級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)等，從而建立一套完整、規(guī)范、持續(xù)的人才培養(yǎng)機(jī)制。