基層司法行政工作中存在的困境及對策

何獻棉

大新縣司法局，廣西 崇左 532300

基層司法行政機關(guān)是推進法治政府建設(shè)的中堅力量。它承擔(dān)著法律宣傳、人民調(diào)解、安置幫教、社區(qū)矯正等具體職能，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、社會秩序和諧穩(wěn)定、公平正義的守護和實現(xiàn)注入法治的因素、融入法治的理念。

一、基層司法行政工作的重要效用

（一）聚焦制度建設(shè)抓長效

大新縣司法局以全國政法隊伍教育整頓為契機，以制度建設(shè)為落腳點，圍繞本行政區(qū)域內(nèi)司法行政隊伍教育、管理等方面出現(xiàn)的頑瘴痼疾，制定了《大新縣司法局關(guān)于違規(guī)從事經(jīng)營活動、違規(guī)參股借貸工作制度》《大新縣司法局關(guān)于干部職工廉潔自律制度》，把制度建設(shè)作為基層司法行政工作環(huán)境的“凈化器”，作為公平正義的“安全閥”，作為拒腐防變的“護身符”。在司法行政實踐過程中，大新縣司法局堅持把制度執(zhí)行到位，把政策貫徹到底，真正實現(xiàn)把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換成行政效能，提高為人民服務(wù)的本領(lǐng)，回歸為民辦實事的初心使命。

（二）聚焦法治宣傳抓成效

一是以《民法典》作為“八五”普法宣傳重點工作任務(wù)?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021—2025年）》中明確：“（三十四）全面加強依法行政能力建設(shè)。堅持把《民法典》作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定?！保?］大新縣司法局始終圍繞《民法典》作為國之重器的重要地位，回應(yīng)群眾關(guān)切，凝聚司法共識，以領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、青少年、工人、農(nóng)民、企業(yè)經(jīng)營管理人員為重點，以開展法律進機關(guān)、單位、學(xué)校、社區(qū)等“法律十進”為載體，認(rèn)真開展《民法典》法制宣傳教育活動，在干部群眾中形成辦事依法，遇事找法，解決問題用法，化解矛盾靠法的良好氛圍。［5］二是打造邊關(guān)法治宣傳長廊。依托邊境地理位置優(yōu)勢，在邊境鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村屯設(shè)置中越邊境法治宣傳欄，在邊境鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所建設(shè)“對外法治服務(wù)工作站”，在互市點和口岸設(shè)立“口岸（邊貿(mào)互市點）法律服務(wù)工作站”。通過對涉外企業(yè)、跨境勞務(wù)人員及邊民開展法治宣傳教育、援助、調(diào)解等工作，使得涉外法律服務(wù)深入人心。三是創(chuàng)新法治宣傳方式。通過“法治三月三· 山歌響邊關(guān)”中越同攜手· 法治筑和諧文藝活動，充分挖掘廣西民族傳統(tǒng)文化法治元素，將法治文化與本土民族文化、邊關(guān)文化有機融合。

（三）聚焦社會穩(wěn)定抓落實

基層社會，是由成千上萬的家庭、村社以及企事業(yè)單位等等元素組成，是社會的單元細胞，是社會和諧穩(wěn)定的重要基石。［6］大新縣司法局立足于基層，主動服務(wù)群眾，化解矛盾糾紛，通過以下途徑維護基層社會長治久安：一是建立健全人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。全縣共建立人民調(diào)解委員會181個，形成了橫到邊、縱到底的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，做到了哪里有人群，哪里就有人從事人民調(diào)解工作。同時，掛牌成立了跨國民間糾紛人民調(diào)解委員會10個，積極為邊境貿(mào)易活動保駕護航，主動介入跨國民間糾紛的排查和調(diào)解工作。二是積極穩(wěn)妥開展矛盾糾紛排查化解活動。充分發(fā)揮司法行政工作中人民調(diào)解“第一道防線”作用，［7］按照“調(diào)防結(jié)合，以防為主，多種手段、協(xié)同作戰(zhàn)”的工作方針，積極深入開展矛盾糾紛預(yù)防、排查、調(diào)處工作。堅持組織縣級每月一次、鄉(xiāng)鎮(zhèn)每月兩次的常規(guī)矛盾糾紛排查，重點把握春節(jié)、清明節(jié)、“五一”“七一”“中秋”“國慶”等重大節(jié)假日深入各村屯開展矛盾糾紛集中排查，掌握第一手信息，通過認(rèn)真研究分析轄區(qū)矛盾糾紛動態(tài)和規(guī)律，［8］找出解決問題的方案，把握矛盾調(diào)處工作的主動性，做到“小事不出村（社區(qū)）、中事不出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），大事不出縣”，確保人民安居樂業(yè)，社會治安穩(wěn)定。三是打造一村（社區(qū)）一法律顧問［9］、“法律明白人”培養(yǎng)工程。通過從轄區(qū)內(nèi)的4個律師事務(wù)所、1個基層法律服務(wù)所及司法行政民警等人員中選聘法律專業(yè)人士，深入148個行政村（社區(qū)）擔(dān)任法律顧問，同時明確每個行政村（社區(qū)）的村委會成員、綜治專干為法律明白人，為人民群眾在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛、婚姻家庭糾紛、宅基地糾紛、物業(yè)糾紛等方面提供專業(yè)法律服務(wù)，力促將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。四是重視特殊人群穩(wěn)控教育工作。堅持對社區(qū)矯正對象、安置幫教人員定期開展走訪和集中學(xué)習(xí)教育，通過學(xué)習(xí)教育明確自身權(quán)利義務(wù)，了解其思想動態(tài)及生活情況，引導(dǎo)其樹立正確三觀。同時，積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門及時對該“兩類人員”給予幫扶和救助，避免再次游走于法律邊緣。

（四）聚焦經(jīng)濟法治謀發(fā)展

習(xí)近平總書記指出“法治是最好的營商環(huán)境”，［10］強調(diào)“法治環(huán)境最能聚人聚財、最有利于發(fā)展”［11］。因此，良好的法治環(huán)境、平等有序的營商環(huán)境，是助推當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的源動力。大新縣司法局通過以下方式助力經(jīng)濟社會發(fā)展：一是履職盡職，開展合法性審查。通過對縣政府?dāng)M出臺的規(guī)范性文件以及需縣政府批準(zhǔn)的縣直部門規(guī)范性文件進行合法性審查，重點關(guān)注規(guī)范性文件是否有涉及地方保護、市場壁壘、增加市場主體義務(wù)負擔(dān)或減損市場主體權(quán)利享受等限制性條款，著力營造公平規(guī)范可預(yù)期的營商環(huán)境，從而實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大市場主體的合法權(quán)益。通過遵循良法善治，釋放政策紅利，不斷提高群眾和企業(yè)獲得感滿意度。二是真抓實干，參與招商洽談。充分發(fā)揮政府法治參謀作用，在政府招商引資、項目洽談、投資協(xié)議簽訂過程中，積極建言獻策，為政府決策提供法律意見和建議，規(guī)避不必要的法律風(fēng)險。

（五）聚焦疫情防控護安寧

由于境外新冠肺炎疫情仍在擴散蔓延，而作為邊境口岸縣的大新縣也因此面臨著“外防輸入”的巨大壓力。大新縣司法局嚴(yán)格貫徹落實上級黨委、政府關(guān)于疫情防控工作要求，按照“黨政軍警民”五位一體協(xié)調(diào)配合機制要求，秉承“守住邊境一線就是保衛(wèi)國家安全”的理念，毫不松懈抓緊抓實陸路口岸外防輸入各項工作，每天安排三組人員到碩龍邊境封控點、隔離酒店、下雷邊境防控點保持24小時值守，進村入戶開展疫苗接種動員、“三非”人員排查等工作。同時，結(jié)合《關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊妨害國（邊）境管理違法犯罪行為的通告》，深入邊境鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社區(qū)、村屯開展普法宣傳，筑牢邊疆群眾法治精神堡壘，樹立抗疫大局意識，從而守護祖國邊疆安寧和人民群眾健康。

二、基層司法行政工作所面臨的主要困境

（一）司法行政人員不足，缺編嚴(yán)重

為推動法治政府建設(shè)，維護社會安定和諧，法律賦予司法行政部門法律宣傳、法律服務(wù)等職能。但是，隨著司法行政工作內(nèi)涵外延的深化拓展，隨之而來的人員不足、缺編嚴(yán)重等問題也逐漸凸顯。大新縣司法局內(nèi)設(shè)辦公室、政工股、政府法律事務(wù)股、社區(qū)矯正管理股（社區(qū)矯正執(zhí)法大隊）、普法與依法治理股、公共法律服務(wù)管理股（法律援助中心）、人民參與和社會促進法治股，還有派出機構(gòu)14個司法所。核定政法專項行政編制45名，其中局機關(guān)為15名，各司法所2～3名不等為30名。按照司法部《關(guān)于創(chuàng)建規(guī)范化司法所工作的意見》，［12］司法所應(yīng)當(dāng)由3名以上人員組成，司法所工作人員一般應(yīng)當(dāng)具備國家公務(wù)員條件［13］。按照司法部文件要求，我縣14個司法所政法專項行政編制應(yīng)為42個，缺編12個。司法所所長應(yīng)配備14人，實際配備僅為7人。而且在實際工作中，由于存在單位抽調(diào)、鄉(xiāng)村振興工作隊員派駐、疫情防控值守等因素，各股室、司法所雖能保持2～3人開展日常事務(wù)處理，但是普遍存在“1名機關(guān)干部+1～2名輔助人員”模式。而輔助人員由于工資待遇基本維持在兩千元左右，繁重瑣碎的工作與微薄固定的收入形成較大反差，且社區(qū)矯正工作具有一定危險性，人身安全得不到有效保障，導(dǎo)致輔助人員流動性較大，不利于構(gòu)建穩(wěn)定的司法行政隊伍。另外，據(jù)筆者了解，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所工作人員目前接受雙重管理，即縣級司法局行使人員管理權(quán)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府行使日常管理、工作安排、績效獎金發(fā)放等管理權(quán)，因此鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所工作人員在人員緊缺的情況下除了完成本系統(tǒng)的常規(guī)工作任務(wù)以外，還要主動配合完成當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府安排的諸如綜治、維穩(wěn)、信訪等工作，這些額外的工作也在一定程度上影響了司法行政職能的充分、有效發(fā)揮。

（二）司法行政人員老化，法律專業(yè)素養(yǎng)不高

全局在職在編人員為43人，從年齡構(gòu)成上來看，主要集中在40～60歲之間。其中，年齡在40～49歲有6人，約占13.95%；年齡在50～60歲有16人，約占37.21%。這種在年齡結(jié)構(gòu)上“扎堆”老化現(xiàn)象，會帶來司法行政隊伍人員結(jié)構(gòu)青黃不接：在未來五到十年內(nèi)，將近有40%的干部“扎堆”退休，而年輕干部囿于專業(yè)知識、社會閱歷、基層經(jīng)驗等儲備不足，難以獨當(dāng)一面，形成一個明顯的年齡“斷層”。

從學(xué)歷上來看，高中（含大專）學(xué)歷10人，約占23.26%；本科及以上學(xué)歷33人，約占76.74%。而系統(tǒng)接受法律專業(yè)知識教育的人員僅為9人，約占20.93%。面對紛繁復(fù)雜的法律法規(guī)規(guī)章等文件，未系統(tǒng)接受法律專業(yè)知識教育的人員很難在較短的時間內(nèi)深刻領(lǐng)悟法條背后的精神實質(zhì)及深意，只能機械地適用法條而無問公平正義，從而與群眾對法治政府建設(shè)的新期待、新要求背道而馳。

（三）部分司法行政人員責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識不強

責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，是根治慵懶散的妙方，是服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在要求。今年以來，大新縣司法行政系統(tǒng)都能嚴(yán)格按照上級決策部署，集全局司法行政系統(tǒng)之智、聚全局司法行政系統(tǒng)之力，有序有效地抓好教育整頓各項工作。然而，在司法行政實踐過程中，不時出現(xiàn)部分司法行政人員對于職權(quán)范圍內(nèi)的群眾訴求充耳不聞、漠不關(guān)心的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，這在一定程度上可以歸結(jié)為部分司法行政人員責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識不強。此外，值得注意的一點是，作為司法行政人員每月可享受政法專項津貼1200元，相較于普通科員乃至科級領(lǐng)導(dǎo)的工資待遇都高出了不少，這就導(dǎo)致很多司法行政人員存在“躺平”思想，追求安逸，不思進取，惟愿在司法行政系統(tǒng)內(nèi)等待退休，也不再愿意奮斗。干事創(chuàng)業(yè)懈怠，遇事不擔(dān)當(dāng)，其最終的結(jié)果是降低了人民群眾對司法行政人員工作的認(rèn)可度、滿意度，不利于法治政府建設(shè)。

（四）社會各界對司法行政工作重視程度不高

近來年，在國家層面雖然加大了對司法行政工作的支持力度，使得其職能愈發(fā)強化，但是，與公安部門的偵查職能、檢察部門的審察起訴與法律監(jiān)督職能、法院部門的審判職能所展現(xiàn)出的“立竿見影”的工作成效不同，司法行政部門作為政法系統(tǒng)的“幕后”工作者，其所承擔(dān)的法治宣傳教育、人民調(diào)解等職能很難在較短的時間內(nèi)顯露出工作實效。職能作用軟化、虛、弱，工作亮點、特色不突出，導(dǎo)致社會上部分人員認(rèn)為司法行政工作無足輕重。

三、破解基層司法行政工作困境的對策分析

（一）配齊人員力量，助推司法所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

基層司法所是司法行政工作的具體執(zhí)行者，其工作好壞關(guān)乎司法行政工作的成敗，因此必須高度重視基層司法所在法治宣傳、社區(qū)矯正、安置幫教、人民調(diào)解等方面的職能效用，以標(biāo)準(zhǔn)化司法所建設(shè)為抓手，嚴(yán)格按照司法部文件要求落實司法所人員配備，其中一人為社區(qū)矯正專干的硬性要求。同時，對于從事社區(qū)矯正、法律服務(wù)等輔助人員，采用政府購買方式設(shè)置公益性崗位，從人員待遇、補貼標(biāo)準(zhǔn)、工作經(jīng)費等方面對基層司法所加以保障，確保司法行政工作出成效。

（二）優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，構(gòu)建專業(yè)法治人才隊伍

一是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上充分發(fā)揮老干部“傳幫帶”作用，借力于老同志豐富的基層工作經(jīng)驗，在人民調(diào)解、法律援助等實際工作中指導(dǎo)年輕干部迅速提高業(yè)務(wù)工作能力，快速積累工作經(jīng)驗，以從實、從細、從嚴(yán)、求是的工作要求，盡快勝任崗位需要，真正成為司法行政隊伍的中流砥柱。二是多士成大業(yè)，群賢濟弘績。開啟司法行政事業(yè)發(fā)展新征程，離不開一支高質(zhì)量法律人才隊伍。因此，應(yīng)當(dāng)通過公開招考、調(diào)任等多種形式，為司法行政隊伍補充法律專業(yè)或具有法律工作經(jīng)驗的高素質(zhì)專業(yè)化年輕人才，注入“新鮮血液”，從而紓解司法行政隊伍專業(yè)人才困局。三是建立健全選人用人機制，暢通人才流通渠道。根據(jù)干部選拔任用條件，對于司法行政隊伍中工作成效突出、工作作風(fēng)優(yōu)良的人員，大膽啟用擔(dān)任各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所所長，或者交流至工作條件較好司法所擔(dān)任所長。對于工作推諉扯皮、毫無擔(dān)當(dāng)?shù)娜藛T，則將其交流至工作條件較艱苦的地方接受磨煉，甚至調(diào)離司法行政隊伍，從而形成能者上、平者讓、庸者下的用人機制，強化司法行政人員危機意識，激發(fā)其干事創(chuàng)業(yè)熱情，從而推動司法行政工作健康發(fā)展。

（三）重視人員教育，強化主體責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識

一是扎實開展新時代黨史學(xué)習(xí)教育活動，通過主題黨日活動、黨史學(xué)習(xí)教育專題研討會、黨史學(xué)習(xí)教育讀書班等多種形式的學(xué)習(xí)教育形式，重溫黨的光輝歷程，不斷提升司法行政系統(tǒng)干部職工的理想信念、責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，自覺在法治建設(shè)中踐行為人民謀幸福的初心使命，回歸公仆的本色和定位，堅持法治為了人民、法治依靠人民，把維護人民權(quán)益、增進人民福祉作為全局法治工作的核心要義，全心全意為人民群眾辦實事辦好事。二是找準(zhǔn)“八五”普法工作目標(biāo)和重點任務(wù)，制定人員培訓(xùn)計劃，在系統(tǒng)內(nèi)部重點推進《民法典》《行政訴訟法》等法律法規(guī)的宣傳普及工作，通過集中學(xué)習(xí)、案例剖析等方式，為新法的穩(wěn)步實施奠定堅實基礎(chǔ)。三是鼓勵、支持司法行政人員通過在職本科、碩士及博士，以及法律職業(yè)資格考試等多種形式的學(xué)習(xí)、考試活動，通過學(xué)習(xí)提高法學(xué)理論涵養(yǎng)，通過考試強化法學(xué)職業(yè)技能。四是定期在司法行政系統(tǒng)內(nèi)部開展法律知識業(yè)務(wù)大比拼，以《憲法》《民法典》《行政復(fù)議法》《人民調(diào)解法》等法律法規(guī)的知識儲備、掌握程度為重點，結(jié)合年度積分排位情況，確定先進集體及先進個人，從而形成比拼趕超的濃厚學(xué)習(xí)氛圍。

（四）以有為爭有位，提升司法行政社會影響力

一是在司法行政實踐中，堅持運用法治思維和法治方式，主動作為，在服務(wù)群眾中爭有為，在法治建設(shè)中爭有位。著眼于服務(wù)弱勢群體，積極協(xié)調(diào)和應(yīng)對突發(fā)性事件、群體性事件，為當(dāng)?shù)攸h委、政府排憂解難、出謀劃策，發(fā)揮司法行政工作在維護社會穩(wěn)定、服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展中獨一無二的作用，從而獲得黨委、政府的認(rèn)可和重視。二是充分發(fā)揮報刊、廣播、電視、短視頻、公眾號等媒介作用，對優(yōu)秀司法員、優(yōu)秀人民調(diào)解員等先進人物、先進事跡進行宣傳報道，通過樹立一批先進典型，增強司法行政部門及司法行政人員的號召力和影響力，在廣大干部群眾中產(chǎn)生共鳴，獲得理解和支持，從而使廣大干部群眾對司法行政工作改觀，更加主動配合開展工作，切實推動司法行政工作高質(zhì)量發(fā)展。

綜上所述，基層司法行政工作雖然存在著種種困難和問題，滯礙著法治國家、法治中國前進的步伐，但我們只要堅持問題導(dǎo)向、堅持目標(biāo)導(dǎo)向，找準(zhǔn)問題癥結(jié)，把握目標(biāo)任務(wù)，強化信仰擔(dān)當(dāng)，緊緊圍繞習(xí)近平法治思想引航全面依法治國新征程，我們就有理由期待法治中國夢早日實現(xiàn)。