對(duì)非法集資的行政治理研究
——以W市為例

李金鴻

江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 無(wú)錫 214122

一、問(wèn)題的提出

（一）非法集資類型

W市的非法集資活動(dòng)由來(lái)已久，危害甚大。這些非法集資可以分為傳統(tǒng)高息回報(bào)型與新興“理財(cái)投資”型兩大類。傳統(tǒng)型非法集資，主要是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的廠商由于融資困難以高息回報(bào)為誘餌非法占有投資者存款。例如，2001年至2008年11月間，W市A鋼管有限公司因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要資金，由潘某萍承諾約定支付利息或收承兌匯票按面額還款，先后向36人和W市B投資有限公司等30家單位非法吸收存款68286萬(wàn)余元，造成未歸還損失共計(jì)18340萬(wàn)余元。新型非法集資，存在于各種產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，主要特征是：非法活動(dòng)的發(fā)起方以各種名義、各種包裝吸引投資方眼球，以高額投資回報(bào)為誘餌非法占有投資者的投資款。如2015年7月，馬某某擔(dān)任浙江C農(nóng)業(yè)發(fā)展公司在W市分公司的負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)銷售公司的產(chǎn)品山茶油，不過(guò)他的銷售方法有些與眾不同。他通過(guò)高額返利、刺激客戶來(lái)投資的模式推銷商品。即客戶每在公司投資人民幣3萬(wàn)元購(gòu)買山茶油即為1單，可選擇拿1萬(wàn)元價(jià)值的產(chǎn)品，即60瓶山茶油，剩下的委托公司代為銷售，公司提取20%的費(fèi)用，另外每周將市場(chǎng)銷售利潤(rùn)的40%回饋給客戶，直至委托銷售產(chǎn)品售完。按這種模式，客戶每投資3萬(wàn)元，每周可得返利1000元，以返利周期54周算，共可獲返利5．4萬(wàn)元。

（二）非法集資屢禁不止的誘因

“貪”利是誘因。從W市林林總總的非法集資案件來(lái)看，無(wú)論是犯罪團(tuán)伙，還是受害者，都離不開(kāi)一個(gè)“貪”字。從犯罪團(tuán)伙來(lái)說(shuō)，起因可能是經(jīng)營(yíng)困難。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展40多年以來(lái)，市場(chǎng)產(chǎn)品與服務(wù)豐富多彩，處于供大于求的狀態(tài)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)十分激烈。但是，出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)的困難狀況不是企業(yè)從事非法集資的理由。所以，我們認(rèn)為，那種把企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難當(dāng)作非法集資的誘因的看法是錯(cuò)誤的。因?yàn)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰，有贏就有輸。如果“輸”是非法集資的原因，那么，只要存在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這個(gè)原因總存在，法律或政府規(guī)制都不會(huì)起多大作用。其實(shí)，真正的誘因是集資者“貪”念的心理機(jī)制。本來(lái)集資者面對(duì)經(jīng)營(yíng)困難，應(yīng)該有其他的各種合法的方法解決困難，但是，其卻想起最不該選擇的方法——非法的方法——非法占有他人的惡念及行為（其潛意識(shí)中具有非法占有的意思，不管其如何自欺欺人地狡辯）；或者，犯罪者怕吃苦、嫌棄財(cái)富積累的過(guò)程太慢，而希望不勞而獲或快速致富，最后選擇了不該選擇的道路——非法集資。這都是不良的經(jīng)營(yíng)心理、變態(tài)的經(jīng)營(yíng)理念，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展或法律允許的發(fā)展?fàn)顟B(tài)相去甚遠(yuǎn)，應(yīng)該被法律矯正。

從非法集資的受害者看，許多非法集資的受害者熱衷于參與各種非法集資的活動(dòng)，理性不足，貪心強(qiáng)烈，即使已經(jīng)有過(guò)沉痛的參與教訓(xùn)，或者接受過(guò)較高的文化教育，但在從眾心理的驅(qū)使下，面對(duì)新到的誘惑仍然“踴躍參與”“奮不顧身”。其參與的真正動(dòng)機(jī)也是“貪”——“貪”大錢、“貪”快錢。正應(yīng)了那句老話，“人心不足蛇吞象”。例如，按理說(shuō)，銀行退休工作人員應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、賺錢的難度、行業(yè)的獲利能力有一個(gè)基本的理性判斷。但是，恰恰就有其中的一部分人就喜歡“以小博大”，參與非法集資，成為非法集資活動(dòng)的“韭菜”。過(guò)去，這部分人是非法集資活動(dòng)的勸阻者，現(xiàn)在成了被勸阻者。

二、行政治理存在的問(wèn)題

2008年，為打擊非法集資活動(dòng)，W市人民政府出臺(tái)《打擊和處置非法集資工作方案的通知》，建立起市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各有關(guān)部門共同參與的防范和處置非法集資案件工作機(jī)制。多年來(lái)，隨著“處非”（處置非法集資）工作的深入開(kāi)展，W市“處非”工作逐漸形成了嚴(yán)密組織、分工協(xié)作、集中排查、嚴(yán)厲整治等一整套機(jī)制。W市公安局經(jīng)偵支隊(duì)、指揮中心、治安、網(wǎng)安、法制等部門加強(qiáng)信息共享和聯(lián)動(dòng)協(xié)作，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)排摸、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、研判預(yù)警、防范處置等工作，確保對(duì)重大涉“非”風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早介入、早處置。在2018年短短一年間，行政監(jiān)管主體地毯式走訪相關(guān)企業(yè)、門座、樓宇、公司3000余家，對(duì)非法集資風(fēng)險(xiǎn)隱患較為突出的融資擔(dān)保、小額貸款、投資管理、理財(cái)咨詢323家公司逐一建檔，形成企業(yè)信息資料庫(kù)，掌握了公司股東結(jié)構(gòu)、從業(yè)人員、銀行賬戶等基本情況。挽回經(jīng)濟(jì)損失6000萬(wàn)元，有力維護(hù)了經(jīng)濟(jì)金融秩序和社會(huì)穩(wěn)定。另外，W市著力編織監(jiān)測(cè)預(yù)警的天羅地網(wǎng)，扎實(shí)推進(jìn)建設(shè)規(guī)劃，加快實(shí)現(xiàn)地方平臺(tái)與國(guó)家平臺(tái)全面對(duì)接，發(fā)揮網(wǎng)格化治理機(jī)制作用，常態(tài)化開(kāi)展線下涉“非”風(fēng)險(xiǎn)排查。經(jīng)過(guò)努力，近年來(lái)非法集資犯罪活動(dòng)有所下降。據(jù)了解，截至2020年，W市非法集資活動(dòng)較往年降兩成。[1]當(dāng)然，反思行政治理的過(guò)程，也還能發(fā)現(xiàn)其中存在一些值得商榷的地方。

（一）監(jiān)管力量薄弱，源頭監(jiān)管不到位

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，W市監(jiān)督機(jī)關(guān)相關(guān)工作人員認(rèn)為，由于人手有限，監(jiān)督力量不夠強(qiáng)大，而不法分子又無(wú)孔不入，因此在源頭監(jiān)管難度大的前提下產(chǎn)生監(jiān)管不到位的問(wèn)題。非法集資的判定工作是非常復(fù)雜的過(guò)程，許多違法案件的主體往往是在具備一定的開(kāi)辦基礎(chǔ)上、在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生貪欲或?yàn)榭朔?jīng)營(yíng)困難而逐漸走上非法集資的道路。例如，以風(fēng)險(xiǎn)可控的合法借貸關(guān)系為起點(diǎn)，隨著時(shí)間推移、所涉金額增長(zhǎng)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)增加的資金鏈斷裂進(jìn)而陷入非法集資的泥坑。對(duì)這個(gè)過(guò)程的監(jiān)控測(cè)以及作出及時(shí)預(yù)警難度雖然較大，但政府部門卻必須努力監(jiān)控以防微杜漸?？墒牵捎诒O(jiān)管主體人手缺乏、監(jiān)管力量不強(qiáng)，加之，行政部門之間通力合作機(jī)制不夠完善，以至于非法集資年年被打、年年發(fā)作。另外，一些新興業(yè)態(tài)例如“區(qū)塊鏈”“元宇宙”“加密幣”“外匯期貨基金”“碳中和基金”等一大堆新概念所表現(xiàn)出來(lái)的融資新趨勢(shì)，由于行政主體“處非”工作經(jīng)驗(yàn)不足，也導(dǎo)致行政主體在監(jiān)管方面準(zhǔn)備不夠充分，監(jiān)管措施不夠到位。

（二）監(jiān)管部門間形成治理合力尚處于磨合期

在非法集資防范與治理體系中，市場(chǎng)監(jiān)管工作的生態(tài)體系是：市行政審批機(jī)關(guān)和市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)掌握對(duì)公司、企業(yè)等注冊(cè)信息的審核；市地方金融監(jiān)管局掌握對(duì)金融形態(tài)及相關(guān)金融政策的把握；市地方金融監(jiān)管局、工商局和市公安局的經(jīng)偵部門等收集非法集資情報(bào)線索；市熱線辦對(duì)群眾舉報(bào)收集較多信息等。另外，按照中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室《關(guān)于明確認(rèn)定、查處、取締非法集資部門職責(zé)分工的通知》（中央編辦發(fā)〔2005〕10號(hào)），人民銀行地方機(jī)構(gòu)、公安局、工商局、證監(jiān)會(huì)地方機(jī)構(gòu)、保監(jiān)會(huì)地方機(jī)構(gòu)等在其各自的管轄領(lǐng)域?qū)Ψ欠Y活動(dòng)都有查處的權(quán)力。這就帶來(lái)一定的磨合問(wèn)題：判斷非法集資活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)、查處的程序、有關(guān)交叉線索的交換等可能存在“碎片化”、非“同質(zhì)化”等情況。因?yàn)楦鞑块T之間的職責(zé)差異與分工，導(dǎo)致各部門在對(duì)非法集資的認(rèn)知、判斷、監(jiān)測(cè)手段、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)程序、處置結(jié)果等方面的差異性。另外，一些關(guān)于非法集資的有價(jià)值的非法集資的信息可能因?yàn)橛行┍O(jiān)管部門的判斷能力的有限而沒(méi)有得到足夠重視等。[2]

（三）宣傳教育不到位

盡管W市在全市范圍內(nèi)開(kāi)展防范非法集資的廣泛普法宣傳活動(dòng)，但在現(xiàn)實(shí)生活中，還是存在許多不應(yīng)該參與非法集資活動(dòng)的受害主體。這些主體中，有銀行工作人員（其中有些已經(jīng)退休），有受過(guò)一定教育的知識(shí)群體，也有一定經(jīng)濟(jì)積累、見(jiàn)過(guò)世面的小業(yè)主。當(dāng)然，也有大量的知識(shí)面較窄的各種容易上當(dāng)受騙的群眾。他（她）們廣泛地通過(guò)人傳人、人帶人傳銷方式，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、通過(guò)智能工具帶著發(fā)財(cái)?shù)募鼻行睦韰⑴c所謂“區(qū)塊鏈”“外匯期貨交易”“加密貨幣”“挖礦”“礦機(jī)購(gòu)買”等等各式名頭的非法集資活動(dòng)中。筆者了解到，即使一個(gè)非法集資活動(dòng)導(dǎo)致其資產(chǎn)損失后，許多人也還幻想著回籠資金而被“莊家”恐嚇、不敢報(bào)警，并且仍然滿懷憧憬地參加到下一個(gè)非法集資活動(dòng)中去……對(duì)于這樣的群眾，還是應(yīng)該加大宣傳教育的力度，政府機(jī)關(guān)永遠(yuǎn)不能抱有“恨鐵不成鋼”的心態(tài)，任之聽(tīng)之。

三、行政治理對(duì)策的完善

（一）加強(qiáng)源頭監(jiān)管力量，打“早”掐“苗”

加強(qiáng)一線“處非”干群隊(duì)伍，強(qiáng)化工商部門、電信部門前端識(shí)別反應(yīng)能力，加強(qiáng)人民銀行地方機(jī)構(gòu)審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)。在不法分子“與時(shí)俱進(jìn)”地玩轉(zhuǎn)新概念、新工具的同時(shí)，監(jiān)管部門也要與時(shí)間賽跑，對(duì)新科技、新業(yè)態(tài)、新非法集資概念、新作案手段等加強(qiáng)研究、統(tǒng)一學(xué)習(xí)；部門之間要統(tǒng)一步調(diào)，加強(qiáng)研判，相互配合，完善對(duì)非法集資的性質(zhì)、運(yùn)作模式的專業(yè)分析和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序和處置結(jié)果統(tǒng)一化操作。

（二）促進(jìn)科技賦能，形成通過(guò)網(wǎng)絡(luò)力量懲治互聯(lián)網(wǎng)非法集資活動(dòng)的合力機(jī)制

市金融系統(tǒng)、公安系統(tǒng)、網(wǎng)信系統(tǒng)等“處非”部門要加強(qiáng)智慧警務(wù)的布局，加強(qiáng)數(shù)據(jù)平臺(tái)和系統(tǒng)建設(shè)，整合互聯(lián)互通機(jī)制，依托大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)，提高互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、工商登記數(shù)據(jù)、公檢法數(shù)據(jù)和舉報(bào)信息等海量信息資源的抓取能力、分析能力、共享能力，以便及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并分類提出預(yù)警。同時(shí)，加大對(duì)資金分析工具的投入研發(fā)?，F(xiàn)在的不法分子大多通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行虛假?gòu)V告發(fā)布、以假的資金數(shù)據(jù)給被害者下套、吸引投資，其非法吸收的資金能夠?qū)崿F(xiàn)“網(wǎng)來(lái)網(wǎng)去”，其影響范圍往往十分廣泛。新的“處非”資金分析工具不僅要能夠抓取傳統(tǒng)的銀行賬戶資金流水，而且要能夠抓取支付寶、微信支付、第三方支付平臺(tái)等新型支付方式的資金數(shù)據(jù)。對(duì)于那些借助新資金工具進(jìn)行非法集資的犯罪活動(dòng)，要強(qiáng)化商業(yè)銀行和第三方支付機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)客戶身份識(shí)別、可疑線索甄別并報(bào)送的職責(zé)制度，落實(shí)其互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管職責(zé)。另外，要構(gòu)建信息監(jiān)控平臺(tái)，如加強(qiáng)對(duì)微信、QQ信息、抖音短視頻以及各種信息發(fā)布或“挖礦”APP平臺(tái)等的監(jiān)控，及時(shí)掌握非法集資活動(dòng)的犯罪證據(jù)。

（三）構(gòu)建大宣傳格局，提高市民覺(jué)悟、防微杜漸

為應(yīng)對(duì)新時(shí)代“處非”形勢(shì)，W市政府機(jī)關(guān)、學(xué)校、郵政、銀行等各部門、各行業(yè)已經(jīng)構(gòu)建了“大宣傳”格局，也已充分整合利用各類宣傳資源，切實(shí)提升了宣傳效果。但是，為了對(duì)非法集資活動(dòng)的“釜底抽薪”，最有效的辦法仍然是宣傳——提高市民防風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。由于如今市民手中有錢、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)、貪念當(dāng)頭，就很容易上當(dāng)受騙。不法分子見(jiàn)有利可圖，哪有不以身試法、火中取栗的？所以，宣傳工作要常抓不懈，方式創(chuàng)新：一方面要積極拓展新媒體平臺(tái)，著力通過(guò)新媒體平臺(tái)等影響范圍廣、群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的宣傳途徑進(jìn)行宣傳，有效占領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)宣傳空間；另一方面，抓重點(diǎn)人群，不斷加強(qiáng)投資者教育，引導(dǎo)理性投資。例如，W市X區(qū)司法局為防“非”風(fēng)險(xiǎn)的提醒舉措值得推廣。其方式有抓住重點(diǎn)人群，注重宣傳活動(dòng)的針對(duì)性；防范風(fēng)險(xiǎn)宣講形式多樣化——發(fā)放《新吳普法報(bào)》《新市民學(xué)法維權(quán)手冊(cè)》《以案釋法案例匯編》等資料，引導(dǎo)群眾守好血汗錢、養(yǎng)老錢；精選案例釋法，通報(bào)非法集資“十項(xiàng)花式”，嚴(yán)選一批有代表性、警示性和教育性的案例，在智慧普法網(wǎng)、微信公眾號(hào)等平臺(tái)集中推送，介紹非法集資的特征、表現(xiàn)形式和常見(jiàn)手段。這樣的宣傳活動(dòng)應(yīng)該在全市推廣、不斷創(chuàng)新，以便全市市民自覺(jué)養(yǎng)成抵制非法集資活動(dòng)的良好風(fēng)氣。