成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈生態(tài)環(huán)境治理的法治化研究
——以檢察職能為視角

邢光旭

重慶市渝中區(qū)人民檢察院，重慶 400010

黨的十八大以來，我國把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容，當(dāng)前生態(tài)文明的理念不斷提升，生態(tài)文明執(zhí)法日趨嚴(yán)格，生態(tài)文明建設(shè)取得了明顯成效。但應(yīng)當(dāng)看到，我國成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈的生態(tài)環(huán)境問題依然面臨損害環(huán)境成本低、查處難度大等問題，亟需破題。

一、生態(tài)環(huán)境治理法治化的意義與檢察機關(guān)的關(guān)系

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈位于長江上游，是我國實施長江經(jīng)濟帶與“一帶一路”倡議的重要組成部分。2020年1月3日中央財經(jīng)委員會第六次會議研究了推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)；2020年10月16日中共中央政治局召開會議，審議了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈是一項系統(tǒng)工程，要加強生態(tài)環(huán)境保護。因此，推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈高質(zhì)量發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護勢必不可忽視。

檢察機關(guān)作為我國法治力量的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)參與到生態(tài)環(huán)境治理當(dāng)中去。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)艱巨，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)肩負起應(yīng)有的責(zé)任，充分運用法治方式和法治思維，以全面落實法治化要求為己任，聚焦生態(tài)環(huán)境治理的難點重點問題，全面落實生態(tài)環(huán)境治理的法治化部署，多措并舉、深入推進生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)對國家利益和社會公共利益的保護［1］。

2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議作出《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<中華人民共和國民事訴訟法>和<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》，正式確立了作為我國檢察機關(guān)的提起公益訴訟制度，從法律層面開啟了檢察機關(guān)依法進行生態(tài)環(huán)境治理的路徑。成渝地區(qū)檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以此為契機，全面開啟成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈生態(tài)環(huán)境保護的法治化進程。

二、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮檢察職能的必要性分析

加強環(huán)境治理法治化，首先要界定法治化的含義。改革開放40年來，我國的法治建設(shè)進步巨大，從十一屆三中全會確定的第二個“十六字方針”：“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”到“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字方針。法治的意義涵蓋了從立法到守法的過程，也涵蓋了從政府、社會到公民的整體范圍。首先，在于發(fā)揮法律的指引作用，成為公民的行動準(zhǔn)則；其次，在于行政主體主動執(zhí)行法律規(guī)范，使法律在社會生活層面全面落實；再次，在于檢察機關(guān)對法律進行適用和監(jiān)督，督促行政主體的執(zhí)法規(guī)范，平息公民之間以及行政主體與公民之間的各種糾紛，維護社會穩(wěn)定；最后，落腳點在于全體公民、法人和社會組織都在法律框架內(nèi)行事，達成法治目標(biāo)。檢察是法治體系和法治過程的重要節(jié)點和環(huán)節(jié)，上為立法提供實踐和咨詢反饋，中為執(zhí)法提供監(jiān)督和法律保障，下為全民守法提供指引和定分止?fàn)?。所以檢察職能的涵蓋面廣泛而具體，正確發(fā)揮檢察職能，可以為法治化進程提供有力支持。

而自然環(huán)境具有公共屬性，其中生態(tài)環(huán)境要素包括生物、土地礦物、海洋河流大氣等天然物質(zhì)要素，以及地面、地下的各種建筑物和相關(guān)設(shè)施等人工物質(zhì)要素，這無一不是關(guān)系到社會生產(chǎn)生活的每一個側(cè)面。黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生的總要求。我國《環(huán)境保護法》規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。從覆蓋范圍和治理格局角度看，生態(tài)環(huán)境治理與法治化的結(jié)合是一種必然。同時，也必然涉及全民利益，故橫向上需要政府、社會、公民等主體共同參與、上下響應(yīng)的整體工程，而縱向上則是立法、執(zhí)法、檢察、守法各環(huán)節(jié)各層面同步發(fā)力、良性互動的系統(tǒng)工程。其中檢察職能的有效發(fā)揮，必將成為生態(tài)環(huán)境治理法治化的重要抓手，也是落實黨中央關(guān)于堅持綠色發(fā)展，健全源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護法治體系的重要路徑。

三、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮檢察職能的路徑性分析

具體地看，充分發(fā)揮檢察職能，涉及檢察機關(guān)自身行為以及與立法機關(guān)、行政機關(guān)、公民法人等社會主體的互動；歷史地看，充分發(fā)揮檢察職能，也涉及經(jīng)濟發(fā)展、科技進步和認識的提高。下面將以檢察職能與其他職能的互動為緯，以經(jīng)濟和科技進步為經(jīng)，對生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮檢察職能的路徑進行分析。

（一）發(fā)揮檢察職能，助推行政執(zhí)法，提高生態(tài)環(huán)境治理法治化的能力

行政權(quán)是指國家行政機關(guān)執(zhí)行國家法律，管理國家各項事務(wù)的權(quán)力。與公民的私權(quán)相比，行政權(quán)具有公益性、單方性和強制性特征；與檢察權(quán)的被動性和滯后性相比，行政權(quán)具有主動性、優(yōu)先性和廣泛性的特征。具體到生態(tài)環(huán)境治理方面，環(huán)保局、交通局、住建局、城管局等多個行政機關(guān)基于各項社會管理職能，通過科學(xué)的設(shè)置機構(gòu)、執(zhí)法人員和專業(yè)技術(shù)人員，全面落實執(zhí)法需要，與社會運行主體的接觸廣泛、密切、主動，對于突發(fā)、復(fù)雜生態(tài)環(huán)境問題掌握的信息具體、充分，處理實際問題的行政手段和科學(xué)技術(shù)手段更加豐富，對于源頭防控和過程控制具有更好的介入機制。同時，行政程序相比檢察程序具有即時性、簡便性，成本更低而效率更高，故而在生態(tài)環(huán)境治理的法治化方面，行政機關(guān)首當(dāng)其沖，責(zé)無旁貸。

檢察機關(guān)可以發(fā)揮能動性，不應(yīng)只注重于事后救濟，而是可以樹立綜合治理的理念，關(guān)注行政執(zhí)法與刑事檢察的銜接。如檢察機關(guān)在影響較大的生態(tài)環(huán)境案件中，可以提前介入有關(guān)行政機關(guān)和公安機關(guān)的調(diào)查偵查，以檢察標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)一線辦案；亦可以將辦案關(guān)口前移，通過發(fā)揮行政檢察和公益訴訟檢察的監(jiān)督職能，在不干擾行政執(zhí)法的前提下對行政機關(guān)的日常執(zhí)法行為展開調(diào)查，以檢察建議的方式對發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境治理問題進行監(jiān)督。審判機關(guān)則可以通過民事、刑事環(huán)境訴訟和環(huán)境公益訴訟，落實黨中央關(guān)于損害賠償、責(zé)任追求的總體要求，通過檢察判決的典型案例和檢察強制執(zhí)行，進一步強化行政執(zhí)法的效果，使已經(jīng)外部化的環(huán)境違法行為重新內(nèi)部化，加大環(huán)境違法成本，從而為生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法創(chuàng)造更好的法治環(huán)境。

此外，檢察機關(guān)可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，與行政機關(guān)進行法律政策方面的交流。通過具體案件和法律規(guī)定的交流和說明，幫助行政機關(guān)樹立嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的理念，減少行政訴訟風(fēng)險，助推行政執(zhí)法水平和能力的提升。

（二）發(fā)揮檢察職能，助推全民守法，擴大生態(tài)環(huán)境治理法治化的廣度

1.擴大線索來源，推動全民參與

生態(tài)環(huán)境治理，不能只靠行政機關(guān)單方推動，必須推動全民參與。2017年《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的修改，增加了公益訴訟制度，其中檢察公益訴訟是重中之重。作為檢察機關(guān)，公益訴訟職能是檢察機關(guān)職能的重要轉(zhuǎn)變，也為檢察機關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理提供了重要抓手。檢察機關(guān)依據(jù)統(tǒng)一安排開通了12309檢察熱線和網(wǎng)絡(luò)平臺，統(tǒng)一受理群眾舉報線索，并與上級檢察院聯(lián)動，進行了積極宣傳。通過拓寬線索渠道，廣泛發(fā)動群眾積極反映身邊關(guān)于垃圾治理、河道漁政管理、環(huán)境污染等方面的具體問題，參與到生態(tài)環(huán)境治理中來。比如賦予公眾環(huán)境公益訴訟權(quán)可以很大程度上彌補環(huán)保部門執(zhí)法手段的不足［2］。

2.提高辦案效率，解決實際問題

因為檢察的被動性，具有一定局限。積極發(fā)揮檢察職能，必須讓群眾及時看到檢察介入的效果，才能形成良性循環(huán)。如檢察機關(guān)獲知某垃圾站存在垃圾臭氣四溢污染環(huán)境的情況后及時介入，通過現(xiàn)場調(diào)查并調(diào)取了垃圾站運行資料，發(fā)現(xiàn)垃圾站存在除臭設(shè)備失靈未得到及時修復(fù)的情況。7日內(nèi)即向主管行政機關(guān)發(fā)出檢察建議。行政機關(guān)責(zé)成環(huán)衛(wèi)公司立即整改，極大改善了臭氣污染的狀況，并舉一反三，對全區(qū)垃圾處理設(shè)施進行了全面排查和維修，此案經(jīng)行政機關(guān)的不懈努力和檢察職能的介入，得以圓滿解決，實際效果極佳。只有提高辦案效率，讓成果迅速被群眾看得見，才能提高全民參與的積極性。

3.宣傳典型案件，普及法律知識

中央兩辦《關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》中明確指出，建立法官、檢察官等以案釋法制度，執(zhí)法檢察機關(guān)在處理環(huán)境保護等群眾關(guān)心的熱點難點問題過程中，要加強對當(dāng)事人政策宣講和法律法規(guī)講解，把普法教育貫穿于事前、事中、事后全過程，讓群眾在解決問題中學(xué)習(xí)法律知識。助推全民守法，必須充分發(fā)揮檢察職能，結(jié)合典型案件，最好宣傳普法工作，只有群眾廣泛的了解和參與，貫徹源頭預(yù)防理念，才能最大程度地擴大生態(tài)環(huán)境治理的廣度。

（三）發(fā)揮檢察職能，助推科學(xué)立法，夯實生態(tài)環(huán)境治理法治化的基礎(chǔ)

實踐的觀點是馬克思主義哲學(xué)的核心觀點。實踐決定認識，是認識的源泉和動力、目的和歸宿，同時也是檢驗認識正確與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。法律是人民意志的體現(xiàn)，但法律具有滯后性，而檢察實踐是靈動鮮活的。檢察實踐必然會遇到層出不窮的新問題和新挑戰(zhàn)。發(fā)揮檢察職能，就是要充分總結(jié)實踐中的所有經(jīng)驗和教訓(xùn)，及時向有立法權(quán)的單位反饋（包括黨委、人大、政府），為法律和地方性政策的出臺提供充足的、必要的備詢，也為進一步的檢察實踐獲得足夠的法律和政策支撐。如公益訴訟制度設(shè)立以后，重慶市渝中區(qū)人民檢察院在生態(tài)環(huán)境公益訴訟實踐中遇到的調(diào)查受阻、信息獲取困難等問題，及時向區(qū)委區(qū)政府和人大部門匯報，區(qū)長及時批示并在全區(qū)轉(zhuǎn)發(fā)了市兩辦《關(guān)于支持檢察機關(guān)提起公益訴訟工作的通知》，并要求請全區(qū)認真貫徹落實，人大常委會主任也在檢察機關(guān)公益訴訟工作匯報上做了批示。通過檢察職能的發(fā)揮，助推了本地政策的及時出臺，進一步夯實了生態(tài)環(huán)境治理法治化的基礎(chǔ)。

（四）發(fā)揮檢察職能，實現(xiàn)公正檢察，筑牢生態(tài)環(huán)境治理法治化的保障

1.準(zhǔn)確定位，保持整體謙抑

首先，發(fā)揮檢察職能，應(yīng)該對行政權(quán)保持謙抑。在環(huán)境治理上堅持預(yù)防為主、綜合治理的原則，檢察的滯后性和事后救濟并不是環(huán)境保護的最優(yōu)選擇。發(fā)揮檢察職能，就是要成為行政機關(guān)嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法的監(jiān)督者和堅強后盾。助推形成有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治環(huán)境和行政主管部門主導(dǎo)管理指揮、企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任認真防控、社會組織和公民積極參與、檢察機關(guān)依法履職有效保障的生態(tài)環(huán)境綜合治理法治化格局。

其次，發(fā)揮檢察職能，應(yīng)當(dāng)對公共利益保持謙抑。生態(tài)環(huán)境問題，涉及國家利益和社會公共利益。在兩益受損時，應(yīng)該以最短時間恢復(fù)生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)導(dǎo)向，這就要求檢察者提高效率，追求雙贏，敦促行政機關(guān)迅速依法解決或?qū)嫦嚓P(guān)者及時調(diào)解。而分清是非，追究責(zé)任是第二目標(biāo)，必要時再通過行政公益訴訟或者強制執(zhí)行程序等剛性手段達成環(huán)境保護目標(biāo)。

2.結(jié)合司改，加強組織建設(shè)

檢察改革是現(xiàn)在進行時。改革的目的之一，就是推進法官、檢察官的專業(yè)化。隨著黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾如何平衡，就日益成為檢察領(lǐng)域的核心課題。生態(tài)環(huán)境案件往往影響面廣、專業(yè)技術(shù)性強、利益關(guān)系和法律關(guān)系復(fù)雜，建立專門的機構(gòu)和專業(yè)性強的檢察隊伍，助推環(huán)保領(lǐng)域檢察保護，遂成為檢察改革的題中之義。目前，重慶市渝中區(qū)人民檢察院已經(jīng)成立了專門的公益訴訟機構(gòu)和檢察官辦案組，保證生態(tài)環(huán)境保護案件專人、專責(zé)、專業(yè)的迅速辦理。

3.依靠科技，提高信息化率

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈生態(tài)環(huán)境是綜合治理工程，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法又是專業(yè)化很強的工作，所以檢察機關(guān)的信息化水平亟須提升。

生態(tài)環(huán)境保護，是公權(quán)機關(guān)、社會、法人和公民共同參與的工程，這就要求必須有一個統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)化平臺，可以打破各行政機關(guān)之間、檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間的信息壁障，一方面保證檢察機關(guān)可以順暢地從公眾舉報和各行政機關(guān)的海量執(zhí)法信息中發(fā)掘案件線索，另一方面也便于信息的溝通和反饋。

在檢察實踐上，原來檢察機關(guān)和行政機關(guān)之間的“兩法銜接”平臺，一方面存在行政機關(guān)錄入信息的選擇性，另一方面目的限于刑事檢察與行政執(zhí)法銜接，難以實現(xiàn)檢察對行政執(zhí)法信息的全面掌握和監(jiān)督，實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法信息的有效流轉(zhuǎn)和檢察監(jiān)督的全覆蓋。從發(fā)展趨勢看，5G與大數(shù)據(jù)應(yīng)用成為充分發(fā)揮檢察職能的重點，包括數(shù)據(jù)和證據(jù)采集、智能分類、分析研判、辦案管理、輔助決策、知識資源、公眾服務(wù)、移動應(yīng)用等多方面。一方面與行政執(zhí)法信息、群眾舉報信息協(xié)助信息無縫對接，實現(xiàn)環(huán)保線索“隨手拍、隨時報”，實現(xiàn)公益訴訟線索搜集整理自動化，自動研判，自動預(yù)警線索；一方面通過人工智能手段，輔助檢察官辦案，提高檢察監(jiān)督質(zhì)量。未來可以通過檢察公益訴訟帶動起環(huán)境保護的合力，搭建起生態(tài)環(huán)境保護多元共治、有效參與的信息化法治化新格局。

總之，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈生態(tài)環(huán)境治理法治化是必然的發(fā)展方向，參與的主體和環(huán)節(jié)眾多，但堅持問題導(dǎo)向，勇于探索，高效地發(fā)揮檢察職能，將是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理方面國家、社會、民眾的普遍參與以及立法、執(zhí)法、檢察、守法的系統(tǒng)共振和良性循環(huán)的重要保障。