律師視野中的行政訴訟案件分析方法

徐煥茹

廣東惠宏信律師事務(wù)所，廣東 惠州 516003

行政訴訟案件是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依照《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）向人民法院提起訴訟，人民法院受理的案件。這里作為原告的公民、法人或者其他組織可以是行政行為的相對人（即行政相對人），也可以是其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。原告提起行政訴訟的理由是其認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益，即存在行政侵權(quán)行為。無論是代理原告還是代理被告參加行政訴訟，都是律師的基本業(yè)務(wù)。律師只有掌握正確的分析方法，才能代理好行政訴訟案件。筆者結(jié)合長期從事行政訴訟代理業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)、提煉了代理此類案件的分析方法，意在拋磚引玉。

律師代理行政訴訟案件的分析方法，包括代理原告的請求分析法以及代理被告的抗辯分析法。

一、請求分析法

律師代理原告提起訴訟或參加訴訟需圍繞訴訟請求開展工作。原告提出的訴訟請求包括：1.請求判決撤銷或者變更行政行為；2.請求判決行政機(jī)關(guān)履行特定法定職責(zé)或者給付義務(wù)；3.請求判決確認(rèn)行政行為違法；4.請求判決確認(rèn)行政行為無效；5.請求判決行政機(jī)關(guān)予以賠償或者補(bǔ)償；6.請求解決行政協(xié)議爭議；7.請求一并審查規(guī)章以下規(guī)范性文件；8.請求一并解決相關(guān)民事爭議；9.其他訴訟請求。歸結(jié)起來，以上第1至第5項訴訟請求針對的是行政行為，第6項訴訟請求針對的是行政協(xié)議，第7至第8項是附屬于第1至第6項訴訟請求的?？梢哉f，原告提起行政訴訟無非是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益，或者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議，損害了其合法權(quán)益。雖然在行政訴訟案件中使用頻率最高的詞是行政行為，但作為原告最關(guān)心的是自身的合法權(quán)益。而原告的權(quán)利和利益并不是籠統(tǒng)或虛幻的，而是存在于具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，也就是存在于特定的行政法律關(guān)系（含行政協(xié)議法律關(guān)系）中的。因此，只有將行政行為、行政協(xié)議和原告所主張的權(quán)利放在行政法律關(guān)系中才能準(zhǔn)確判斷原告提出的訴訟請求是否成立，至于行政行為合法性判斷和請求權(quán)規(guī)范基礎(chǔ)分析則是在行政法律關(guān)系的框架下對案件進(jìn)行深化分析的方法。為此，本文提出請求分析法的三步法，第一步是行政法律關(guān)系分析，第二步是行政行為合法性判斷，第三步是請求權(quán)規(guī)范分析。

（一）行政法律關(guān)系分析

行政法律關(guān)系是行政主體實(shí)施行政管理而與相對人之間產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，既包括未違反行政義務(wù)的正常權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也包括違反行政義務(wù)應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的法律關(guān)系。［1］行政法律關(guān)系由主體、內(nèi)容和客體構(gòu)成。行政法律關(guān)系的主體是行政機(jī)關(guān)及行政行為相對人，內(nèi)容是指行政機(jī)關(guān)的權(quán)力（權(quán)利）和義務(wù)（職責(zé)），以及行政相對人的權(quán)利和義務(wù)，客體是指行政權(quán)利義務(wù)指向的對象，包括物、權(quán)利、行為、人身。引起行政法律關(guān)系產(chǎn)生的法律事實(shí)主要是行政行為，事件也可以成為法律事實(shí)，如因自然災(zāi)害（事件）引起政府實(shí)施行政救助（行政行為）而產(chǎn)生行政救助法律關(guān)系，又如因出生這一事件，根據(jù)申請進(jìn)行戶籍登記（行政登記）產(chǎn)生行政登記法律關(guān)系。根據(jù)行政行為的合法與否，可分為因合法行政行為產(chǎn)生的行政法律關(guān)系以及因違法行政行為產(chǎn)生的行政法律關(guān)系（行政賠償法律關(guān)系）?！霸谛姓V訟實(shí)踐中，運(yùn)用法律關(guān)系理論可以對紛繁復(fù)雜的行政法律糾紛及其不同屬性的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)梳理和分析，從而對案件進(jìn)行清晰而準(zhǔn)確的定性，正確地適用法律，使案件得到公正的處理?！保?］原告提出訴訟請求所主張或依據(jù)的實(shí)體權(quán)利來自于行政法律關(guān)系中權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其所起訴的被告必須是作為行政法律關(guān)系主體的行政機(jī)關(guān)。其據(jù)以起訴的事實(shí)和理由，必須根據(jù)行政法律關(guān)系中主體因素、權(quán)利義務(wù)因素、客體因素以及法律事實(shí)因素進(jìn)行綜合評判后提出。原告起訴所依據(jù)的法律依據(jù)，必須在其與被告所形成的行政法律關(guān)系范圍內(nèi)查找并向法院提供。如因不服行政處罰而提起行政訴訟，就應(yīng)在規(guī)范行政處罰法律關(guān)系的基本法——《行政處罰法》以及與行政處罰有關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)司法解釋中尋找法律依據(jù)?？傊?，代理行政訴訟原告的律師應(yīng)以案涉行政法律關(guān)系為中心準(zhǔn)備材料、組織理據(jù)開展訴訟代理工作。

（二）行政行為合法性判斷

行政行為是行政訴訟的中心詞，整個行政訴訟的中心任務(wù)就是行政行為的合法性審查。如上所述，行政行為是引起行政法律關(guān)系產(chǎn)生、變更、消滅的法律事實(shí)，沒有行政行為，就沒有行政法律關(guān)系，也就沒有行政訴訟案件的構(gòu)成。行政訴訟原告是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，才提起行政訴訟的。雖然行政行為合法性的舉證責(zé)任在于被告一方，但并不意味著原告無需提供被告行政行為不合法的事實(shí)材料和理由，相反，原告要在代理律師的幫助下提供盡可能充分的事實(shí)和理由以支持自己的訴訟請求。原告為獲得勝訴的結(jié)果，應(yīng)提供被告行政行為不合法的如下事實(shí)材料和理由：行政行為主要證據(jù)不足的；適用法律、法規(guī)錯誤的；違反法定程序的；超越職權(quán)的；濫用職權(quán)的；明顯不當(dāng)?shù)?。先分析行政法律關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上分析行政行為的合法性，可以全面審視行政機(jī)關(guān)在職權(quán)行使、行政程序以及實(shí)體處理等方面有沒有違反法定義務(wù)，以免掛一漏萬。

在行政賠償案件中，原告還應(yīng)證明，被告不合法或明顯不當(dāng)?shù)男姓袨樵斐善浜戏?quán)益受損，即其權(quán)益受損與被告行為之間存在因果關(guān)系。對此，《行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定：“在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣校鎽?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任?！?/p>

行政機(jī)關(guān)有些行政行為雖然合法，但依法應(yīng)對受損原告予以補(bǔ)償?shù)模瑧?yīng)承擔(dān)損害補(bǔ)償責(zé)任。也就是說，即便是合法的行政行為，也會產(chǎn)生行政法律關(guān)系，引起行政訴訟。如《行政訴訟法》第七十八條第二款規(guī)定，被告變更、解除行政協(xié)議合法，但未依法對原告給予補(bǔ)償?shù)?，人民法院?yīng)判決給予補(bǔ)償。

（三）行政請求權(quán)規(guī)范分析

行政法規(guī)規(guī)范作為行政法律關(guān)系產(chǎn)生的前提，是人民法院解決行政法律關(guān)系爭議的裁判依據(jù)，也是原告據(jù)以提起行政訴訟的請求權(quán)規(guī)范。作為一個完整的行政訴訟請求權(quán)規(guī)范由構(gòu)成要件和法律后果組成。構(gòu)成要件是法律規(guī)定的、原告可據(jù)以提出或主張實(shí)體請求權(quán)的法律要件。如原告因申請行政許可未獲準(zhǔn)，起訴要求被告給予行政許可，其可提出的請求權(quán)規(guī)范乃《中華人民共和國行政許可法》關(guān)于行政許可條件的規(guī)范。又如，對于申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的行政訴訟，原告可提出的請求權(quán)規(guī)范是行政機(jī)關(guān)應(yīng)對其履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)的規(guī)范。《中華人民共和國國家賠償法》就違法行政行為造成人身權(quán)損害和財產(chǎn)權(quán)損害的賠償規(guī)定了受害人的請求權(quán)規(guī)范，作為構(gòu)成要件，包括行政違法行為、損害結(jié)果、行政違法行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系，作為法律后果是行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。可以說，律師代理行政訴訟案件的過程，就是運(yùn)用行政請求權(quán)規(guī)范進(jìn)行構(gòu)成要件符合性判斷，對訴訟請求予以證成的過程。

從原告代理律師的角度，對行政訴訟案件從行政法律關(guān)系分析到行政行為合法性判斷，再進(jìn)行行政請求權(quán)規(guī)范分析，是環(huán)環(huán)相扣的邏輯思維方式。行政法律關(guān)系分析是基礎(chǔ)層面的分析方法，行政行為合法性判斷和行政請求權(quán)規(guī)范分析是行政法律關(guān)系統(tǒng)領(lǐng)下，在法律關(guān)系的框架內(nèi)對法律事實(shí)及引起法律關(guān)系產(chǎn)生依據(jù)的進(jìn)一步分析，只有進(jìn)行這樣的分析作業(yè)，才能全面、準(zhǔn)確地把握行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系，進(jìn)而對原告的訴訟請求的成立與否作出正確判斷。

二、抗辯分析法

律師代理被告參與行政訴訟，是針對原告的請求，協(xié)助被告進(jìn)行抗辯。被告作為行政機(jī)關(guān)，不能放棄抗辯，這既是其權(quán)利，也是其義務(wù)。所謂抗辯，就是提出證據(jù)、事實(shí)和法律依據(jù)證明自己做出的行政行為合法，以否定原告提出的訴訟請求。作為被告的律師代理行政訴訟，適用抗辯分析法，同樣分三步推進(jìn)：第一步，行政法律關(guān)系分析；第二步，行政行為合法性判斷；第三步，抗辯權(quán)規(guī)范分析。

（一）行政法律關(guān)系分析

對于原告提出的訴訟請求，被告律師首先要分析原告與被告是否存在因行政行為形成的行政法律關(guān)系，原告提出的權(quán)利主張是否來源于案涉的行政法律關(guān)系。如果原告與被告根本不存在行政法律關(guān)系，被告就應(yīng)該抗辯原告不適格，請求法院駁回其起訴。如果原告提出的權(quán)利主張，不屬于案涉行政法律關(guān)系中其可享有的權(quán)利，不屬于被告應(yīng)履行的職責(zé)（即義務(wù)），就應(yīng)該抗辯原告的訴訟請求不成立，請求法院駁回其起訴請求。筆者曾作為被告律師代理一宗行政征收糾紛案，原告提出行政征收行為合法，但要求被告給予巨額賠償，筆者代理被告提出抗辯意見：既然行政行為合法，就不存在對原告進(jìn)行賠償?shù)那疤?，依法?yīng)駁回原告提出的賠償主張。經(jīng)法院審理，采納了筆者的代理意見，駁回了原告的訴訟請求。

（二）行政行為合法性判斷

行政訴訟是人民法院對被訴行政主體行政行為是否合法進(jìn)行司法審查的制度，［3］行政機(jī)關(guān)代理人應(yīng)將主要工作放在行政行為合法性的論證上。《行政訴訟法》第三十四條明確規(guī)定：“被告對作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)?！备鶕?jù)對《行政訴訟法》第七十條的反面解釋，可以將合法行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)確定為：作出行政行為的主要證據(jù)充分，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，具有相應(yīng)的行政職權(quán)、行政行為具有合理性。同時，要依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》（國發(fā)〔2004〕10號）（以下簡稱《實(shí)施綱要》）提出的依法行政的基本要求（合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一），對案涉行政行為進(jìn)行合法性判斷，以證成行政行為的合法性，否定原告提出的訴訟請求。需要說明的是，隨著全面依法治國和法治政府建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，國家對依法行政、保證行政行為的合法性提出了更高的要求，從《行政訴訟法》第七十條規(guī)定明顯不當(dāng)?shù)男姓袨閼?yīng)予撤銷，以及上述《實(shí)施綱要》第三條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式”，可以看出我國行政法律采納了“比例原則”，要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)做到合理行政。

（三）行政抗辯權(quán)規(guī)范分析

行政機(jī)關(guān)作出行為所依據(jù)的規(guī)范性文件就是其據(jù)以進(jìn)行抗辯的法律規(guī)范?？梢约{入行政抗辯權(quán)規(guī)范范疇的規(guī)范性文件包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章以及民族自治地方的自治條例和單行條例。一個完整的行政抗辯權(quán)規(guī)范同樣由構(gòu)成要件和法律后果構(gòu)成。以行政處罰行政訴訟為例，被處罰人作為原告因不服行政處罰決定而對被告提起行政訴訟，被告需要援引作出行政處罰決定的行政法律規(guī)范，分析其中的構(gòu)成要件，以證據(jù)證明原告的行為符合相應(yīng)的構(gòu)成要件，應(yīng)承擔(dān)行政處罰的后果。

三、結(jié)語

本文中，筆者提出的律師代理行政訴訟案件分析方法——請求分析法和抗辯分析法，是以行政法律關(guān)系分析為統(tǒng)領(lǐng)，進(jìn)而進(jìn)行行政行為合法性判斷，再分別進(jìn)行行政請求權(quán)規(guī)范或行政抗辯權(quán)規(guī)范分析的多層次分析方法，該方法有助于明確爭議焦點(diǎn)、查明要件事實(shí)和準(zhǔn)確適用法律。期待法學(xué)界和法律界同仁，進(jìn)一步關(guān)注法學(xué)方法論在行政訴訟案件處理中的獨(dú)特價值及具體適用方法，共同維護(hù)司法公正。