多元社區(qū)治理主體法律問題研究

鄭曉萍

天津公安警官職業(yè)學院，天津 300061

社會治理是國家治理的重要內容。社會治理必須在黨的領導下，以保障和改善民生為重點，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，著力解決人民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，不斷增強人民獲得感、幸福感和安全感。社區(qū)治理是城市治理的基礎單位，是社會治理的“最后一公里”。因此，梳理好社區(qū)治理中相關主體的法律問題，能夠提升社會治理的法治化水平，促進國家治理體系法治化發(fā)展。

一、社區(qū)治理中多元主體存在的法律問題

傳統(tǒng)意義上我國社區(qū)治理主體既有作為政府權力的延伸、行使國家公權力的街道辦事處，也有居民自治組織——居委會。隨著時代的發(fā)展，新型社區(qū)的出現(xiàn)，社區(qū)現(xiàn)狀發(fā)生了諸多改變。隨著當前城市新型社區(qū)的發(fā)展，社區(qū)主體呈現(xiàn)多樣化特點，如各類大規(guī)模社區(qū)的黨群組織、物業(yè)公司、業(yè)主大會、業(yè)主委員會，各類社會組織等治理主體也廣泛參與到社區(qū)治理活動中［1］。主體多元化能夠有效活躍社區(qū)治理氛圍，但也引發(fā)了諸多問題，其中主要的法律問題如下：

（一）居委會承擔雙重義務

關于居委會的法律定性是基層群眾性自治組織，協(xié)助政府進行群眾工作。當前，隨著居民自治意識的覺醒，居委會發(fā)揮出了日益重要的作用，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織［2］?！吨腥A人民共和國民法典》中將居委會規(guī)定為特別法人，具有明確的民事主體地位。居委會的主要義務在《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《組織法》）中均有明確規(guī)定。

《組織法》中規(guī)定：“不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關開展工作?！?/p>

根據(jù)這條法律規(guī)定，居委會協(xié)助政府或者街道展開工作。兩者在應然角度是平等的關系，但到了實踐中，政府或者街道經常以行政主體的法律地位要求居委會分擔一些政府工作，彼此之間形成委托關系。由于自治意識淡薄和權力本位厚重，許多居委會工作人員更傾向于依附政府。居委會本來應該代表社區(qū)居民與政府進行互動、作為社區(qū)的發(fā)言人向政府表達社區(qū)利益和需求，并在一定程度上監(jiān)督制約基層政府的居委會組織，在實際中反而成了基層政府在社區(qū)的發(fā)言人，要協(xié)助政府對社區(qū)進行管理與控制。造成的結果就是社區(qū)居委會沒有充分發(fā)揮基層群眾性自治組織的作用，而是承擔較多行政性事務，變成政府的“傳聲筒”，承擔雙重義務，違背了設立居委會的初衷。

（二）新興主體權益的博弈與沖突

隨著社會的發(fā)展，新型社區(qū)中業(yè)主大會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社區(qū)社會組織等各類主體也參與社區(qū)治理。這些主體代表各自不同的利益主體，如業(yè)主大會、業(yè)主委員會維護業(yè)主利益；物業(yè)公司便于社區(qū)服務同時維護涉及樓宇的經濟利益［3］。

新型社區(qū)治理主體的出現(xiàn)直接帶來的問題就是如何定性與政府、居委會之間的法律關系。應當說，業(yè)主大會、業(yè)主委員會自治性范圍局限性較大，法律賦予政府監(jiān)管權力大。首先，業(yè)主委員會成立時要向街道辦事處備案，這條規(guī)定突出了街道辦事處基層管理地位。其次，將業(yè)主大會、業(yè)主委員會職責法定，但僅限于物業(yè)管理相關；違反規(guī)定的，街道辦有權責令改正或者撤銷。但在實踐操作中這種撤銷或者責令整改的權力的執(zhí)行如何落實，業(yè)主大會、業(yè)主委員會如何維權，是否通過司法途徑，都需要進一步細化法律規(guī)定［4］。

業(yè)主大會、業(yè)主委員會與居民委員會法律關系定位為協(xié)作。前文也分析居民委員會和街道辦事處亦是平等協(xié)作關系，但居委會實踐中獨立地位不強。業(yè)主大會、業(yè)主委員會基于職能權限僅在于物業(yè)管理有關事項。兩個主體管理領域與分工不同，所以實踐中兩者處于空集狀態(tài)較多。

二、治理主體存在法律問題的原因分析

盡管社區(qū)治理中存在主體權限不明晰，新興社區(qū)治理主體利益博弈等實際問題，但是不僅要發(fā)現(xiàn)當前社區(qū)治理中存在的問題，更要分析當前存在問題的原因。

（一）社區(qū)治理實際情況發(fā)生重大變化

由社區(qū)管理到社區(qū)治理，一字之差，是理念的轉變。管理側重管，行政思維濃厚；治理側重治，強調多元主體參與，采用法治思維和法治方式化解社會矛盾。目前治理主體存在的首要問題在于社區(qū)治理主體權力、權利不明。權力、權利來自法律的規(guī)定，但對于權力更多是約束，對于權利也應當是法律沒有禁止即可為之的立法理念。當前的首要問題在于社區(qū)治理主體相關法律制度滯后?！督M織法》于1989年制定，2018年進行了修改，但修改內容限于居委會成員任期5年，可以連選連任。沒有結合當前實際問題進行修改。

一是樓宇經濟大規(guī)模發(fā)展，社區(qū)面積不斷增加，社區(qū)人口規(guī)模增加。例如一些新開發(fā)樓盤，大部分每期基本10個樓盤，每棟33層，每層4戶，居委會戶數(shù)在3500戶左右，更大的樓盤能夠達到5000戶。眾多的人口規(guī)模，加大了社區(qū)治理的難度，社區(qū)治理出現(xiàn)諸多新的特點［5］。

二是就社區(qū)治理的現(xiàn)實實踐來講，社區(qū)主體日漸多元化。社區(qū)管理轉變?yōu)樯鐓^(qū)治理，治理主體既有政府，又有居民委員會，還有業(yè)主大會、業(yè)主委員會、黨群社群組織等主體。多元主體之間權力邊界，權力范圍；各主體之間法律關系，利益平衡等都需要納入法治化軌道，有明確的法律規(guī)定，才能實現(xiàn)社區(qū)治理法治化［6］。

（二）社區(qū)治理主體法治理念相對落后

作為治理主體之一的街道辦事處工作人員思維依然處于“管”的狀態(tài)。作為政府派出機構的街道辦事處，思維依然是管理，那就與當前發(fā)生重大變化的社區(qū)治理實際產生矛盾，也與當前構建法治政府悖逆，因此需要作為政府代表的治理主體順應時代要求，轉變管理思維；而作為群眾自治組織的居委會，思維依然還是聽候政府發(fā)令，依然定位自己為政府的“傳聲筒”，沒有積極主動做好服務工作，更沒有積極發(fā)揮法律賦予的居民委員會自治的功能。因此需要治理主體轉變思維，政府“有形之手”要縮短，居委會自治主體地位要筑牢基礎，要把社區(qū)管理轉變?yōu)樯鐓^(qū)治理，要把社區(qū)服務放在首位。不論是當前的街道辦事處也好，還是居委會也好，這種法治意識還沒有做到位，治理主體的法治觀念需要及時更新。

（三）缺乏健全完整的社區(qū)治理法律體系

有法可依是降低管理成本最有效的方法。法律先行作保障，才有可能實現(xiàn)城市社區(qū)治理的法治化。要完善城市社區(qū)治理，必須法律先行，法治必先有良法，好的制度是實現(xiàn)善治的前提。

當前涉及城市社區(qū)管理的法律依據(jù)比較分散。例如對于居委會這一主體的規(guī)定，主要內容集中在《組織法》中，而涉及街道辦事處、居委會和業(yè)主委員會、物業(yè)關系協(xié)調則規(guī)定在國務院頒布的《物業(yè)管理條例》中，沒有形成較為完整的統(tǒng)一的法律規(guī)定。雖然我國在《憲法》、在《組織法》中均有關于發(fā)展社區(qū)自治的規(guī)定，但鑒于當前社會發(fā)展的復雜實際情況，實現(xiàn)社區(qū)自治還有很長的路要走。實現(xiàn)社區(qū)治理法治化，必須結合當前我國城市社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，積極吸收借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的社區(qū)自治立法，與我國發(fā)展實踐相結合，制定符合我國實際國情的法律，實現(xiàn)社區(qū)治理法治化。

所以從根源上分析，還是缺乏一套完整的法律體系，法律層面對城市社區(qū)管理涉及的諸多問題例如權限、主體、手段等問題未明確界定。因而，法律體系有待進一步健全。如果可以，擬建議對社區(qū)治理進行立法。出臺專門的社區(qū)治理法規(guī)，規(guī)范社區(qū)治理事務，明確管理主體權限，落實精細化管理原則［7］。

三、社區(qū)治理主體法律規(guī)制

社區(qū)治理法治化要求治理主體在治理過程中如果涉及行政執(zhí)法行為必須有所依據(jù)，要有一整套完整的法律規(guī)范，治理主體能接受制度框架的約束，按照相應的流程運作。

進入新時代，人民群眾每個人都希望有更多獲得感、幸福感、滿足感，通過直接參與社區(qū)治理是獲取這種獲得感的重要途徑。因此，通過保障社區(qū)居民直接參與社區(qū)治理，明確治理主體權責，健全治理主體法律關系成為社區(qū)治理法治化的關鍵。

（一）治理主體樹立法治化思維

現(xiàn)在說到社區(qū)管理，更多地體現(xiàn)社區(qū)服務，寓服務于管理。這就對社區(qū)管理主體提出了更多的要求。要求管理者轉變行政性管理思維，提升服務能力。在思想上要求管理者轉變思維，進一步體現(xiàn)化管理為服務的社區(qū)管理目標指向。不同的主體，立法思維不同。對于政府，則必須把權力牢牢關進制度的籠子；對于居委會、業(yè)主委員會，立法思維應當是充分發(fā)揮自治活力，法律沒有明確禁止即可積極作為。對《組織法》進行修改完善。突出其自治屬性，區(qū)分居委會社區(qū)服務事務，科學界定居委會權力，充分發(fā)揮群眾自治自然屬性，區(qū)分政府事務，切實實現(xiàn)代表群眾利益，能與政府保持平等協(xié)商關系，而非隸屬關系。此外要理順廣泛的社區(qū)治理的主體，通過立法明確各方主體之間法律關系，將法律關系落到實處，充分發(fā)揮社區(qū)治理主體的積極性。

（二）擴展居委會主體自治權力

我國《城市居民委員會組織條例》規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”根據(jù)這條規(guī)定，社區(qū)居委會應當在加強社區(qū)自治方面下功夫，強化自身獨立法律地位，有效維護社區(qū)居民基本利益，保持與政府平等地位，促進社區(qū)自治。當然這就對居委會從業(yè)者素質提出更高要求。要求居委會工作人員必須有過硬的法律素質。能夠堅守與街道辦事處實質平等的法律地位；能夠依照法律規(guī)定行使職權，切實代表居民利益，增強居民參與社區(qū)治理熱情，因地制宜，做實做強居委會自治職能，打造符合社區(qū)特色的社區(qū)自治文化［8］。

（三）明確社區(qū)多元治理主體的法律關系

順應社會變革實際，適應社區(qū)治理主體多元化趨勢。社區(qū)治理主體多元化表現(xiàn)在既有街道辦，又有社區(qū)居委會，同時還有業(yè)主大會、業(yè)主委員會、社區(qū)社會團體。實現(xiàn)社區(qū)治理法治化，則必須通過立法，明確社區(qū)治理主體權力界限，規(guī)范多元主體法律關系。當前社區(qū)治理已進入新時代，黨群組織發(fā)揮著愈加重要的作用，社區(qū)治理中的黨員崗位應簡化工作流程，強化工作效率，提升居民滿意度。如何厘清黨組織與政府、與居委會關系也是法治化重要課題，厘清在作為居民自治組織的居委會與以社會關系為基礎的業(yè)委會之間的法律關系；厘清居委會與物業(yè)公司之間的關系，明確協(xié)調、監(jiān)督職能，強化利益平衡，共同致力于法治社區(qū)建設；明確社區(qū)業(yè)主委員會與居委會的關系，業(yè)主委員會與社區(qū)居委會同樣也是平等法律關系，在各自領域發(fā)揮積極作用［9］。

（四）統(tǒng)一社區(qū)治理立法，制定社區(qū)治理法律規(guī)范

擬建議出臺社區(qū)治理法律規(guī)范，作為社區(qū)治理的綜合性立法依據(jù)。在立法思想上，需要進一步體現(xiàn)社區(qū)治理中發(fā)揮社區(qū)自治職能的目標指向。明確各主體的權利義務和各主體之間的法律關系。明確限制街道辦事處的權力，擴展居委會作為其社區(qū)自治主體的自然屬性，確定其權力及責任，尤其要對其自治權力與國家行政主體的行政權力作出科學和明確的界定，把社區(qū)自治事務與政府公共事務有效區(qū)別開來。此外通過出臺社區(qū)治理法律法規(guī)，打破社區(qū)自治等于居委會自治的行政邏輯，理順居委會與業(yè)主委員等主體關系，構建多元主體、多方參與、依法進行的現(xiàn)代社區(qū)治理格局［10］。通過進一步創(chuàng)新和完善社區(qū)治理綜合體制，形成職責明確、統(tǒng)一高效、政府與居委會既分工又協(xié)作的治理體制，理順政府、居委會、業(yè)主委員會關系，降低執(zhí)法成本，提高行政執(zhí)法效率和提升依法行政水平，建立適應社會主義市場經濟發(fā)展要求和現(xiàn)代化都市需要的城市社區(qū)治理體制機制。

四、結語

社區(qū)治理要求治理主體能夠從法治的思維角度出發(fā)，轉化觀念，樹立服務意識，充分調動居民熱情，引導公眾參與，治標治本，解決涉及人民利益的根本問題，切實發(fā)揮制度優(yōu)勢。限制政府權力，進一步深化“放管服”改革；明確居委會自治各項權利，協(xié)調居委會與業(yè)主委員會之間關系，打造方便快捷高效的社區(qū)治理模式，切實實現(xiàn)社區(qū)治理共建共治共享。更期望可以出臺社區(qū)治理立法，統(tǒng)一社區(qū)治理法律關系，調控各主體之間關系，明確權利義務，切實使社區(qū)治理中各主體有法可依，有法必依，提升社區(qū)治理法治化水平，進而提升社會治理法治化水平，構建共建共治共享社會治理新格局。