公安機關(guān)自由裁量權(quán)及其限制

趙 潔

吉林大學法學院，吉林 長春 130012

公安機關(guān)因為其社會職能的特殊性，其執(zhí)法主體在執(zhí)行公務過程中擁有自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)作為公安機關(guān)所擁有的一項重要權(quán)力，有其存在的正當性，即為自由裁量權(quán)是公安機關(guān)實現(xiàn)一般正義、個別正義的一條重要途徑，兼具公平、正義的法之價值。與此同時，鑒于公安機關(guān)工作的特殊性，使得其執(zhí)法主體在執(zhí)行公務時有著較大的自由裁量空間，而在自由裁量權(quán)空間中如何行使好自由裁量權(quán)，不僅影響著公民合法權(quán)益的不受侵犯，還影響著社會秩序的正常運行［1］。因此，在公安機關(guān)行使自由裁量權(quán)的過程中，為防止自由裁量權(quán)濫用以對公民私權(quán)造成不良侵犯，應對其進行適當?shù)南拗啤?/p>

一、公安機關(guān)自由裁量權(quán)概述

自由裁量權(quán)，指的是國家機關(guān)遵照法律規(guī)定在法定的權(quán)限內(nèi)自由行使的權(quán)力。在美國法學家羅斯科·?龐德看來，自由裁量權(quán)指的是警察局或者警察基于自身的判斷或印象，在相關(guān)情況下依法采取某些行動的權(quán)力。公安機關(guān)自由裁量權(quán)主要涉及警察行使自由裁量權(quán)和警察行使司法裁量權(quán)兩大方面，指的是自由裁量權(quán)執(zhí)法主體在依法行使公安行政職權(quán)過程中，在法律允許范圍內(nèi)，可自由決定執(zhí)行方式、種類、范圍、時間、地點等的權(quán)力。因而，公安機關(guān)自由裁量權(quán)的執(zhí)法主體既可以是公安機關(guān)，也可以是單個警察，自由裁量權(quán)的行使與執(zhí)法主體的自由意志密切相關(guān)，因而表現(xiàn)出一定的主觀性［2］。另外，自由裁量權(quán)的行使還必須以相關(guān)法律法規(guī)為重要依據(jù)。綜上，公安機關(guān)在法律授權(quán)范圍內(nèi)，做出自由裁量行為的行使，公安機關(guān)的該項權(quán)力即為自由裁量權(quán)。

對于公安機關(guān)自由裁量權(quán)的特征而言，主要表現(xiàn)為以下幾方面：一是法定性。公安機關(guān)自由裁量權(quán)有著實體層面的法定性。相關(guān)法律規(guī)定，公安機關(guān)自由裁量權(quán)的實施主體主要為公安機關(guān)及其執(zhí)法人員，具體實施方式包括有警告、訓誡、拘留等，執(zhí)法的幅度擁有一定的空間，但要在法律授權(quán)的幅度范圍內(nèi)。除此之外，公安機關(guān)自由裁量權(quán)還有著程序?qū)用娴姆ǘㄐ?，也就是公安機關(guān)在行使自由裁量權(quán)過程中，應嚴格遵循法律規(guī)定的程序。二是靈活性。在公安機關(guān)執(zhí)法過程中，公安機關(guān)就社會實際情況，基于自身的理性，遵循相關(guān)法律規(guī)定在允許的職權(quán)范圍內(nèi)自由裁量，在此期間會涉及到執(zhí)法人員的個人主觀因素［3］。三是不可復制性。公安機關(guān)在每次行使自由裁量權(quán)過程中，由于社會情況的復雜多變性，執(zhí)法時間、地點、對象都各不相同，因而每次自由裁量權(quán)的行使都是不可復制的。

二、公安機關(guān)自由裁量權(quán)存在的正當性

（一）公安機關(guān)自由裁量權(quán)存在的客觀需求

鑒于公安機關(guān)及其執(zhí)法人員工作環(huán)境、客觀因素的特殊性，決定了其行使自由裁量權(quán)的正當性。在面對一些突發(fā)事件時，公安機關(guān)執(zhí)法人員通常會置身于危險的環(huán)境之中，加之事態(tài)緊急使得執(zhí)法人員往往難以切實依據(jù)程序等待上級的決策命令，所以執(zhí)法人員需要發(fā)揮自身的主觀性，迅速做出判斷，采取相應行動。在此期間，公安機關(guān)擁有一定的自由裁量權(quán)，可以防范事態(tài)惡化，并做到盡可能減少損失。除此之外，因為公安機關(guān)執(zhí)法人員有限，針對一些輕微違法事件大多由執(zhí)法人員單獨執(zhí)法，在這過程中，通過行使自由裁量權(quán)可顯著提升執(zhí)法效率。

（二）公安機關(guān)自由裁量權(quán)存在的法律需求

賦予公安機關(guān)以自由裁量權(quán)，可一定程度消除法律自身的局限性為公安機關(guān)執(zhí)法帶來的限制，保證公安機關(guān)執(zhí)法的合法性、合理性。首先，鑒于法律相對穩(wěn)定性、滯后性的特征，使得公安機關(guān)在執(zhí)法過程中，往往會遇見一些無法可依的情況，在此期間，公安機關(guān)及其執(zhí)法人員憑借自身經(jīng)驗進行自由裁量，以此可確保執(zhí)法工作的順利進行。其次，鑒于法律規(guī)定的模糊性，針對一些不夠明確的法律規(guī)定，不同情境下不同人往往會產(chǎn)生各不相同的理解，加之法律規(guī)定也難以對現(xiàn)實生活中各種情形進行一一列舉，以供公安機關(guān)在執(zhí)法時作為依據(jù)，因而公安機關(guān)及其執(zhí)法人員對法律適用的理解往往也會因人而異，進而產(chǎn)生對法律規(guī)定的不同認識，這也很大程度上決定了法律賦予公安機關(guān)以自由裁量權(quán)的正當性。最后，鑒于立法機關(guān)立法思想的局限性，法律是相對穩(wěn)定的，而人們的生產(chǎn)生活卻在不斷發(fā)展轉(zhuǎn)變，這使得法律的制定總是會滯后于其施行的實際情況。與此同時，立法機關(guān)的立法思想、立法技術(shù)也經(jīng)歷著不斷發(fā)展進步的過程，鑒于立法機關(guān)及其工作人員自身經(jīng)歷、知識儲備等的局限性，使得不可避免地會出現(xiàn)法律適用方面的問題。為此，賦予公安機關(guān)以自由裁量權(quán)，顯然可幫助公安機關(guān)及其執(zhí)法人員更好地處理各種執(zhí)法問題，有效彌補立法機關(guān)的局限性，進而實現(xiàn)公安機關(guān)執(zhí)法工作的合法性、合理性、原則性的全面統(tǒng)一。

（三）公安機關(guān)自由裁量權(quán)存在的國情需求

我國實際國情決定了公安機關(guān)及其執(zhí)法人員擁有自由裁量權(quán)的正當性。我國土地廣袤、人口眾多，不同地區(qū)的人文風俗、生活習慣各不相同，與公安機關(guān)職權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)必然難以做到一應俱全。面對各式各樣的違法行為所對社會帶來的各種危害，無法完全采取相一致的懲戒手段。為此，有必要賦予公安機關(guān)及其執(zhí)法人員以自由裁量權(quán)，許可公安機關(guān)及其執(zhí)法人員在依照國家法律法規(guī)的前提下，結(jié)合地方性法規(guī)的特殊性對于各類違法行為采取針對不同情況的適當處理。

三、公安機關(guān)自由裁量權(quán)行使失當?shù)娘L險及原因

（一）公安機關(guān)自由裁量權(quán)行使失當?shù)娘L險

結(jié)合前文所述，鑒于自由裁量權(quán)自由裁量的靈活性、自由性，倘若不對其進行有效限制，則極可能造成自由裁量權(quán)行使失當，引發(fā)地區(qū)執(zhí)法差異大、同責不同罰、同罰不同責等執(zhí)法風險。公安機關(guān)自由裁量權(quán)行使失當，將會影響公眾對公平正義的期待水平，并削弱人們對公安機關(guān)執(zhí)法公信力的認可度、信賴度，并且還可能會助長濫用職權(quán)、貪污腐敗等現(xiàn)象，對公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)造成極為不利的影響。

（二）公安機關(guān)自由裁量權(quán)行使失當?shù)脑?/h3>

對于公安機關(guān)自由裁量權(quán)行使失當?shù)脑蚨裕饕憩F(xiàn)為以下幾大方面：一是執(zhí)法價值取向產(chǎn)生偏差。公安機關(guān)執(zhí)法過程中，可能會出現(xiàn)以罰代管或為完成相關(guān)指標而進行專門處理等的情況，在這過程中，自由裁量權(quán)的行使變得不再自由，而是有目的性的，這顯然與法律賦予公安機關(guān)以自由裁量權(quán)的本意相違背。二是公安機關(guān)執(zhí)法人員綜合素質(zhì)參差不齊。從思想認識層面而言，倘若公安機關(guān)執(zhí)法人員未能樹立起正確的權(quán)力觀，在實際執(zhí)法過程中，會受到人情關(guān)系等因素的影響，則極可能讓自由裁量權(quán)行使陷入失當局面。而從執(zhí)法能力層面而言，倘若公安機關(guān)執(zhí)法人員缺乏過硬的法律專業(yè)素養(yǎng)，且不具備豐富的執(zhí)法經(jīng)驗，則也可能造成在自由裁量權(quán)行使時出現(xiàn)偏差［4］。三是執(zhí)法審核監(jiān)督執(zhí)行不當。倘若公安機關(guān)內(nèi)部的法制審核及執(zhí)法監(jiān)督僅關(guān)注對自由裁量權(quán)行使合法性的審查，而忽視對其行使合理性的審查，則會讓自由裁量權(quán)的行使缺乏有效的限制，進而造成自由裁量權(quán)行使失當。四是一些自由裁量權(quán)適用性偏弱或者彈性過大。由于缺乏明確的裁量基準，使得在實際執(zhí)法中不易于對自由裁量權(quán)的精準把握，進而造成自由裁量權(quán)行使失當。

四、公安機關(guān)自由裁量權(quán)的限制措施

（一）強化行政程序制約

為防范公安機關(guān)執(zhí)法人員在實際執(zhí)法中出現(xiàn)濫用、亂用自由裁量權(quán)的情況，強化行政程序制約尤為必要。具體而言：首先，公安機關(guān)內(nèi)部對自身的工程流程、內(nèi)容等都相對熟悉，對于自由裁量權(quán)行使適當與否也能夠進行較為準確的判斷，鑒于此，同級公安機關(guān)內(nèi)部承辦部門、法制審核部門等相互間，應推進對相關(guān)制度嚴格審批，切實做好把關(guān)工作，保證自由裁量權(quán)行使的合法性、合理性。與此同時，上級公安機關(guān)對于下級公安機關(guān)不合理、不適當?shù)膱?zhí)法行為，應進行及時的重新裁量。其次，應立足于實際，加強對基層長期執(zhí)法實踐中積累經(jīng)驗的吸納借鑒，建立完善自由裁量權(quán)行使標準，針對執(zhí)法頻率較高、情形相對復雜的違法行為處理，最大限度地細化具體的適用情形及處理規(guī)格。與此同時，對于標準的建立應保證其科學可行性，不僅要對自由裁量權(quán)行使提供統(tǒng)一規(guī)范，還要為一些個案的合理裁量留有空間，保證執(zhí)法的靈活度。

（二）擴大有效的救濟途徑

為保證公安機關(guān)自由裁量權(quán)行使的合理性，還應擴大有效的救濟途徑。具體而言：首先，應強化監(jiān)察救濟，也就是允許行政相對人，就公安機關(guān)執(zhí)法時自由裁量權(quán)行使失當引發(fā)的侵權(quán)行為向相關(guān)監(jiān)察部門提起申訴，請求救濟。在這一救濟過程中，監(jiān)察機關(guān)僅可對行使該自由裁量權(quán)的執(zhí)法人員開展處理，包括行政處分、黨紀處分，但不可對具體的行政行為進行直接撤銷或變更。其次，對復議程序進行有效簡化，便于行政相對人可結(jié)合我國《行政復議法》相關(guān)規(guī)定，向相關(guān)復議機關(guān)發(fā)起提請，依法對公安機關(guān)自由裁量權(quán)行使的合法性、合理性予以審查，對于不合法、不合理的自由裁量行為及時做出變更或者撤銷，進而使行政相對人的合法權(quán)益可得到有效保護［5］。最后，適當擴大人民法院對不合理自由裁量權(quán)行使行為的受案范圍，有效加大司法機關(guān)對公安機關(guān)行使自由裁量權(quán)的監(jiān)制力度，結(jié)合《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，人民法院可對自由裁量權(quán)行使行為判決撤銷或者部分撤銷，同時還可判決被告重新作出具體行政行為，對行政處罰顯失公正的，亦可直接判決變更。

（三）建立完善監(jiān)督制約機制

為解決公安機關(guān)自由裁量權(quán)行使失當?shù)膯栴}，還應建立完善監(jiān)督制約機制，嚴格落實司法責任。首先，應建立完善公安機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制，通過推進對執(zhí)法人員執(zhí)法過程的全面監(jiān)督，不僅可切實促使執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的合法合理行使，還可在如今公安機關(guān)公信力下降的情況下保障執(zhí)法人員的切身安全。其次，應建立完善社會監(jiān)督機制，有效發(fā)揮群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用。依托科學立法，切實保障人民群眾行使自身監(jiān)督權(quán)的權(quán)限及路徑，推進群眾監(jiān)督的法律化、制度化發(fā)展。在開展好對行政相對人個人隱私保護工作的基礎(chǔ)上，對公安機關(guān)相關(guān)執(zhí)法活動實行陽光執(zhí)法，提升執(zhí)法的透明度，為人民群眾監(jiān)督公安機關(guān)執(zhí)法行為創(chuàng)造有效便利。除此之外，輿論監(jiān)督是人們借助輿論機關(guān)或者輿論工具，行使法律賦予的監(jiān)督權(quán)利，這同時是我國法治社會建設(shè)的必然要求。為此，應推進輿論監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，對輿論監(jiān)督的權(quán)利提供法律保障的同時，予以科學規(guī)范，使其能夠更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。與此同時，還應注重建立起輿論監(jiān)督與公安機關(guān)執(zhí)法之間的和諧關(guān)系，一味追求社會輿論也會影響公安機關(guān)執(zhí)法活動的正常進行。所以，應進一步推進社會整體的法治建設(shè)，以此實現(xiàn)對公安機關(guān)自由裁量權(quán)的有效限制，保障自由裁量權(quán)的合法合理行使。

（四）提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)

代表著國家公權(quán)力的公安機關(guān)執(zhí)法人員應嚴格要求自己，不斷提高自身的綜合素質(zhì)，使執(zhí)法切實與普適的價值觀相符，防止執(zhí)法的主觀性、隨意性。提高公安機關(guān)執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，首先，應加強對執(zhí)法人員的教育培訓，提高執(zhí)法人員的政治素質(zhì)、職業(yè)素質(zhì)、法律素質(zhì)，讓他們對自由裁量權(quán)的行使形成更深刻的認識，從而將自由裁量權(quán)更好地應用于司法實踐中。其次，應建立完善公安機關(guān)考核制度，自由裁量權(quán)的存在旨在維護保障公共利益，倘若缺乏完善的考核制度，則會影響自由裁量權(quán)行使對群眾的正向作用，所以應將自由裁量權(quán)相關(guān)案件的執(zhí)行情況納入進公安機關(guān)執(zhí)法人員的工作考核中，以考核調(diào)動執(zhí)法人員的工作活力，進一步使執(zhí)法人員可堅守司法公正，保障自由裁量權(quán)的合法合理行使［6］。

總而言之，公安機關(guān)自由裁量權(quán)行使的合法合理與否，顯著影響著對當事人合法權(quán)益的保護。為此，應從強化行政程序制約、擴大有效的救濟途徑、建立完善監(jiān)督制約機制、提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)等方面入手，切實讓公安機關(guān)執(zhí)法人員在實際執(zhí)法中更加合法合理地行使自由裁量權(quán)。