煙草行政處罰卷宗制作問題與對(duì)策探究

曾 高

廣東省懷集縣煙草專賣局，廣東 肇慶 526400

隨著國(guó)家依法治國(guó)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，全社會(huì)對(duì)依法行政提出了更高的要求。行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會(huì)秩序。煙草專賣局作為行政機(jī)關(guān)，依法行政、規(guī)范執(zhí)法義不容辭。煙草行政處罰卷宗（以下簡(jiǎn)稱“卷宗”）是煙草專賣局執(zhí)法活動(dòng)的忠實(shí)記錄，是檢驗(yàn)依法行政工作的試金石。近年來，雖然卷宗制作水平有了較大提升，但由于主客觀原因，卷宗制作欠規(guī)范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這不僅損害了國(guó)家、煙草行業(yè)的形象，而且增加了行政訴訟敗訴風(fēng)險(xiǎn)，成為煙草行業(yè)急需解決的難題。為此，筆者結(jié)合日常工作實(shí)際，認(rèn)真總結(jié)卷宗制作存在的問題，深入剖析問題產(chǎn)生的原因，針對(duì)性提出改進(jìn)對(duì)策。

一、卷宗制作存在的問題

（一）案件辦理不當(dāng)

案件辦理不當(dāng)主要表現(xiàn)在事實(shí)不清、證據(jù)不足、適用法律不當(dāng)、定性不準(zhǔn)確、處罰不當(dāng)和程序不合法六個(gè)方面。

1.事實(shí)不清。一是違法主體認(rèn)定錯(cuò)誤。諸如將個(gè)體戶的雇員認(rèn)定為違法主體，將企業(yè)的法定代表人作為違法主體進(jìn)行處罰，對(duì)不具備行政責(zé)任的當(dāng)事人給與行政處罰。二是缺少主要案件事實(shí)。卷宗未記載違法行為發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、人物和事件等基本要素。三是主要事實(shí)數(shù)據(jù)錯(cuò)誤。例如查獲卷煙數(shù)量記載有誤或者前后不一致，罰款金額和違法所得計(jì)算錯(cuò)誤。

2.證據(jù)不足。一是關(guān)鍵性證據(jù)缺失。例如在銷售偽劣卷煙的案件中，缺乏卷煙真?zhèn)舞b別檢驗(yàn)報(bào)告，在無證運(yùn)輸案件中未提取跨區(qū)域運(yùn)輸?shù)淖C據(jù)。二是不同證據(jù)之間對(duì)同一違法行為的描述相互矛盾，且又無相關(guān)認(rèn)定和理由說明。例如，在查處倉(cāng)儲(chǔ)窩點(diǎn)案件中，同時(shí)出現(xiàn)2個(gè)人認(rèn)領(lǐng)涉案卷煙，辦案人員認(rèn)定了1個(gè)貨主，但未寫明認(rèn)定說明。三是證據(jù)取得的方式、手段、途徑和程序等違法或者不符合客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性等特性。例如通過偷拍、偷錄、竊聽等手段獲得侵犯他人合法權(quán)益的證據(jù)材料，通過利誘、欺詐、脅迫和暴力等不正當(dāng)手段獲取的證據(jù)材料。

3.適用法律不當(dāng)。一是法律條文引用錯(cuò)誤。近幾年，《煙草專賣法》和《煙草專賣法實(shí)施條例》等陸續(xù)進(jìn)行了修改，但是個(gè)別卷宗在引用法律條文時(shí)仍引用舊版條款。還有些卷宗引用條款錯(cuò)誤，將常見的違法案件引用條文進(jìn)行了混淆，例如未在當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨案件處罰依據(jù)應(yīng)該為《煙草專賣法實(shí)施條例》第五十六條，個(gè)別卷宗引用了適用于銷售非法生產(chǎn)煙草專賣品案件的第五十八條。二是引用法律條文欠精準(zhǔn)。按照規(guī)定引用法律條文時(shí)應(yīng)精準(zhǔn)到條、款、項(xiàng)、目，但個(gè)別卷宗條文僅僅引用到條。

4.定性不準(zhǔn)確。一是定性錯(cuò)誤。例如在查獲無證運(yùn)輸案件時(shí)，錯(cuò)誤地將承運(yùn)人當(dāng)作運(yùn)輸人進(jìn)行處罰，將“為無煙草專賣品準(zhǔn)運(yùn)證者運(yùn)輸煙草專賣品違法行為”錯(cuò)誤地定性為“無證運(yùn)輸煙草專賣品違法行為”。個(gè)別卷宗將假冒走私煙案件錯(cuò)誤地定性為銷售無標(biāo)志外國(guó)卷煙案件而不是定性為銷售非法生產(chǎn)煙草專賣品案件。二是定性不完整。當(dāng)事人有多個(gè)違法事項(xiàng)，應(yīng)該定多個(gè)違法行為，但卷宗中僅僅寫了一個(gè)違法行為。

5.處罰不當(dāng)。一是處罰內(nèi)容錯(cuò)誤。將未在當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨案件當(dāng)成了銷售無標(biāo)志外國(guó)卷煙案件進(jìn)行處罰。對(duì)銷售非法生產(chǎn)煙草專賣品的案件做出了“沒收”的處罰決定。二是處罰內(nèi)容不完整。銷售非法生產(chǎn)煙草專賣品的案件處罰內(nèi)容中未列明“責(zé)令停止銷售”。

6.處罰程序不合法。一是法定程序倒置。例如個(gè)別抽樣工作，先將卷煙進(jìn)行抽樣，再補(bǔ)填抽樣取證物品清單。二是濫用自由裁量權(quán)。個(gè)別卷宗未考慮違法情節(jié)對(duì)處罰幅度一律取用最高或者最低處罰幅度。三是違反法定的期限規(guī)定。個(gè)別卷宗案件調(diào)查期限超過30日，但沒有制作《延長(zhǎng)案件調(diào)查終結(jié)審批表》。四是法定程序缺失，沒有履行法定程序。例如，按照《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》第三十八條規(guī)定案情重大、復(fù)雜的案件，應(yīng)當(dāng)由煙草專賣行政主管部門負(fù)責(zé)人集體討論決定。個(gè)別案情重大、復(fù)雜的案件未經(jīng)集體討論決定就做出了處罰決定。

（二）處罰法律文書不規(guī)范

通過查閱卷宗，發(fā)現(xiàn)個(gè)別卷宗處罰法律文書存在不規(guī)范現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是法律文書缺失。處罰卷宗不完整，有的文書缺失，例如缺少《涉案煙草專賣品核價(jià)表》《鑒別檢驗(yàn)報(bào)告》等文書。二是法律文書填寫不規(guī)范。個(gè)別法律文書填寫不完整，缺少執(zhí)法人員、當(dāng)事人等簽名確認(rèn)。法律文書有留空白現(xiàn)象，未畫斜線。法律文書隨意涂改，修改處未加蓋更正章也未加蓋手指模。三是法律文書格式不正確。個(gè)別卷宗法律文書更新不及時(shí)，還有些文書屬于自創(chuàng)類型。

（三）卷宗歸檔隨意

一是卷宗隨意更改。按照規(guī)定卷宗立卷歸檔后，任何人不得私自增加、抽取、拆散和涂改卷宗材料。個(gè)別卷宗存在隨意增加、拆散的痕跡。二是歸檔不及時(shí)，未能在結(jié)案后30日內(nèi)歸檔。三是卷宗材料裝訂順序混亂。行政處罰卷宗的裝訂順序?yàn)椋壕碜诜饷妗⒕碜谀夸?、行政處罰決定書或者行政處理決定書、送達(dá)回證（處罰或者處理決定），其他法律文書按照時(shí)間順序排列。［1］但是個(gè)別卷宗未按照這個(gè)順序排列。四是編號(hào)填寫不規(guī)范。個(gè)別案卷未逐頁進(jìn)行編號(hào)，或者出現(xiàn)重碼、漏碼現(xiàn)象，頁號(hào)沒有使用阿拉伯?dāng)?shù)字，未統(tǒng)一編寫在右上角。

二、卷宗制作存在的問題原因分析

要解決卷宗制作存在的問題，必須分析梳理出問題產(chǎn)生的原因。經(jīng)過認(rèn)真分析、總結(jié)和歸納，筆者認(rèn)為卷宗制作問題產(chǎn)生的原因主要有以下四個(gè)：

（一）思想認(rèn)識(shí)缺位

個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)和卷宗制作人員認(rèn)為卷宗制作是部門內(nèi)部事務(wù)，行政處罰才是重點(diǎn)，卷宗制作水平無關(guān)緊要。他們未能認(rèn)識(shí)到卷宗制作是依法行政的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，是執(zhí)法過程的重要載體。由于思想認(rèn)識(shí)不到位，重視不夠，卷宗制作人員在卷宗制作過程中態(tài)度敷衍、工作馬虎，導(dǎo)致卷宗制作不規(guī)范。

（二）制度標(biāo)準(zhǔn)缺乏

制度和標(biāo)準(zhǔn)帶有根本性、全局性、長(zhǎng)期性等特點(diǎn)。近年來，煙草行業(yè)也陸續(xù)出臺(tái)了一些卷宗制作制度和標(biāo)準(zhǔn)，例如2002年國(guó)家煙草專賣局印發(fā)了《煙草專賣行政處罰卷宗標(biāo)準(zhǔn)》。但卷宗制作制度和標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量總體來看還比較少，體系性和操作性不強(qiáng)，不能滿足目前執(zhí)法形勢(shì)快速發(fā)展的需要。

（三）卷宗評(píng)查欠缺

《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》第六十一條規(guī)定：“上級(jí)煙草專賣行政主管部門的法制工作機(jī)構(gòu)或者專職法制工作人員應(yīng)當(dāng)定期對(duì)下級(jí)煙草專賣行政主管部門辦理的行政處罰案件進(jìn)行案卷評(píng)查。對(duì)評(píng)查中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)指出”。目前，各省級(jí)局和地市級(jí)局也相繼開展了案件評(píng)查工作，但評(píng)查的頻次相對(duì)偏少，評(píng)查的深度和廣度不足。各基層單位內(nèi)部卷宗評(píng)查流于形式，大多停留在面上，未能真正落實(shí)，卷宗評(píng)查制度、流程不完善。

（四）業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低

當(dāng)前，煙草行業(yè)專賣執(zhí)法人員年齡普遍偏大，學(xué)歷層次偏低，法律專業(yè)背景人員較少，電腦操作水平較低，學(xué)習(xí)動(dòng)力和能力不強(qiáng)，人員整體素質(zhì)不高。受到編制管控限制，專賣執(zhí)法隊(duì)伍新招聘的大學(xué)生數(shù)量較少，隊(duì)伍轉(zhuǎn)型速度偏慢。

三、提升卷宗制作水平對(duì)策

提升卷宗制作水平是煙草行業(yè)健康發(fā)展的必然要求和迫切需要。為此，針對(duì)卷宗制作存在的問題制定切實(shí)可行的對(duì)策勢(shì)在必行。筆者根據(jù)基層實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為可以對(duì)癥下藥采取以下六大對(duì)策提升卷宗制作水平。

（一）統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)

卷宗制作是一項(xiàng)基礎(chǔ)性依法行政工作，事關(guān)專賣執(zhí)法行為是否合法合規(guī)、事關(guān)當(dāng)事人權(quán)益是否得以維護(hù)、事關(guān)行政訴訟勝敗與否、事關(guān)煙草行業(yè)和行政機(jī)關(guān)形象。煙草行業(yè)各單位都應(yīng)該高度重視卷宗制作工作，堅(jiān)持一把手負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)親自抓的原則，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)。卷宗制作人員要提高思想認(rèn)識(shí)和政治站位，以如履薄冰的態(tài)度，認(rèn)真對(duì)待卷宗制作工作，不能有絲毫懈怠。

（二）刪繁就簡(jiǎn)，優(yōu)化流程

案件辦理涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，包括立案、調(diào)查取證、審查決定、聽證等。卷宗制作涉及多個(gè)流程，包括案件辦理流程、審理流程、移送和接收等多個(gè)流程。每個(gè)流程都比較復(fù)雜，涉及不同崗位、不同職責(zé)。流程如果不進(jìn)行梳理和完善，容易導(dǎo)致重疊、交織和運(yùn)行不暢的現(xiàn)象。因此，提升卷宗制作水平，需認(rèn)真梳理工作流程，對(duì)流程進(jìn)行再造，制作流程圖，增加與時(shí)俱進(jìn)的流程，刪除繁雜、過時(shí)、多余的流程。要明確各個(gè)流程涉及的崗位、職責(zé)和填寫的文書，讓每個(gè)崗位知曉在文書制作中自己的職責(zé)有哪些，需要填寫哪些法律文書，從而提升流程順暢度。

（三）建章立制，完善標(biāo)準(zhǔn)

“沒有規(guī)矩，不成方圓”。完善的規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)是確保卷宗制作依法依規(guī)的前提和保障。建立完善的卷宗制作制度和標(biāo)準(zhǔn)，讓卷宗制作人員有據(jù)可依，做到“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”。各單位在制定制度和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要做到以下三點(diǎn)：一是要全面細(xì)致。內(nèi)容要覆蓋到各類案件、案件辦理各環(huán)節(jié)和各份文書，做到不遺漏。二是要高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。要逐條寫清楚卷宗制作要求，包括文書填寫要求、歸檔要求和卷宗評(píng)查等要求。要明確標(biāo)準(zhǔn)，杜絕漏洞，減少?gòu)椥裕婪蹲杂刹昧繖?quán)濫用，有效防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。三是要充分考慮實(shí)際操作問題。要提供文書填寫參考范例和格式文本，編寫使用說明書，讓制度和標(biāo)準(zhǔn)接地氣、落地生根。

（四）四級(jí)評(píng)查，上下聯(lián)動(dòng)

卷宗評(píng)查是提升卷宗質(zhì)量的重要抓手。要上下聯(lián)動(dòng)共同開展卷宗評(píng)查工作。一方面各單位要擔(dān)負(fù)起卷宗評(píng)查主體責(zé)任，強(qiáng)化內(nèi)部卷宗評(píng)查；另一方面上級(jí)局要加大卷宗評(píng)查力度。在各單位內(nèi)部卷宗評(píng)查中，推薦使用“四級(jí)卷宗評(píng)查法”。第一級(jí)評(píng)查由案件審理監(jiān)督工作小組負(fù)責(zé)開展。評(píng)查內(nèi)容為《案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告》之前的文書，每周評(píng)查一次，重點(diǎn)審查提取的證據(jù)是否充分，認(rèn)定的事實(shí)是否正確。第二級(jí)評(píng)查由案件審理員負(fù)責(zé)開展。評(píng)查內(nèi)容為《行政處罰事先告知書》之前的文書，重點(diǎn)審查適用法律是否正確，處罰是否得當(dāng)。第三級(jí)評(píng)查由案件評(píng)查小組負(fù)責(zé)開展。評(píng)查內(nèi)容為案卷結(jié)案歸檔前的所有文書，每月評(píng)查一次，評(píng)查重點(diǎn)為處罰程序是否合法和卷宗文書是否完整和規(guī)范。第四級(jí)評(píng)查由督查考評(píng)人員負(fù)責(zé)開展。此級(jí)評(píng)查屬于抽查制，不需要全覆蓋。每月評(píng)查一次。評(píng)查內(nèi)容為結(jié)案后的卷宗文書，評(píng)查重點(diǎn)為當(dāng)事人認(rèn)定是否正確、違法事實(shí)是否清楚。目前，上級(jí)局均有開展對(duì)下級(jí)局的卷宗評(píng)查工作，但是評(píng)查的頻次偏少、抽查卷宗數(shù)量不足。要提升卷宗質(zhì)量，上級(jí)局卷宗評(píng)查工作需要進(jìn)一步加碼，要增加檢查頻次，每季度或者每月開展一次；要增加評(píng)查抽取的卷宗數(shù)量，抽取的案件類型要涵蓋所有類型，提升卷宗抽取率。

（五）動(dòng)真碰硬，獎(jiǎng)優(yōu)懲劣

“動(dòng)員部署千遍，不如問責(zé)一遍”。要建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制，加大錯(cuò)案追責(zé)力度，通過問責(zé)傳達(dá)壓力，促進(jìn)履職盡責(zé)。要根據(jù)錯(cuò)案的責(zé)任大小，分別給與責(zé)任人通報(bào)批評(píng)、賠禮道歉、承認(rèn)錯(cuò)誤、停止違法行為、賠償損失、行政處分等追責(zé)措施，讓案件辦理人員受到應(yīng)有的懲戒。要把卷宗制作工作納入目標(biāo)責(zé)任考核，與單位考核排名、員工薪酬、晉升掛鉤，強(qiáng)化責(zé)任抓落實(shí)，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣考核機(jī)制。對(duì)卷宗制作好的單位和個(gè)人給與通報(bào)表揚(yáng)和物質(zhì)等獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)卷宗制作不合格或者問題較多的單位和個(gè)人給與懲戒，例如扣發(fā)績(jī)效工資，通報(bào)批評(píng)和行政處分。通過獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，調(diào)動(dòng)各單位、各執(zhí)法人員參與卷宗制作的積極性和主動(dòng)性，營(yíng)造人人重視卷宗制作的工作氛圍。

（六）加強(qiáng)培訓(xùn)，提升素質(zhì)

領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念和卷宗制作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)決定了卷宗制作質(zhì)量?！盎疖嚺艿每欤寇囶^帶”。要加強(qiáng)煙草行業(yè)各單位領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念和法制素養(yǎng)的培訓(xùn)，主要領(lǐng)導(dǎo)尤其是主管法制工作的領(lǐng)導(dǎo)要帶頭加強(qiáng)對(duì)《行政訴訟法》《行政處罰法》《國(guó)家賠償法》《行政復(fù)議法》以及《煙草專賣法》等相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，樹立法治意識(shí)，增強(qiáng)法治觀念，提升法治素養(yǎng)［2］。煙草行業(yè)各單位可以采取專題講座、卷宗制作競(jìng)賽和樹立典范等形式提高卷宗制作人員業(yè)務(wù)水平?？梢匝?qǐng)卷宗制作專家對(duì)卷宗制作進(jìn)行專題講座，重點(diǎn)講解卷宗制作要領(lǐng)、疑難問題、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等內(nèi)容。也可以組織開展卷宗制作競(jìng)賽活動(dòng)，競(jìng)賽可以采取現(xiàn)場(chǎng)制作、現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)等方式進(jìn)行，以賽促學(xué)，以賽促練，營(yíng)造全員學(xué)習(xí)卷宗、研究卷宗的良好氛圍。此外，還可以通過樹立卷宗制作先進(jìn)典型，積極推廣好的經(jīng)驗(yàn)和做法，發(fā)揮先進(jìn)典型的帶動(dòng)效應(yīng)。

在依法治國(guó)、依法行政的縱深推進(jìn)的新時(shí)代下，煙草行業(yè)各單位和各執(zhí)法人員要站在維護(hù)“兩個(gè)至上”的高度，依法行政，提升行政處罰卷宗制作 平，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，為推動(dòng)煙草行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。