請示報告制度的科學內涵與執(zhí)行路徑探析

吳少華

（河海大學 馬克思主義學院， 南京 211100）

請示報告制度是中國共產黨在建黨、管黨、強黨過程中形成的一項重要組織制度， 是全體中共黨員干部及黨組織必須嚴格貫徹和遵守的政治規(guī)矩，是新時代堅持和加強黨的全面領導、 推進全面從嚴治黨縱深發(fā)展的必然要求。中共十八大以來，學界對請示報告制度進行了相關研究， 取得了一些成果。 但是，對于請示報告制度的科學內涵，研究闡釋的還不夠明晰，這既影響了對于相關理論研究的深入，也在一定程度上制約了請示報告制度的貫徹實施。 為此， 本文擬對請示報告制度的科學內涵和執(zhí)行路徑作進一步探討。

一、研究請示報告制度科學內涵的價值

（一）深入總結黨的建設經(jīng)驗的需要

請示報告制度是中國共產黨的優(yōu)良傳統(tǒng)， 它來源于馬克思主義政黨建設理論， 在新民主主義革命時期逐步形成， 并在社會主義建設和改革的歷程中不斷得到完善和發(fā)展。 中國共產黨自成立之日起就十分重視黨內請示報告工作，在1922 年7 月中共二大通過的《中國共產黨章程》中就明確規(guī)定了黨組織在接收黨員時必須要得到執(zhí)行委員會的許可，并“由地方執(zhí)行委員會報告區(qū)執(zhí)行委員會， 由區(qū)執(zhí)行委員會報告中央執(zhí)行委員會”[1]， 通過逐級報告并審查通過后方可成為正式黨員。 在1948 年的“九月會議”上，針對黨內存在的無紀律、無政府狀態(tài)，中共中央審議通過《關于請示報告制度的決議》，正式在黨內確立了請示報告制度，確保了政令軍令統(tǒng)一，從而為解放戰(zhàn)爭的勝利提供了強有力的保障。 1956 年的中共八大正式將請示報告制度寫入黨章， 標志著其在中共制度體系中的地位進一步得到提升。 改革開放特別是中共十八大以來， 相繼出臺了一系列通知和規(guī)定，請示報告制度得到不斷充實與完善。 2019 年，中共中央印發(fā) 《中國共產黨重大問題請示報告條例》，為開展請示報告工作提供了基本遵循，進一步推動請示報告工作全面走上制度化、規(guī)范化、科學化軌道。 回顧這一歷程，總結黨建的成功經(jīng)驗，探求請示報告工作的執(zhí)行路徑， 是為了進一步探究請示報告制度的科學內涵。

（二）進一步科學界定請示報告制度內涵的需要

中共十八大以來， 學術界已經(jīng)對請示報告制度的科學內涵展開了初步的研究。陳松友認為，請示報告制度是中國共產黨將馬克思恩格斯“權威”思想落實到黨建工作中的本質要求， 是加強組織紀律建設的重要手段， 是建設高素質專業(yè)化干部隊伍的重要舉措[2]。 陳金龍認為，請示報告制度是確保中國共產黨人能夠始終牢記初心使命、 發(fā)揚斗爭精神的工作慣例，是堅持問題導向、嚴明黨的紀律的重要制度安排， 同時也是黨堅持人民至上的政治品格和人民情懷的體現(xiàn)[3]。 蔡海州等認為，請示報告制度是圍繞著建設什么樣的黨和怎樣建設黨展開的， 拓展了黨的政治建設的內涵， 是以黨的政治建設為根本遵循的制度供給[4]。這些觀點都從特定的角度對請示報告制度的科學內涵進行了界定，都具有其各自的合理性，但也存在一些區(qū)別。 因此仍就需要對請示報告制度的內涵繼續(xù)進行深入的研究， 以期得出更加科學的簡明概括。

（三）全面推進從嚴治黨的需要

請示報告制度是加強黨的建設的重要制度措施， 也是新時代進一步推進全面從嚴治黨的必然要求。 中共十八大以來，全黨上下在請示報告工作中，嚴格遵守請示報告制度的相關規(guī)定， 做到該請示的請示、該報告的報告，自覺在政治立場上同黨中央保持高度一致， 全面從嚴治黨呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢。 但是，從具體工作中來看，部分黨組織和黨員干部對請示報告制度的內涵還不夠明晰甚至有一些困惑，以至于在請示報告工作中出現(xiàn)了不請示不報告以及漏報瞞報的現(xiàn)象， 甚至還有部分黨員干部事事向上級黨組織請示報告， 這都嚴重違背了請示報告制度的初衷，影響了全面從嚴治黨向縱深推進。因此，有必要對請示報告制度的科學內涵作進一步探討。

二、正確理解請示報告制度的科學內涵

（一）從中共十九屆四中全會對請示報告制度的部署理解請示報告制度的科學內涵

中共十九屆四中全會指出：“健全黨中央對重大工作的領導體制， 強化黨中央決策議事協(xié)調機構職能作用，完善推動黨中央重大決策落實機制，嚴格執(zhí)行向黨中央請示報告制度，確保令行禁止”[5]。 其中，請示報告制度是實現(xiàn)以上三點的制度保障： 請示報告制度要求黨組織以及黨員干部必須就重大事項向上級黨組織請示報告， 從而保障黨中央對重大工作和重大事項的領導； 下級黨組織通過向黨中央請示重要問題，再經(jīng)黨中央?yún)f(xié)調、審核以及批準，確保黨中央能夠統(tǒng)攬全局、協(xié)調四方；下級黨組織向黨中央報告重大決策在各地方的落實情況， 有利于推動重大決策和制度在全國各地的貫徹實施， 確保上通下達。所有的這些，歸結到一點，那就是堅持黨的領導。中共十九屆四中全會對請示報告制度的部署， 將其貫穿于黨的領導的各方面和全過程， 并且把請示報告制度同中央權威和集中統(tǒng)一領導聯(lián)系起來， 上升到了關乎黨和國家前途命運的高度。因此，請示報告制度的根本目的就是維護中央權威和集中統(tǒng)一領導，確?！皟蓚€維護”落到實處。

（二）從黨章對請示報告制度的規(guī)定理解請示報告制度的科學內涵

中共十九大黨章規(guī)定：“黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作， 又要獨立負責地解決自己職責范圍內的問題”[6]。在改革與發(fā)展的新時期，集中統(tǒng)一與獨立自主是必須要解決的一對命題。因此，請示報告制度在堅決維護中共中央集中統(tǒng)一領導的前提下，又突出了黨組織的獨立性和自主性，從而使得下級黨組織能夠積極主動去解決新問題、 開創(chuàng)新的局面。 負責， 是指全黨上下必須要有強烈的擔當意識，在向上級請示報告的過程中不推諉不逃避，該負責的必須負責，做到守土有責。從中國共產黨章程對請示報告制度的相關規(guī)定看， 請示報告制度的基本原則是： 確保中共中央集中統(tǒng)一領導的同時又要鍛煉黨組織和黨員干部的獨立性和責任意識。

（三）從習近平關于請示報告制度的重要論述理解請示報告制度的科學內涵

中共十八大以來， 習近平在多次重要講話中論及請示報告制度。 2013 年8 月，習近平在《領導干部要講誠信、懂規(guī)矩、守紀律》中強調：“領導干部必須懂規(guī)矩，懂黨的規(guī)矩，懂政治規(guī)矩，哪些事能做、哪些事不能做，哪些事該這樣做、哪些事該那樣做，哪些事該發(fā)揚民主、哪些事該請示報告，都得按規(guī)矩辦，不能隨心所欲、百無禁忌，更不能明知故犯、肆無忌憚”[7]。 2014 年1 月，習近平在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上再次強調：“請示報告制度是我們黨的一項重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機制，也是組織紀律的一個重要方面”[8]。同時他還強調了請示報告制度對領導干部的紀律要求：“作為干部特別是領導干部，在涉及重大問題、重要事項時按規(guī)定向組織請示報告， 這是必須遵守的規(guī)矩，也是檢驗一名干部合格不合格的試金石”[8]。2015 年，習近平在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第五次會議上指出：“必須遵循組織程序，重大問題該請示的請示，該報告的報告，不允許超越權限辦事”[9]。

通過上述列舉， 可以看出請示報告制度在黨內的重要地位：它不僅是中國共產黨的一項重要制度，也是政治紀律和政治規(guī)矩的有機組成部分， 同時又是嚴明政治紀律和政治規(guī)矩的實踐路徑， 是考核黨員干部政治能力的重要手段。

（四）從請示報告工作中存在的問題來理解請示報告制度的科學內涵

中共十八大以來， 隨著全面從嚴治黨的縱深發(fā)展，請示報告制度基本上得到了有效地貫徹與執(zhí)行。但是，在充分肯定取得成績的同時，也不能忽略在請示報告工作當中依然存在的各種問題。習近平指出：“有的黨組織覺得政治紀律是‘軟’的、‘虛’的，對違反政治紀律的錯誤言行不在意、不報告、不抵制、不斗爭，更談不上查處”[7]。習近平這一重要論述具有很強的問題導向， 這說明在請示報告制度的具體工作中不僅存在問題，而且這些問題又是復雜的、多方面的：一是部分黨員干部將分管工作當成自己的禁臠，過分強調個人的自主性而忽視中共中央權威； 二是有一些領導干部沒有認真貫徹執(zhí)行個人事項報告制度，認為自己的私事黨組織無權干涉，嚴重違背了領導干部個人事項報告制度；三是一些黨員干部不論工作大小都要向上級黨組織請示報告，或者將要報告的重大工作拆解成數(shù)件可以不做報告的小事項， 以圖掩蓋自己政治能力不足的事實； 四是部分領導干部對于發(fā)現(xiàn)的違反政治紀律和組織紀律的現(xiàn)象視而不見，這就使得黨員干部失職、瀆職的問題頻頻發(fā)生。

通過以上四個方面的梳理， 可以把請示報告制度的科學內涵界定為兩個方面：就黨中央來說，請示報告制度是維護和加強黨中央集中統(tǒng)一領導的重要制度，是重要的政治紀律和政治規(guī)矩；就各級黨員干部來說， 請示報告制度是其政治能力水平的深刻體現(xiàn)，是考核領導干部的重要標準。

三、請示報告制度的執(zhí)行路徑探析

（一）堅持政治導向

樹牢“四個意識”，落實“四個服從”，把請示報告制度作為重要政治紀律和政治規(guī)矩， 將講政治要求貫徹到請示報告工作全過程和各方面。不論是“四個意識”，還是“四個服從”，它們的出發(fā)點和落腳點都是相同的，即堅持和維護黨的集中統(tǒng)一領導，保持黨的團結統(tǒng)一。 黨的團結統(tǒng)一，一靠理想，二靠嚴明的政治紀律和政治規(guī)矩。必須明確，請示報告制度建立的初衷就是要為全黨全軍立下規(guī)矩，確保政令暢通，在殘酷的戰(zhàn)爭面前用鐵一般的紀律將黨和軍隊嚴密組織起來。 時代在變，戰(zhàn)爭年代一去不復返，無論是在社會主義建設時期，還是在改革與發(fā)展的新時期，請示報告制度依然歷久彌新， 對黨的建設以及維護黨的團結統(tǒng)一發(fā)揮著重要作用。因此，全黨上下必須要懂紀律守規(guī)矩， 在原則性立場性問題上自覺同黨中央保持高度一致，向黨中央看齊，將請示報告工作嚴格落到實處。

（二）嚴肅黨內政治生活和組織生活

當前, 一部分黨員干部在請示報告工作中存在的執(zhí)行力的問題，原因是來自多方面的，其中黨內政治生活是一個很重要的方面，可以說，這些問題都同沒有開展嚴肅認真的黨內政治生活和組織生活密切相關。 黨內政治生活的健康規(guī)范與否決定著請示報告制度的執(zhí)行與成效。 嚴肅黨內政治生活和組織生活，一要認真開展批評與自我批評，勇于思想交鋒、揭短亮丑， 及時發(fā)現(xiàn)黨員干部在執(zhí)行請示報告工作中存在的各種問題并促使其認真糾正； 二要加強政治和紀律方面的教育， 凈化政治靈魂， 切實增強黨性，正確處理個人與組織的關系，無論任何事情都必須站在黨和人民的立場上； 三要主動適應信息時代的新形勢和黨員隊伍的新變化， 不斷推動請示報告工作的形式創(chuàng)新，杜絕一切照搬照套的錯誤傾向。

（三）抓住“關鍵少數(shù)”

實踐經(jīng)驗已經(jīng)表明， 一個黨組織在請示報告工作方面執(zhí)行的是否有利， 同這個組織內領導干部的工作作風直接相關。凡是違反政治紀律和組織紀律，沒有嚴格執(zhí)行請示報告制度相關規(guī)定的黨組織，很可能是領導干部作風方面出現(xiàn)了問題。因此，嚴格執(zhí)行請示報告制度，關鍵在于抓住少數(shù)領導干部。中共中央和國家機關的高級干部在請示報告工作中必須要帶好頭， 在堅決貫徹執(zhí)行黨中央重大決策部署問題上做好表率。 各級領導干部必須深刻認識到自己在推動全面從嚴治黨工作中的重要作用， 體悟到自己身上所肩負的重大責任， 嚴格遵守請示報告制度的各項規(guī)定， 以切身的行動來加強所在黨組織對請示報告工作的重視與執(zhí)行。

（四）提高黨員干部政治能力

從請示報告制度執(zhí)行過程中存在的問題來看，既有黨員干部紀律意識淡薄、不守規(guī)矩方面的原因，也有能力水平不夠的原因。 中共十九大面向全黨提出了“全面增強執(zhí)政本領”的迫切要求。 黨員干部貫徹這一要求， 一要切實加強政治能力訓練， 堅定立場， 在各種復雜局勢面前牢牢把握黨的集中統(tǒng)一領導這一方向， 堅決同各種違反黨中央權威的錯誤傾向作斗爭， 嚴防任何違背政治底線的不當言論和錯誤行為；二要善于從政治上研判形勢、從總體上考慮分析問題，自覺從黨和國家的角度做工作，妥善處理好個人與集體、小局與大局的關系，做到一切服從于大局；三要增強憂患意識，強化底線思維，對于任何政治上的不當傾向以及容易引發(fā)重大事件的苗頭性因素，保持高度警惕，及時將出現(xiàn)的政治性風險和非政治性風險“扼殺在搖籃里”，防患于未然，不斷提高風險處置能力。

（五）強化制度保障

重視制度建設的基礎性作用，把建章立制貫穿到請示報告工作的各方面和全過程，真正使得請示報告工作在執(zhí)行過程中有章可循、有規(guī)可依。一要對黨員干部進行相關的制度教育活動。 通過學習教育使得黨員干部能夠對這一制度體系有更深刻的把握，督促黨員干部以自身的實踐堅定維護制度的權威。 二要加強對于請示報告工作的監(jiān)督檢查。習近平強調：“重大事項報告制度不能擺在那，要抽查，抽查以后有問題的就要追究處理，這樣這個制度才有用，而且才能如實報”[10]。 在巡查中要及時發(fā)現(xiàn)并糾正制度執(zhí)行中的偏差與錯誤，對執(zhí)行請示報告工作不力和違反相關制度規(guī)定的黨員干部依規(guī)依矩嚴肅追責問責。