以商業(yè)銀行內(nèi)控機(jī)制為抓手推動外匯展業(yè)原則落實

文/張春光 易揚(yáng) 黃保敬 編輯/章蔓菁

近年來，我國外匯市場微觀監(jiān)管體系“實質(zhì)合規(guī)、盡職審查”的理念不斷趨于成熟，但銀行在實踐層面還難以擺脫過度依賴單證審核的傳統(tǒng)做法。本文建議借鑒反洗錢實踐經(jīng)驗，以外匯業(yè)務(wù)內(nèi)控制度為抓手，推動商業(yè)銀行建立基于有效性和系統(tǒng)性要求的微觀風(fēng)控機(jī)制，并推動外匯管理部門以商業(yè)銀行內(nèi)控有效性為抓手，進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制和法律法規(guī)，共同推動外匯展業(yè)原則落實。

外匯展業(yè)原則落實難點(diǎn)分析

現(xiàn)有法規(guī)制約展業(yè)原則落實效果。一方面，“盡職”的標(biāo)準(zhǔn)有待更加明確。不同于傳統(tǒng)單證審核模式下的“盡職”，展業(yè)原則下的“盡職”強(qiáng)調(diào)“系統(tǒng)性”和“有效性”。所謂“系統(tǒng)性”，就是要參照業(yè)務(wù)主體的資質(zhì)和業(yè)務(wù)背景，多維度、全流程地審核其業(yè)務(wù)的真實性；所謂“有效性”，是指不能以具體一筆業(yè)務(wù)的得失來衡量商業(yè)銀行是否實現(xiàn)了“盡職”，也不能脫離業(yè)務(wù)的客觀風(fēng)險來評價是否“盡職”。而現(xiàn)行操作層面的法律法規(guī)尚未形成有關(guān)“盡職”的整體標(biāo)準(zhǔn)，對商業(yè)銀行微觀操作的有效性要求較為模糊。另一方面，“免責(zé)”的依據(jù)有待明確。目前，涉及日常監(jiān)管和檢查處罰的法律法規(guī)多基于分散的、具體的操作規(guī)定，基層外匯局雖然有一定的裁量權(quán)，但因相關(guān)授權(quán)法規(guī)層級不高，加上“盡職”標(biāo)準(zhǔn)有待明確，基層外匯局在“免責(zé)”的判斷上有一定難度，削弱了“盡職”“免責(zé)”思路在實踐中的落實效果。

商業(yè)銀行缺乏履行展業(yè)原則的積極性。由于“盡職”標(biāo)準(zhǔn)不明確，加上相關(guān)操作違規(guī)查罰案例的反饋，銀行對落實“風(fēng)險為本”監(jiān)管理念的信心不足。例如，在外匯便利化的創(chuàng)新業(yè)務(wù)中，一些銀行雖在前端減少了對企業(yè)提交單證的要求，但后續(xù)仍會要求企業(yè)提交大量資料，審核強(qiáng)度并未降低。此外，成本的考量也是一個重要因素。按照展業(yè)原則理念，銀行不僅需要保證每筆業(yè)務(wù)單證合規(guī)，還需要對該筆業(yè)務(wù)的背景和后續(xù)開展情況進(jìn)行全面跟蹤分析，勢必大幅增加業(yè)務(wù)成本。鑒此，商業(yè)銀行往往傾向于遵循舊的操作辦法，在具體業(yè)務(wù)開展中進(jìn)行留痕式操作，以“表面合規(guī)”代替“實質(zhì)合規(guī)”。

反洗錢實踐為外匯展業(yè)原則落實提供了有益經(jīng)驗

概念起源：反洗錢是最早落實展業(yè)原則的業(yè)務(wù)領(lǐng)域

展業(yè)原則最早出現(xiàn)，源于1988年巴塞爾委員會在反洗錢領(lǐng)域提出的“了解你的客戶”理念。1990年，金融行動特別工作組（FATF）進(jìn)一步提出“盡職調(diào)查”的概念。2012年，F(xiàn)ATF發(fā)布《四十項建議》，提出“風(fēng)險為本”的理念和操作原則，通過建立科學(xué)的風(fēng)險分類評價體系，以規(guī)范的監(jiān)管程序，對商業(yè)銀行的洗錢風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)的評估，衡量和識別商業(yè)銀行面臨的洗錢風(fēng)險程度，關(guān)注其洗錢風(fēng)險最大的環(huán)節(jié)，推動商業(yè)銀行主動防范洗錢風(fēng)險和潛在隱患，以維護(hù)金融體系的安全。

展業(yè)原則在英國反洗錢模式中得到了充分體現(xiàn)，英國反洗錢模式基于“真實懷疑”的可疑交易報告制度，認(rèn)為微觀主體“應(yīng)盡勤勉（Due Diligence）”是一切制度得以構(gòu)建的基石,將交易是否可疑的判斷權(quán)下放給了各金融機(jī)構(gòu)，讓其本著“應(yīng)盡勤勉”原則，根據(jù)各自的行業(yè)特點(diǎn)、相關(guān)的行規(guī)及反洗錢法規(guī)手冊等進(jìn)行獨(dú)立判斷，反洗錢監(jiān)管部門則通過現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管評估商業(yè)銀行風(fēng)控體系的有效性，間接把控和推動反洗錢業(yè)務(wù)的微觀實踐。

轉(zhuǎn)型實踐：我國反洗錢轉(zhuǎn)型歷程為外匯展業(yè)原則落實提供參考

我國在開展反洗錢工作的初期，商業(yè)銀行對“風(fēng)險為本”的理念理解不深，更多是受“規(guī)則為本”認(rèn)識的影響，開展了大量的防御性、留痕式的微觀操作，影響了反洗錢工作的有效性。2008年以來，人民銀行等相關(guān)金融管理部門采取一系列措施，切實推動實現(xiàn)了反洗錢從“規(guī)則為本”向“風(fēng)險為本”轉(zhuǎn)變。

一是圍繞風(fēng)險評估搭建工作體系。商業(yè)銀行建立對客戶的洗錢風(fēng)險評估體系，監(jiān)管部門建立對商業(yè)銀行的風(fēng)險評估體系，銀行的風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管部門的實踐都隨著風(fēng)險形態(tài)的變化不斷調(diào)整和優(yōu)化。

二是根據(jù)風(fēng)險分類相應(yīng)分配資源。商業(yè)銀行制定并履行客戶風(fēng)險等級劃分工作，動態(tài)調(diào)整監(jiān)測工作重點(diǎn)并相應(yīng)分配業(yè)務(wù)資源；監(jiān)管部門則通過對商業(yè)銀行的評估分類，調(diào)整監(jiān)管資源的分配。

三是落實“勤勉盡責(zé)”的責(zé)任體系。監(jiān)管部門以商業(yè)銀行內(nèi)控制度的有效性作為評價“盡責(zé)”的標(biāo)準(zhǔn)，將原先按客觀標(biāo)準(zhǔn)為主的可疑交易判斷方式改為按主觀標(biāo)準(zhǔn)判斷為主，未報告的只要開展有效的盡職調(diào)查工作，便不得認(rèn)定為違規(guī)，從而增強(qiáng)了可疑交易報告的有效性。

落地抓手：充分發(fā)揮內(nèi)控制度作用

內(nèi)控制度的有效性既是商業(yè)銀行“盡職”的載體，也為監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出“免責(zé)”判斷提供了客觀依據(jù)。也因此，內(nèi)控機(jī)制成為商業(yè)銀行和監(jiān)管部門之間圍繞展業(yè)原則落實開展良性互動的關(guān)鍵。

在實際操作中，監(jiān)管部門首先通過法規(guī)和日常監(jiān)管指引，對合意的內(nèi)控制度做出全面明確的規(guī)定，使內(nèi)控的有效性成為一個公開透明、可評估、可操作的指標(biāo)。其后，商業(yè)銀行根據(jù)監(jiān)管部門的監(jiān)管指引，圍繞風(fēng)險實際，不斷細(xì)化反洗錢操作規(guī)程和內(nèi)部控制要求。最后，監(jiān)管部門通過非現(xiàn)場和現(xiàn)場監(jiān)管，對內(nèi)控制度的有效性進(jìn)行評估和強(qiáng)化管理。在監(jiān)管方向上，反洗錢監(jiān)管部門重點(diǎn)圍繞內(nèi)控制度有效性不足的機(jī)構(gòu)開展現(xiàn)場檢查，無形中對內(nèi)控制度健全的機(jī)構(gòu)形成了一種有效的正面激勵。在監(jiān)管實踐上，監(jiān)管部門綜合商業(yè)銀行反洗錢日常監(jiān)管結(jié)果和勤勉盡職情況、未能識別的客戶占比、未能報告的可疑交易占比等來評價銀行的內(nèi)控有效性，并將其作為重要的處罰依據(jù)。

下一步落實外匯展業(yè)原則的主要設(shè)想

重建新的內(nèi)控制度標(biāo)準(zhǔn)

建議明確要求商業(yè)銀行按照外匯展業(yè)原則的要求，重建外匯管理內(nèi)控制度。新的內(nèi)控制度應(yīng)具有三方面特點(diǎn)：一是系統(tǒng)性。業(yè)務(wù)審核必須是多維度、全流程的展開，而不是分割、碎片的業(yè)務(wù)安排。同一客戶的各類業(yè)務(wù)的審核要統(tǒng)籌開展。二是有效性。業(yè)務(wù)審核的目標(biāo)是防范外匯資金風(fēng)險，而不是完成審核動作。這就要求在業(yè)務(wù)前端進(jìn)行風(fēng)險評估，在后端進(jìn)行有效性評價。三是開放性。制度的原則是統(tǒng)一、穩(wěn)定的，但是具體的操作規(guī)則是不斷優(yōu)化調(diào)整的。商業(yè)銀行一方面要關(guān)注風(fēng)控一線的業(yè)務(wù)實際，另一方要依據(jù)外匯管理部門日常提供的政策指引和案件信息發(fā)布，在實操中打磨完善內(nèi)控有效性的實操模式。

圍繞新的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)，外匯管理部門和銀行可重點(diǎn)搭建以下工作機(jī)制：一是風(fēng)險監(jiān)測，對于商業(yè)銀行而言，這是外匯展業(yè)工作的起點(diǎn)；對于外匯局而言，明確外匯風(fēng)險的定義和范疇是后續(xù)一系列轉(zhuǎn)型的重要前提。二是內(nèi)控制度評估，雙方要分別在內(nèi)部、外部不斷評估并提升內(nèi)控機(jī)制的有效性。三是可疑交易報告，對于商業(yè)銀行而言，可疑交易報告是風(fēng)險監(jiān)測和防范的成果；對于外匯管理部門而言，可疑交易報告既可以成為宏觀審慎的重要參考，也可以“以案釋法”，成為推動商業(yè)銀行完善微觀審核的業(yè)務(wù)指引。

做好展業(yè)原則與現(xiàn)行法規(guī)間的銜接

為適應(yīng)展業(yè)原則的客觀要求，需對現(xiàn)行外匯法律法規(guī)做好加減法。所謂加法，一是通過出臺法律法規(guī)明確新內(nèi)控制度標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范要求，二是為新的監(jiān)管機(jī)制、查罰標(biāo)準(zhǔn)提供標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)依據(jù)，推動外匯監(jiān)管轉(zhuǎn)型。所謂減法，是指逐步將現(xiàn)行法規(guī)中關(guān)于微觀業(yè)務(wù)審核的大量具體要求轉(zhuǎn)為指導(dǎo)性要求或者廢止。

整合商業(yè)銀行外匯與反洗錢條線

當(dāng)下，由于外匯業(yè)務(wù)與反洗錢在風(fēng)控理念、操作實務(wù)和合規(guī)風(fēng)險上的差異，商業(yè)銀行的外匯業(yè)務(wù)條線與反洗錢條線相對獨(dú)立。而鑒于新的展業(yè)原則總體上與反洗錢一致，外匯業(yè)務(wù)特性更多體現(xiàn)在事中審核環(huán)節(jié)，因此外匯展業(yè)原則要想落實，勢必需要商業(yè)銀行外匯與反洗錢業(yè)務(wù)的整合。

在實現(xiàn)路徑上，可根據(jù)反洗錢與外匯展業(yè)在內(nèi)控制度不同環(huán)節(jié)的兼容性，有序推動兩方面制度和業(yè)務(wù)整合。現(xiàn)階段，反洗錢和外匯展業(yè)兩套內(nèi)控機(jī)制仍然可以并行，但在具體部門設(shè)置和業(yè)務(wù)操作上，可以靈活整合。例如，客戶接納等兼容性較高的環(huán)節(jié)可以合并由一個部門承擔(dān)；可疑交易監(jiān)測報告等相關(guān)外匯業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)可融為反洗錢交易監(jiān)測部門中的一個業(yè)務(wù)單元；業(yè)務(wù)最為特殊，且工作量大的結(jié)算審核環(huán)節(jié)仍應(yīng)單獨(dú)設(shè)立部門。管理條線和信息系統(tǒng)的整合也可依照上述思路調(diào)整。

以試點(diǎn)方式推動展業(yè)原則全面落實

外匯展業(yè)原則的穩(wěn)步落實需要微觀層面的逐步摸索。對此，建議按照試點(diǎn)推廣的模式推動該項工作進(jìn)程。在實施順序上，可從業(yè)務(wù)、地域、機(jī)構(gòu)三個維度確立試點(diǎn)。在業(yè)務(wù)維度，可先從低風(fēng)險業(yè)務(wù)做起，例如經(jīng)常項目下的貨物貿(mào)易業(yè)務(wù)在我國國際收支總規(guī)模中已占較高比重，目前的配套監(jiān)管措施和展業(yè)經(jīng)驗已有較為成熟的基礎(chǔ)；在地域維度，可先選擇外匯業(yè)務(wù)量適中、金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險低、政策鼓勵創(chuàng)新的地區(qū)，兼顧業(yè)務(wù)開展和風(fēng)險防范；在機(jī)構(gòu)維度，先從風(fēng)控能力強(qiáng)的銀行做起，此類銀行制度建設(shè)完善、考核標(biāo)準(zhǔn)明確、人員素質(zhì)較高，能更好地把握風(fēng)險并形成經(jīng)驗推廣。