法律視角下的事業(yè)單位雙軌制勞動(dòng)關(guān)系

尹小華

綿陽市中心醫(yī)院，四川 綿陽 621000

事業(yè)單位主要是指以增進(jìn)社會(huì)福利，滿足社會(huì)文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會(huì)服務(wù)為直接目的社會(huì)組織，不以營利為直接目的，其工作成果與價(jià)值不直接表現(xiàn)或主要不表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)形態(tài)或貨幣形態(tài)，接受政府領(lǐng)導(dǎo)。勞動(dòng)關(guān)系是指勞動(dòng)者與用人單位依法依規(guī)簽訂合同而形成的法律關(guān)系[1]。事業(yè)單位勞動(dòng)關(guān)系是指勞動(dòng)者與事業(yè)單位依法依規(guī)簽訂合同而形成的法律關(guān)系。目前，我國對(duì)事業(yè)單位工作人員實(shí)行定崗定編、分級(jí)分類管理，嚴(yán)格控制事業(yè)單位工作人員編制數(shù)量，但在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化高速發(fā)展的今天，公眾對(duì)社會(huì)文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面的需求大大增加，在現(xiàn)有工作人員編制數(shù)量下，事業(yè)單位已無法滿足社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面的需要，為服務(wù)社會(huì)公眾，滿足人民日益增長的美好生活需要，大部分事業(yè)單位在工作人員編制嚴(yán)重不足的情況下不得不采取編外聘用的形式，自主招聘部分編外員工來完成日常工作，提供公眾需要的社會(huì)服務(wù)，這就形成了獨(dú)特的事業(yè)單位雙軌制勞動(dòng)關(guān)系，這種事業(yè)單位雙軌制勞動(dòng)關(guān)系帶來一系列的管理問題，亟待解決[2]。

一、存在的問題及原因

（一）編制內(nèi)、外員工管理適用法律法規(guī)的不一致

我國現(xiàn)行調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的法律法規(guī)有很多，既有由國家立法機(jī)構(gòu)制定的效力普遍的法律文件，也有由行政機(jī)構(gòu)頒布的相關(guān)管理法規(guī)。在日常的管理活動(dòng)中，編制內(nèi)、外員工所適用的法律法規(guī)是不一致的，處理編制內(nèi)員工勞動(dòng)關(guān)系首先采用《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定，而處理編制外員工勞動(dòng)關(guān)系首先采用《中華人民共和國勞動(dòng)法》《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》等相關(guān)法律法規(guī)[3-4]。這是因?yàn)槭聵I(yè)單位編制內(nèi)、外員工在聘用主體、人員身份、權(quán)利、義務(wù)等方面有所不同?！吨腥A人民共和國勞動(dòng)法》《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》規(guī)定的勞動(dòng)者利益的優(yōu)先性與事業(yè)單位應(yīng)遵循的公共利益的優(yōu)先性，在法律關(guān)系調(diào)整的原則上存在根本的差異。所以在事業(yè)單位中不同的人員身份所適用的法律法規(guī)也不盡相同，導(dǎo)致事業(yè)單位雙軌制勞動(dòng)關(guān)系管理的復(fù)雜性。

（二）編制內(nèi)、外員工建立的勞動(dòng)關(guān)系不一致

編制內(nèi)員工根據(jù)我國《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》與事業(yè)單位建立的是聘用合同關(guān)系，由于受人員編制限制，其人員入職條件要求更高（包括：人員素質(zhì)、學(xué)歷、任職資格等），且招聘一般由人社局統(tǒng)一組織安排，采取公開考試或公開考核兩種方式，用人事業(yè)單位在招聘過程中缺少自主權(quán)，員工一旦被錄用，便與事業(yè)單位簽訂聘用合同，聘用雙方除按照法律規(guī)定履行義務(wù)、享受權(quán)利外，還需遵循相關(guān)行政管理規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任、履行公共義務(wù)。編制內(nèi)員工如無明顯違法、違規(guī)、違紀(jì)行為，用人事業(yè)單位不得與其解除聘用關(guān)系。編制外員工與事業(yè)單位建立的是勞動(dòng)合同關(guān)系，由于不受人員編制限制，用人事業(yè)單位就擁有更多的自主權(quán)和決定權(quán)，招聘員工的方式和途徑也更加靈活、多樣，可根據(jù)崗位需求條件，針對(duì)性錄用適崗性強(qiáng)的員工，員工被錄用后，與事業(yè)單位簽訂勞動(dòng)合同，事業(yè)單位與員工之間依照勞動(dòng)合同約定履行雙方權(quán)利、義務(wù)，雙方間的勞動(dòng)關(guān)系更加靈活自主[5]。

（三）編制內(nèi)、外員工解除勞動(dòng)關(guān)系的程序不一致

依據(jù)我國《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見》等規(guī)定，編制內(nèi)員工解除勞動(dòng)關(guān)系一般需要經(jīng)由單位、主管部門、人力資源和社會(huì)保障局、編制管理辦公室等部門審核同意后方可解除聘用關(guān)系，一般會(huì)歷時(shí)6個(gè)月以上，程序復(fù)雜；而編制外員工勞動(dòng)關(guān)系解除依據(jù)《中華人民共和國勞動(dòng)法》《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》規(guī)定，由員工和事業(yè)單位協(xié)商一致后即可解除，通常由員工提出經(jīng)由單位同意后即解除，一般在1個(gè)月左右，程序相對(duì)簡單。

（四）編制內(nèi)、外員工勞動(dòng)糾紛解決途徑不一致

在事業(yè)單位雙軌制勞動(dòng)關(guān)系下，事業(yè)單位和員工之間發(fā)生勞動(dòng)糾紛，主要有兩種方式，一種是人事爭議，即事業(yè)單位與編制內(nèi)員工產(chǎn)生的勞動(dòng)糾紛，另一種是勞動(dòng)爭議，即事業(yè)單位與編制外員工產(chǎn)生的勞動(dòng)糾紛。雖然自2008年3月人力資源和社會(huì)保障部正式成立以后，人事爭議和勞動(dòng)爭議“合二為一”成為趨勢(shì)，但在現(xiàn)階段仍是并存的。人事爭議主要通過人事爭議調(diào)解組織依據(jù)我國《勞動(dòng)人事爭議仲裁辦案規(guī)則》及《人事爭議處理規(guī)定》等相關(guān)法律、法規(guī)居中進(jìn)行調(diào)停。勞動(dòng)爭議主要通過勞動(dòng)爭議處理機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和道德規(guī)范，在查明事實(shí)、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上，通過平等協(xié)商來達(dá)成協(xié)議。目前，我國人事爭議和勞動(dòng)爭議雖然都?xì)w人力資源和社會(huì)保障部門統(tǒng)一解決，但是在其內(nèi)部還是實(shí)行分類管理，適用不同的實(shí)體法[6-9]。

（五）編制內(nèi)、外員工薪酬福利待遇不一致

從經(jīng)費(fèi)來源方面來看，事業(yè)單位編制內(nèi)員工薪酬福利待遇經(jīng)費(fèi)來源于國家財(cái)政全部或部分撥款，編制外員工薪酬福利待遇由事業(yè)單位自籌經(jīng)費(fèi)發(fā)放。從薪酬標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)構(gòu)來看，編制內(nèi)員工采用事業(yè)單位工資制度，由基本工資和績效工資兩部分組成，基本工資根據(jù)國家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)確定，績效工資按照國家規(guī)定的分配程序和要求，在績效工資總額控制范圍內(nèi)，采取靈活多樣的分配方式由單位自主決定，其薪酬分配受制于國家政策、法規(guī)。編制外員工的薪酬待遇由單位與勞動(dòng)者協(xié)商而定，但主要是由單位決定，受《中華人民共和國勞動(dòng)法》中“同工同酬”要求，一般參照編制內(nèi)員工工資標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)構(gòu)來確定，但還是會(huì)有部分差別。在保險(xiǎn)、住房公積金及帶薪休假等福利方面編制內(nèi)、外員工也是有差別的。

二、對(duì)策探討

（一）推進(jìn)法律法規(guī)建設(shè)，力爭有法可依

在全面推進(jìn)依法治國的今天，事業(yè)單位依法管理意義重大，而依法管理，有法可依在先，只有具備完善的法律、法規(guī)體系，才能使事業(yè)單位管理有法可依、有規(guī)可循。目前，我國已有大量的涉及勞動(dòng)關(guān)系的法律及事業(yè)單位管理方面的法規(guī)，但是，在編制內(nèi)、外員工的管理上所適用的法律、法規(guī)是不一致的，這導(dǎo)致編制內(nèi)、外員工在勞動(dòng)關(guān)系建立、勞動(dòng)關(guān)系解除、勞動(dòng)糾紛解決、薪酬福利保障等方面出現(xiàn)不同的管理方式和途徑。因此，除建立相應(yīng)的法律、法規(guī)外，還應(yīng)針對(duì)事業(yè)單位雙軌制勞動(dòng)關(guān)系建立相匹配的法律、法規(guī)，建立內(nèi)部聯(lián)系機(jī)制，杜絕平行線式的法制體制，力爭做到內(nèi)部管理法制統(tǒng)一。

（二）推進(jìn)依法依規(guī)管理，弱化編制身份

事業(yè)單位的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制由國家法律、法規(guī)規(guī)定，事業(yè)單位為滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化高速發(fā)展的需求，提供人民滿意的服務(wù)，在編制不足的情況下，單位自主招聘部分編外員工來完成日常工作，這種特殊的雙軌制勞動(dòng)關(guān)系形式使得編制外員工缺乏安全感，總有臨時(shí)工的感覺，工作積極性也隨之降低。因此，在法治化的今天，單位應(yīng)弱化編制身份意識(shí)，變員工身份管理為依法依規(guī)管理，單位內(nèi)部應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)建立規(guī)章制度，對(duì)于編制內(nèi)、外員工，無論是勞動(dòng)關(guān)系的建立、勞動(dòng)關(guān)系解除，還是薪酬福利保障、人員日常管理、績效考核、員工獎(jiǎng)懲均應(yīng)依照相應(yīng)法律法規(guī)、規(guī)章制度執(zhí)行，絕不鉆法律空子，絕不觸政策紅線，單位依法依規(guī)管理常態(tài)化、長效化，主管部門及上級(jí)管理部門加強(qiáng)監(jiān)管，司法部門對(duì)事業(yè)單位違法違規(guī)行為嚴(yán)懲不貸。

（三）推進(jìn)糾紛調(diào)解機(jī)制，保障公平公正

各事業(yè)單位應(yīng)建立勞動(dòng)糾紛訴求制度，暢通勞動(dòng)糾紛訴求通道，保障員工問題能反映，訴求可解決；各主管部門、人力資源社會(huì)保障部門，司法機(jī)關(guān)建立相應(yīng)的調(diào)解機(jī)構(gòu)，完善相應(yīng)的調(diào)解法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)人事爭議和勞動(dòng)爭議的合并。建章立制、依法用工是各用人事業(yè)單位解決勞動(dòng)糾紛的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，明確、規(guī)范的規(guī)章制度是勞動(dòng)合同和聘用合同的有力補(bǔ)充和完善，能最大限度地降低勞動(dòng)糾紛。程序合法被稱為看得見的正義，故用工程序也理應(yīng)合法合規(guī)，保障合法合規(guī)的用工程序不僅要按照《中華人民共和國勞動(dòng)法》《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》等相關(guān)法律規(guī)定與勞動(dòng)者簽訂合同，且制定的規(guī)章制度也必須是民主、公開的，離職也有相應(yīng)的合法程序。在法治社會(huì)，出現(xiàn)勞動(dòng)糾紛事業(yè)單位應(yīng)及時(shí)應(yīng)對(duì)，不能等、拖、靠，要做到充分重視、積極應(yīng)對(duì)、及時(shí)解決，分析勞動(dòng)者訴求，結(jié)合事實(shí)依據(jù)，根據(jù)法律、法規(guī)，制定調(diào)解、仲裁或上訴的解決方案，采取最合適的解決途徑，將勞動(dòng)糾紛雙方損失降到最低。

（四）推進(jìn)事業(yè)單位改革，逐步去除編制

自《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，事業(yè)單位改革就拉開了序幕，精簡機(jī)構(gòu)、優(yōu)化職能、人員分流是其核心要義。事業(yè)單位改革首先是分類改革，逐步將其行政職能劃為或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強(qiáng)化其公益屬性。其次是機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)改革與分類改革一致，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)黨政、行政、公益、經(jīng)營類事業(yè)單位職能、職責(zé)的調(diào)整和劃轉(zhuǎn)。最后是人員分流，分類改革與機(jī)構(gòu)改革完成后，將精簡20%人員編制，事業(yè)單位編制將只減不增，按照“編隨事走、人隨編走”的原則，根據(jù)整合后的職能，決定人員編制的去留，這樣部分事業(yè)單位編制內(nèi)人員可能轉(zhuǎn)歸公務(wù)員或企業(yè)人員。隨著改革的深入，部分地區(qū)還探索對(duì)醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位保留其事業(yè)單位性質(zhì)，但員工不再納入編制管理，對(duì)現(xiàn)有編內(nèi)員工實(shí)行實(shí)名統(tǒng)計(jì)，隨自然減員逐步收回編制，力求達(dá)到去編制化效果。

（五）推進(jìn)同工同酬待遇，縮小薪酬差距

實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位“同工同酬”的關(guān)鍵是將事業(yè)單位原來的“身份管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皪徫还芾怼保瑢?shí)行以崗位定薪酬，按勞分配的原則，各崗位根據(jù)不同的職責(zé)、職能設(shè)定相應(yīng)薪酬，崗位實(shí)行競聘上崗、動(dòng)態(tài)調(diào)整、能上能下的原則，根據(jù)崗位條件，不論個(gè)人身份、資歷，對(duì)競者給予公平、公正的競爭機(jī)會(huì)，競聘成功者獲得該崗位所定薪酬，打破原有分配方式，從制度上實(shí)現(xiàn)突破，從根本上解決同工不同酬、薪酬差距大、薪酬矛盾突出的問題。同時(shí)，這也將使得事業(yè)單位用人由固定轉(zhuǎn)向靈活，更能實(shí)現(xiàn)人崗匹配，充分發(fā)揮各類人才效能，提高事業(yè)單位工作效率，發(fā)揮其公益性，為人民提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。

三、結(jié)束語

我國事業(yè)單位雙軌制勞動(dòng)關(guān)系存在一定的合理性，其形成是由我國基本國情和歷史發(fā)展原因造就的，運(yùn)行至今有其利也有其弊，其利在于為社會(huì)提供了大量的就業(yè)崗位，解決了社會(huì)發(fā)展過程中文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等公共服務(wù)部門人員不足問題，降低了事業(yè)單位人力成本，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，其弊在于勞動(dòng)糾紛激增，員工流動(dòng)頻繁，同工不同酬現(xiàn)象產(chǎn)生，內(nèi)部矛盾激化，影響工作效率，最終導(dǎo)致社會(huì)矛盾危機(jī)。因此，解決好事業(yè)單位雙軌制勞動(dòng)關(guān)系帶來的負(fù)面影響，將擴(kuò)大我國事業(yè)單位為民服務(wù)的社會(huì)效益，促進(jìn)全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年的奮斗目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)我們的“中國夢(mèng)”。