東北地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治化的困境與出路

王 雨

沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110870

近年來(lái)，我國(guó)資源緊缺、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)失衡，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、建設(shè)生態(tài)文明便成了社會(huì)關(guān)注最多的話(huà)題。東北地區(qū)作為老工業(yè)基地，以煤炭、鋼鐵、化工等能源的開(kāi)發(fā)加工為主。傳統(tǒng)重工業(yè)發(fā)展模式、高強(qiáng)度的資源開(kāi)發(fā)和不合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重破壞了東北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，不可再生資源不斷減少，導(dǎo)致資源匱乏，使生態(tài)文明建設(shè)陷入困境。欲從根本解決這一問(wèn)題，必須大力推進(jìn)生態(tài)文明法治化建設(shè)，從制度和體系上保障生態(tài)文明的實(shí)現(xiàn)。因此，研究東北地區(qū)的生態(tài)文明法治建設(shè)對(duì)其健康有序發(fā)展至關(guān)重要。

一、生態(tài)文明建設(shè)法治化的理論基礎(chǔ)

（一）生態(tài)文明建設(shè)法治化的內(nèi)涵

隨著社會(huì)技術(shù)的進(jìn)步，我國(guó)正從農(nóng)耕文明、工業(yè)文明逐步走向生態(tài)文明。生態(tài)文明的本質(zhì)就是人與自然和諧共生，維持生態(tài)平衡既需要人們的道德堅(jiān)守，又需要法律規(guī)制，由此生態(tài)文明建設(shè)法治化應(yīng)運(yùn)而生。生態(tài)文明建設(shè)法治化的內(nèi)涵有二：第一，生態(tài)文明和法治化相互融合。建設(shè)生態(tài)文明并不是口號(hào)，而是真正落實(shí)發(fā)展建設(shè)。法治化的發(fā)展將會(huì)加速生態(tài)文明建設(shè)，讓生態(tài)文明更有保障、更長(zhǎng)久。第二，生態(tài)文明建設(shè)是人類(lèi)從農(nóng)耕文明走向生態(tài)文明質(zhì)的飛躍。這一變化既促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)生活也發(fā)生了變化，從“法制”轉(zhuǎn)為今天的“法治”，相關(guān)法律的進(jìn)步反映出我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明的迫切性。

（二）生態(tài)文明建設(shè)法治化的必要性

生態(tài)文明好比大海上的一艘輪船，法治化建設(shè)就是羅盤(pán)，為生態(tài)文明指明前進(jìn)的方向。由此可以看出，環(huán)境法治對(duì)生態(tài)文明建設(shè)極其重要，也是必不可少的一環(huán)。

1．目前脆弱的生態(tài)環(huán)境是法治的現(xiàn)實(shí)需要。全球氣候變暖、水污染嚴(yán)重，成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生態(tài)問(wèn)題。多數(shù)地區(qū)只顧一味地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，忽視生態(tài)惡化帶來(lái)的后續(xù)影響，可謂盲目發(fā)展。現(xiàn)實(shí)環(huán)境告誡我們，經(jīng)濟(jì)增速的同時(shí)還要考慮如何治理環(huán)境，必須在堅(jiān)持生態(tài)平衡的前提下發(fā)展經(jīng)濟(jì)、政治和文化等。

2．中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系為生態(tài)文明建設(shè)提供強(qiáng)有力的保障。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。法律是最低限度的道德，是社會(huì)秩序的最后保障。當(dāng)然，并不是一味地依靠“重法”懲罰生態(tài)破壞者，而是在宣傳生態(tài)文明的同時(shí)提高人民群眾的參與度，這將會(huì)促進(jìn)環(huán)境立法、執(zhí)法、司法的發(fā)展。在我國(guó)的法律體系中，不論公法還是私法均有維護(hù)生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)定，我國(guó)法治體系為生態(tài)文明建設(shè)提供法律依據(jù)。

二、東北地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治化的困境

（一）立法層面：生態(tài)文明法治不健全

近年來(lái)，東北地區(qū)雖然積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召進(jìn)行環(huán)境立法，但仍然無(wú)法滿(mǎn)足環(huán)保工作的需要，缺乏針對(duì)性，其中比較多的是政策性文件，沒(méi)有具體的法律措施，未起到治理作用。例如：政府在生物安全、土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)、核安全、危險(xiǎn)化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理以及與人們生產(chǎn)生活密切相關(guān)的方面都尚未制定法律。在區(qū)域?qū)徟拗?、總量監(jiān)控、排污許可等重大的環(huán)境管理政策上也同樣缺少實(shí)質(zhì)性法律法規(guī)。第一，缺乏完整的生態(tài)法律體系。國(guó)家相關(guān)政策的出臺(tái)使得生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展迅速，涉及面廣，復(fù)雜程度高，然而現(xiàn)有的生態(tài)立法較為分散，未能緊跟生態(tài)建設(shè)的步伐。實(shí)踐中出現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題，無(wú)法匹配具體的法律依據(jù)，造成立法和實(shí)踐脫節(jié)。第二，部分立法不科學(xué)。立法的專(zhuān)業(yè)性會(huì)使人們對(duì)生態(tài)保護(hù)認(rèn)知形成沖擊?，F(xiàn)有立法存在片面性，主體存在模糊性，致使執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)混亂。

（二）執(zhí)法層面：執(zhí)法監(jiān)管亟需強(qiáng)化

有效的生態(tài)執(zhí)法監(jiān)督是生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。無(wú)論是解決空氣污染、水污染還是土壤污染問(wèn)題，都需要有效的監(jiān)督來(lái)保障其治理效果。首先，東北地區(qū)各地存在地方保護(hù)主義。個(gè)別地方存在徇私舞弊現(xiàn)象，這一問(wèn)題將會(huì)導(dǎo)致相關(guān)執(zhí)法部門(mén)的工作難以進(jìn)行，會(huì)讓人們認(rèn)為政府辦事不力，對(duì)政府的權(quán)威產(chǎn)生質(zhì)疑。其次，東北地區(qū)在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中雖然有監(jiān)督制度，但具體實(shí)施不到位，使得一些工廠(chǎng)企業(yè)利用政府的漏洞，只有在相關(guān)部門(mén)檢查時(shí)，才嚴(yán)格按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)處理廢水廢氣，大大降低了生態(tài)文明建設(shè)的效果。最后，環(huán)境執(zhí)法是檢驗(yàn)環(huán)境立法有效與否的手段，但實(shí)際上效果往往令人失望。執(zhí)法主體總是事后監(jiān)督，“先污染，后治理”，對(duì)正在運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目缺乏跟蹤監(jiān)管，每次發(fā)生環(huán)境破壞時(shí)，僅以罰款告終。執(zhí)法部門(mén)單靠罰款起不到威懾效果，只有在環(huán)保項(xiàng)目審批前就進(jìn)行監(jiān)控，才能防患于未然。[1]

（三）司法層面：司法制度設(shè)置不足

生態(tài)司法制度是生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)的最后一道屏障，并且也取得了一定成效，但仍有需要改進(jìn)的地方。第一，制度設(shè)置不健全。缺少專(zhuān)業(yè)的審理機(jī)構(gòu)和缺乏專(zhuān)業(yè)的生態(tài)司法人員。相關(guān)案件均由地方法院審理，欠缺專(zhuān)業(yè)性。隨著我國(guó)生態(tài)問(wèn)題日益嚴(yán)重，生態(tài)案件的復(fù)雜性和專(zhuān)業(yè)性給東北地區(qū)的法院帶來(lái)了巨大的壓力，案多人少導(dǎo)致訴訟效率低，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，加之公民法律意識(shí)淡薄，證據(jù)缺失，導(dǎo)致勝訴難，使得公眾不信服法院的審理結(jié)果，甚至對(duì)法律產(chǎn)生抵觸心理，更不利于法律的宣傳和普及。第二，缺乏專(zhuān)門(mén)資質(zhì)的環(huán)境污染鑒定機(jī)構(gòu)。生態(tài)破壞危害程度的評(píng)估是非常繁瑣的，需要專(zhuān)門(mén)的鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行。目前東北地區(qū)有資質(zhì)的大多是事業(yè)單位，他們更愿意接受納稅大戶(hù)和大企業(yè)的委托，普通受害者的利益往往會(huì)被他們忽視。因?yàn)槿鄙俳y(tǒng)一的鑒定方法，同一案件在不同鑒定機(jī)構(gòu)會(huì)存在不同的結(jié)果，這會(huì)讓法院難以判定。[2]

（四）守法層面：公眾生態(tài)法治教育亟待完善

東北地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量對(duì)東北地區(qū)的發(fā)展有著極深的影響。然而現(xiàn)實(shí)中，政府和公民的環(huán)境治理和保護(hù)意識(shí)都很低。多數(shù)公眾認(rèn)為，環(huán)境治理是政府應(yīng)該做的，與自身無(wú)關(guān)，生態(tài)維權(quán)意識(shí)薄弱，導(dǎo)致參與生態(tài)保護(hù)的主體較少。公眾參與的途徑單一，通常情況公眾處于被動(dòng)，缺乏積極性。在環(huán)境治理中，政府確實(shí)成了不可或缺的主體。但政府也有弱點(diǎn)和弊端，缺少相關(guān)保障政策，缺少公民如何維護(hù)自身權(quán)益、如何進(jìn)行生態(tài)維權(quán)等一系列規(guī)定，往往出現(xiàn)“失靈”的局面。因此，政府和公民應(yīng)該發(fā)揮各自的職能與優(yōu)勢(shì)，共同改善我們的生存環(huán)境。[6]

三、東北地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治化的出路

生態(tài)法治化需要外在環(huán)境和內(nèi)生動(dòng)力共同作用。外在環(huán)境需要提供公平正義的法律、健康和諧的文化、積極向好的經(jīng)濟(jì)、至臻至善的道德，內(nèi)生動(dòng)力需要立法統(tǒng)一、執(zhí)法為民、司法獨(dú)立、公眾參與。只有將二者結(jié)合起來(lái)，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明法治化建設(shè)。

（一）健全東北地區(qū)生態(tài)文明立法

環(huán)境立法是執(zhí)法和司法的前提，要健全東北地區(qū)生態(tài)文明配套立法。為進(jìn)一步推進(jìn)東北地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，政府必須在國(guó)家相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，結(jié)合東北地區(qū)的實(shí)際情況，進(jìn)一步建立健全地方環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，并完善法律法規(guī)之間的沖突問(wèn)題。由于東北地區(qū)各個(gè)城市與區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題不同、情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不同，因此，應(yīng)該在遵守法律的條件下因地制宜地進(jìn)行環(huán)境立法，加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)和完善環(huán)境法治體系。[7]明確立法權(quán)責(zé)，提高立法的科學(xué)性。完善科學(xué)的生態(tài)法律體系必須規(guī)范實(shí)施主體，明確各部門(mén)職責(zé)，確保權(quán)責(zé)一致，避免缺位不作為、濫用亂作為，不利于法律實(shí)施和執(zhí)行。因此，生態(tài)文明法治建設(shè)要保障立法利于實(shí)施，充分發(fā)揮其法律價(jià)值。[3]

（二）加強(qiáng)東北地區(qū)生態(tài)文明執(zhí)法力度

1．建立專(zhuān)業(yè)化生態(tài)文明執(zhí)法隊(duì)伍。提高執(zhí)法人員素質(zhì)是增強(qiáng)執(zhí)法能力的首要條件，從“選用”和“提高”兩方面來(lái)入手。首先，提高執(zhí)法隊(duì)伍的準(zhǔn)入門(mén)檻。其次，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有執(zhí)法人員進(jìn)行環(huán)境和法律方面的培訓(xùn)和教育，提高他們的專(zhuān)業(yè)性。最后，建立科學(xué)的定期考核制度，獎(jiǎng)勤罰懶，形成專(zhuān)業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍。在法律方面賦予環(huán)境執(zhí)法人員相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，提高執(zhí)法力度和效果。

2．將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)保相結(jié)合。建立正確的發(fā)展觀(guān)、生態(tài)觀(guān)，解決各地為盲目追求眼前利益而忽視生態(tài)發(fā)展問(wèn)題。將發(fā)展與環(huán)保融合，有利于從源頭解決，改變政府利益為先的觀(guān)念，樹(shù)立利益和生態(tài)并重。在執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，可以擺脫政府管束，進(jìn)行直接垂直領(lǐng)導(dǎo)，真正實(shí)現(xiàn)以生態(tài)保護(hù)為首要的理念。

3．構(gòu)建有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。生態(tài)執(zhí)法監(jiān)督呈現(xiàn)多領(lǐng)域、多樣化的特點(diǎn)。第一，外部監(jiān)督除了執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)督外，包括人民群眾、社會(huì)團(tuán)體和新聞媒體等監(jiān)督。外部監(jiān)督的主體多樣，方式各異。投訴可以通過(guò)舉報(bào)電話(huà)、微博微信等方式。第二，與外部監(jiān)督相比，內(nèi)部監(jiān)督是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自我糾正。一方面要提前制定一些規(guī)章制度，防止問(wèn)題的突然發(fā)生，并盡可能在違法行為發(fā)生前學(xué)會(huì)制止、干預(yù)和預(yù)防。另一方面，執(zhí)法機(jī)構(gòu)分工明確，相互配合，“誰(shuí)執(zhí)法、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，從而取得更高效的執(zhí)法成果。生態(tài)文明執(zhí)法的外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)并駕齊驅(qū)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督力度，保障生態(tài)執(zhí)法快速有效執(zhí)行。[8]

（三）規(guī)范東北地區(qū)生態(tài)文明司法

1．構(gòu)建和完善專(zhuān)業(yè)化的環(huán)境司法。生態(tài)文明法治建設(shè)必須全面，除了立法和執(zhí)法體系建設(shè)外，還要完善和推進(jìn)專(zhuān)業(yè)化環(huán)境司法建設(shè)。目前，環(huán)境司法機(jī)構(gòu)尚未普遍推廣，只有少數(shù)地區(qū)和部分省會(huì)城市設(shè)立了環(huán)境法庭，有一定經(jīng)驗(yàn)的可以借鑒。環(huán)境法庭可以設(shè)立在環(huán)境案件數(shù)量較多的地域，既能實(shí)現(xiàn)案件集中以緩解法院壓力，又能及時(shí)有效解決。未來(lái)專(zhuān)業(yè)的環(huán)境司法機(jī)構(gòu)數(shù)量會(huì)呈直線(xiàn)上升趨勢(shì)，分析環(huán)境審判中的法律規(guī)則，既可以改善司法制度體系，也能推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。[4]

2．設(shè)立專(zhuān)門(mén)的生態(tài)司法鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的環(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)，在非專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)做鑒定則會(huì)影響鑒定結(jié)果的真實(shí)性。因此，必須制定統(tǒng)一的損害管理體系，創(chuàng)設(shè)統(tǒng)一的評(píng)估技術(shù)及程序開(kāi)發(fā)。環(huán)境保護(hù)部門(mén)主攻技術(shù)，司法行政部門(mén)審查鑒定機(jī)構(gòu)及其人員資質(zhì)，實(shí)行人員資格準(zhǔn)入制度。根據(jù)環(huán)境污染案件的性質(zhì)采用不同的標(biāo)準(zhǔn)，并為認(rèn)證機(jī)構(gòu)和評(píng)估機(jī)構(gòu)建立信用檔案。培養(yǎng)精通法學(xué)和環(huán)境學(xué)的復(fù)合型人才，為生態(tài)文明建設(shè)輸送專(zhuān)業(yè)化人才。

（四）培養(yǎng)公眾的生態(tài)文明意識(shí)

生態(tài)環(huán)境關(guān)乎我們每一個(gè)人的生存和發(fā)展，我們的一舉一動(dòng)甚至?xí)?dǎo)致生態(tài)的惡化，因此，東北地區(qū)的綠色發(fā)展需要大家共同參與。第一，樹(shù)立公民的生態(tài)觀(guān)，提高環(huán)保意識(shí)?？梢越梃b國(guó)外，將其作為中小學(xué)課程之一，從小向其灌輸環(huán)保理念。當(dāng)前大學(xué)生為滿(mǎn)足自身的消費(fèi)欲望，普遍存在浪費(fèi)消費(fèi)，攀比消費(fèi)，甚至為了消費(fèi)進(jìn)行校園貸，這些現(xiàn)象證明了當(dāng)代大學(xué)生缺乏生態(tài)文明觀(guān)。因此，將其納入大學(xué)選修課課程，讓每一位在校學(xué)生時(shí)時(shí)刻刻感受生態(tài)文化的力量，以此更多的宣傳生態(tài)文化。第二，加大宣傳力度。根據(jù)東北地區(qū)人民的知識(shí)水平不同，采取“生態(tài)文明教育進(jìn)課堂、進(jìn)社區(qū)和進(jìn)農(nóng)村”等活動(dòng)，通過(guò)引導(dǎo)、宣傳、教育等途徑，發(fā)動(dòng)社區(qū)工作者和村干部通過(guò)走訪(fǎng)的形式進(jìn)行宣傳，達(dá)到人人知曉的效果；舉辦文藝匯演，將生態(tài)文明以情景劇的形式潛移默化地傳達(dá)給群眾；在社區(qū)或農(nóng)村開(kāi)展講座進(jìn)行普及，以此加快推進(jìn)綠色現(xiàn)代化機(jī)制，形成人人參與“節(jié)約資源與環(huán)境保護(hù)”的和諧氛圍。[5]

四、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)文明建設(shè)是我國(guó)新時(shí)代發(fā)展的必由之路。生態(tài)文明建設(shè)需要法律保障，法律維持社會(huì)秩序，貫徹國(guó)家政策的執(zhí)行，是開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)最有力的保障。隨著生態(tài)環(huán)境問(wèn)題愈演愈烈，我們需要重新思考人與自然之間的關(guān)系。因此，應(yīng)從立法、執(zhí)法、司法、守法四個(gè)方面研究東北地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治化的困境和出路，同時(shí)，我們要充分發(fā)揮政府的管理和服務(wù)職能，鼓勵(lì)社會(huì)各界廣泛參與，共同努力實(shí)現(xiàn)推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展，使東北地區(qū)的環(huán)境法治不斷完善和創(chuàng)新，從而推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)。