謹防全球礦業(yè)政策陷入高頻調(diào)整期

文/郜天鵬 編輯/王亞亞

2021年大宗商品在全球通脹高企的背景下走出了波瀾壯闊的行情，礦業(yè)大國智利提高銅鋰采礦權(quán)利金的法案在國際上引發(fā)激烈的反響，該項法案引起了業(yè)內(nèi)人士和各利益相關(guān)方的多次博弈。智利銅鋰采礦權(quán)利金法案，一方面打破了全球?qū)χ抢麌业V業(yè)政策長期保持穩(wěn)定的判斷和預(yù)期，另一方面也讓投資者再次理性審視近年來全球礦業(yè)政策的大調(diào)整。

礦業(yè)資本密集、技術(shù)密集，投資風(fēng)險大，在很多國家是國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)。近幾年，受經(jīng)濟衰退、地緣政治等多重因素影響，主要礦業(yè)國家和地區(qū)的礦業(yè)政策密集調(diào)整，礦業(yè)投資環(huán)境出現(xiàn)分化。對此，我國礦業(yè)公司一定要加倍防范礦業(yè)政策多變風(fēng)險，確?！白叱鋈ァ毙蟹€(wěn)致遠。

礦業(yè)稅率費率日趨提高

礦業(yè)公司的稅費基本分兩大部分：一是所有行業(yè)都適用的普通稅收，如所得稅和增值稅；另一部分是礦業(yè)特有的稅費，如權(quán)利金、資源超額利潤稅等。在礦業(yè)周期內(nèi)，不少國家受利益驅(qū)動，不斷提高礦業(yè)稅率費。礦業(yè)稅費中權(quán)利金是一種基礎(chǔ)性的法律制度，調(diào)整的是礦產(chǎn)資源所有者（通常是政府）與礦業(yè)權(quán)使用方（通常是公司）之間的法律關(guān)系。通俗地講，權(quán)利金就是礦業(yè)權(quán)使用方開采和耗竭了礦產(chǎn)資源所有者不可再生的礦產(chǎn)資源而支付的補償。開采礦產(chǎn)資源，無論開采者是否贏利，均須繳納權(quán)利金。礦業(yè)超額利潤稅則是對超過投資收益水平以上的利潤加征的稅收，自1975年澳大利亞首次提出礦業(yè)超額利潤稅種以來，業(yè)界對其爭論一直未停止過，主要原因是礦業(yè)屬于強周期產(chǎn)業(yè)，其利潤除受資源稟賦影響外，更受市場行情的影響。

智利是傳統(tǒng)礦業(yè)大國，銅產(chǎn)量全球第一，礦業(yè)政策多年來持續(xù)穩(wěn)定。2021年3月智利政府提出提高銅鋰采礦權(quán)利金法案，擬對碳酸鋰年產(chǎn)量超過5萬噸和銅產(chǎn)量超過1.2萬噸的企業(yè)征收其收入3%的權(quán)利金。針對此項法案，智利政府、議會、礦業(yè)公司、外國投資者進行了多輪博弈，支持者稱權(quán)利金法案能夠增加政府收入，有助于社區(qū)發(fā)展，緩解疫情加劇的貧富差距等，反對者則表示權(quán)利金法案會是一種殺雞取卵行為，將影響智利的法律穩(wěn)定性，惡化投資環(huán)境。

盡管備受爭議，2021年5月6日，智利國會下議院還是批準(zhǔn)該權(quán)利金的法案并將相關(guān)立法草案將移交給參議院表決，8月31日，智利參議院礦業(yè)委員會批準(zhǔn)了權(quán)利金法案，11月30日，智利參議院初步投票通過了該法案。目前，智利參議院礦業(yè)委員會成員正對這一法案進行進一步的修改，以減輕其對礦業(yè)企業(yè)帶來的沖擊，之后，參議院將再對法案的修正案進行另一場全體投票。

除智利之外，近年多個國家也提高了相關(guān)礦業(yè)的權(quán)利金。2017年前后，國際市場上鈷金屬價格快速上漲，剛果（金）政府修改礦業(yè)法，將鈷金屬列入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，全面上調(diào)了礦業(yè)權(quán)利金，對鈷礦開采企業(yè)征收的權(quán)利金從銷售額的2%上調(diào)到10%，有色金屬開采企業(yè)的權(quán)利金也從2%上調(diào)到3.5%，貴金屬開采企業(yè)的權(quán)利金從2.5%上升到3.5%；該法案還規(guī)定政府有權(quán)利決定哪個礦種被認定為“戰(zhàn)略性”礦種。

2018年，贊比亞提高了礦業(yè)稅，將礦業(yè)權(quán)利金在4%—6%的基礎(chǔ)上進一步上調(diào)1.5%，如果銅價超過7500美元/噸，稅率將上調(diào)至10%。厄瓜多爾新礦業(yè)法和相關(guān)法規(guī)，取消了不收權(quán)利金的優(yōu)惠政策，規(guī)定至少按銷售額的5%征收權(quán)利金，礦業(yè)特許權(quán)期限也由原來的30年改為25年。坦桑尼亞立法，對其陸地或陸架地區(qū)的天然氣征收12.5%權(quán)利金，海上天然氣征收7.5%權(quán)利金，政府在天然氣生產(chǎn)中的利潤份額最低為60%。

除了礦業(yè)權(quán)利金，超額利潤稅率近兩年也頻頻抬頭。2018年，剛果（金）礦業(yè)法出臺了“超額利潤稅”條款，參議院批準(zhǔn)的礦業(yè)法引進了“暴利稅”，將對利潤征稅比例從30%提高到35%。同時將對“超額利潤”征收50%的稅收。剛果（金）對“超額利潤”定義為，當(dāng)商品價格比項目可行性研究報告中的價格水平上漲25%以上時，采礦企業(yè)實現(xiàn)的收入全部納入暴利范圍。此外，剛果（金）的新礦業(yè)法也去掉了加速折舊和穩(wěn)定性條款。巴布亞新幾內(nèi)亞對采礦企業(yè)征收附加利潤稅，如果采礦企業(yè)現(xiàn)金收益率超過20%，在礦業(yè)公司回收其初始投資后就要征收35%的附加利潤稅。巴西對按一定公式計算的超額利潤征收10%的超額利潤稅。加拿大新布倫瑞克省規(guī)定，采礦企業(yè)在公司所得稅和權(quán)利金之外，若純利潤超過100000加元，將對其超額部分征收16%的采礦稅。加納規(guī)定，對投資收益率超過35%的凈現(xiàn)金流量開征超額利潤稅，稅率為45%?？夏醽喴矎?015年1月起對礦產(chǎn)和石油業(yè)征收資本利得稅，外國投資者將被征收處置該行業(yè)固定資產(chǎn)所得收益的37.5%。

礦業(yè)投資準(zhǔn)入門檻不斷提高

不少礦業(yè)國家對礦業(yè)開采寄予了緩解貧富差距、增加政府收入、提高國家資源保障能力等期望。不過不少以礦業(yè)為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)的國家，在歡迎礦業(yè)投資的背景下，也隱含出臺了不少“反投資”政策。這些“反投資”政策在各國的礦業(yè)政策中主要表現(xiàn)為限制外國礦業(yè)投資股權(quán)比例和擁有一定比例的干股或項目股權(quán)的選擇參與權(quán)。隨著礦業(yè)投資準(zhǔn)入門檻的不斷提高，外商投資礦業(yè)權(quán)益受限增多。

2021年5 月，剛果（金）總統(tǒng)齊賽凱迪表示，將調(diào)整剛果（金）與礦業(yè)公司簽訂的礦業(yè)合同，啟動礦業(yè)合同重審進程。此外，剛果（金）還要求所有礦業(yè)公司至少要將銷售收入60%資金留存于剛果（金）境內(nèi)，用于后續(xù)物資和服務(wù)采購。

2021年7月，秘魯新當(dāng)選總統(tǒng)卡斯蒂略表示，推動取消與大型礦業(yè)公司達成的稅收穩(wěn)定協(xié)議，并對27個大型礦業(yè)項目穩(wěn)定協(xié)議進行重新審核，出臺新政使秘魯保留70%的采礦利潤，將一些資源收歸國有。2021年10月，秘魯政府已經(jīng)請求國會授權(quán)對該國稅法進行改革，其中提高采礦業(yè)的稅收將是改革的重點，該國政府希望修改特許權(quán)使用費、所得稅以及針對金屬價格飆升時的特別稅，并將這些稅收用于社會項目。

加納政府擁有礦山項目中10%的干股，幾內(nèi)亞政府在金剛石和寶石項目中擁有l(wèi)5%的干股，博茨瓦納政府在礦山項目中擁有最多l(xiāng)5%的選擇參與權(quán)。厄立特里亞政府在礦山項目中擁有l(wèi)0%的干股，另外還擁有20%的選擇參與權(quán)。津巴布韋在《礦山和礦產(chǎn)法》中要求在現(xiàn)有外商獨資采礦企業(yè)中，必須保證政府或者國內(nèi)參股人獲得51%以上的股權(quán)，其中涉及戰(zhàn)略性能源礦產(chǎn)、貴金屬和寶石礦產(chǎn)的企業(yè)的25%須是政府干股。老撾規(guī)定政府不但在采礦企業(yè)中有選擇參與權(quán)，還有權(quán)委派代表進入企業(yè)管理層。蒙古國礦業(yè)法規(guī)定，國家對戰(zhàn)略礦產(chǎn)參股比例最高可達到50%。安哥拉礦業(yè)法規(guī)定國家通過一家國有公司取得礦業(yè)項目至少10%的股份或者按事先確定的比例進行產(chǎn)品分成。

多方角逐 涉礦政策修訂變化頻繁

當(dāng)前，多國涉礦政策修訂變化頻繁，礦業(yè)國的不同政黨之間、政府與非政府組織之間、政府和社區(qū)之間相互博弈，礦業(yè)監(jiān)管政出多門。其中，印尼外國投資礦業(yè)股權(quán)限制和是否允許原礦出口和菲律賓的露天礦開采禁令就是涉礦政策修訂變化頻繁的典型案例。

印尼2009年1月出臺的《礦業(yè)法》規(guī)定，外資股權(quán)在礦山持股不得超過49%，不過這項政策相關(guān)附件條件連續(xù)多年變動。2014年77號印尼政府規(guī)則第97條（1b） 款規(guī)定，如果配套精深加工比如冶煉廠則外資股權(quán)在礦山持股不受限制。三年以后，印尼政府新頒布GR1/2017規(guī)定，即使配套精深加工，外國投資者需在生產(chǎn)5年后，逐年剝離股份，到生產(chǎn)第10年外資持有的最大股份限制為49%。在新冠肺炎疫情的嚴(yán)峻形勢下，2021年印尼發(fā)布第 23號政府條例（以下簡稱“GR23條例”）規(guī)定，在一定條件下，外國公司對印尼礦業(yè)公司的股權(quán)占比最大為49%至70%。2021年9月9日印尼政府發(fā)布2021年第96號新礦業(yè)法規(guī)（以下簡稱“GR96條例”）撤銷GR23條例，外國投資者可以持有一家印尼礦業(yè)公司100%股份，但仍需要遵守一定的剝離義務(wù)。目前，GR96條例實際效果尚待觀察，持續(xù)是否會進一步修訂也存在一定不確定性。

與此同時，從2010年到2020年的十年時間，印尼政府至少發(fā)布過五次有關(guān)原礦是否可以出口、內(nèi)容相互沖突矛盾的法例。2009年頒布的新礦業(yè)法（2009年第四號法令，UU），規(guī)定了礦山五年內(nèi)必須開始冶煉，否則原礦禁止出口。2012年5月，能礦部部長令增加了證明礦權(quán)干凈清晰的CNC證書、推薦信、出口配額再加20%出口稅等后允許原礦出口。2014年初，印尼國會第七委員會否決能礦部過渡方案直接禁止原礦出口。2017年初，又允許建立冶煉廠的公司按照配額出口原礦。該政策執(zhí)行三年后，2020年初又全面禁止原礦出口。

位于菲律賓南部棉蘭老島，南哥打巴托、蘇丹庫達拉和南達沃三省交界處的Tampakan銅礦探明銅金屬資源量1500萬噸，是全球最大的待開發(fā)銅礦之一，儲量僅次于國際礦業(yè)巨頭力拓公司旗下蒙古OT銅項目。自1992年由澳大利亞WMC公司發(fā)現(xiàn)，該銅礦歷經(jīng)四次所有權(quán)變更和頻繁的礦業(yè)政策調(diào)整，發(fā)現(xiàn)至今已經(jīng)29年一直未能開發(fā)。2021年4月，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特頒布第130號行政命令，允許政府根據(jù)1995年菲律賓礦業(yè)法再次授予和頒發(fā)勘探許可證，放寬約291個現(xiàn)有采礦申請的入場，鼓勵對該行業(yè)的投資，并簽署了新的采礦協(xié)議許可，然而2017年4月頒布的露天礦坑開采禁令和南哥打巴托省開采禁令仍具有法律效力。出于對菲律賓礦業(yè)政策的不穩(wěn)定預(yù)期，國際礦業(yè)巨頭嘉能可2015年正式從Tampakan項目退出，當(dāng)?shù)毓綢ndophil再次100%全資擁有該項目，并啟動戰(zhàn)略股東引入工作，但到目前為止，尚未取得實質(zhì)進展。

積極籌劃 規(guī)避礦業(yè)政策變動風(fēng)險

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，東南亞、拉美、非洲等部分礦業(yè)國家財政困難、貧富分化加劇，國民經(jīng)濟對礦業(yè)更加依賴，出臺各種激進礦業(yè)政策的可能性加大。企業(yè)投資境外礦業(yè)項目前，要努力爭取同東道國政府簽訂投資穩(wěn)定協(xié)議。

投資穩(wěn)定協(xié)議可以讓外國投資者在合理、可預(yù)期的條件下運營礦業(yè)開采項目，在確保東道國政府、社區(qū)和民眾的利益的同時，也可以較好地保護外國投資者權(quán)益，是企業(yè)境外礦業(yè)投資實務(wù)中一個雙贏的做法。智利和秘魯兩國政府同諸多外國礦業(yè)投資者都簽署過稅收穩(wěn)定協(xié)議，相關(guān)條款規(guī)定礦業(yè)稅保持在穩(wěn)定期，以保護公司不受任何稅率提高、稅基擴大或稅法修訂的影響。其中比較知名的實踐包括在智利運營的嘉能可、BHP、力拓等礦企，在秘魯經(jīng)營的中鋁、英美資源等礦企。投資穩(wěn)定協(xié)議一般是由外國投資者同東道國政府簽署，協(xié)議主要涵蓋以下五方面的內(nèi)容：

一是明確礦業(yè)項目運營穩(wěn)定期，項目運營穩(wěn)定期的起始日期一般是指項目穩(wěn)定達到可行性研究確定的產(chǎn)量日期，截止日期一般計算到收回項目投資成本和一定投資回報的日期。

二是明確在穩(wěn)定期內(nèi)，礦業(yè)項目主要稅收、稅率、費率（如增值稅、關(guān)稅、所得稅、權(quán)利金、特許權(quán)使用費、超額利潤稅等）以及礦業(yè)公司股權(quán)構(gòu)架（如東道國政府干股比例、對外國投資者股權(quán)比例等）保持不變。

三是在投資穩(wěn)定期內(nèi)，若東道國對礦業(yè)項目涉及條款作出變更或撤銷，由此給礦業(yè)公司帶來嚴(yán)重不利財務(wù)影響或?qū)е碌V業(yè)公司負債嚴(yán)重增加，外國投資者有權(quán)要求東道國政府履行違約責(zé)任，并進行賠償。如果發(fā)生違反投資穩(wěn)定協(xié)議情況，投資者首先同東道國政府友好協(xié)商，如果協(xié)商不一致，仍可以進行調(diào)解。對于爭議雙方來說，這樣的解決方式不僅節(jié)約成本，而且更及時、友好，有利于促進雙方良性互動、化解糾紛。一般來說，投資雙方在規(guī)定的一段時間仍未能就糾紛達成一致時，雙方通過仲裁或者訴訟來解決糾紛。

四是如果外國投資者同東道國政府談判失敗，可尋求國際司法/仲裁予以解決糾紛。雖然國際司法/仲裁程序復(fù)雜，但不少判例明確了國際司法/仲裁對穩(wěn)定投資協(xié)議效力的保護。與在投資東道國當(dāng)?shù)剡M行訴訟相比，國際投資仲裁可有效避免地方保護，并且在仲裁程序、法律適用、裁決執(zhí)行等方面具有諸多優(yōu)點。以智利Antofagasta和加拿大Barrick公司在巴基斯坦的 Reko Diq銅礦項目為例，巴基斯坦政府在2010年前后一度想取消該公司的探礦權(quán)，并計劃由其他公司接管，但迫于國際仲裁以及國際社會對巴基斯坦投資環(huán)境的質(zhì)疑，巴基斯坦政府最終未能取消智利和加拿大Reko Diq銅礦項目礦權(quán)。

五是在境外礦業(yè)投資實務(wù)中，投資穩(wěn)定條款的內(nèi)容若涉及對東道國政府立法或行政權(quán)力的限制，且礦業(yè)法律中并沒有明確具體的穩(wěn)定期條款時，就需要協(xié)議雙方通過談判確定。一般而言，東道國法律法規(guī)中若沒有明確的投資穩(wěn)定條款，就需要外國投資者與東道國政府針對具體項目進行具體約定。而投資者若想援引已有的穩(wěn)定條款維護自身利益，應(yīng)注意穩(wěn)定條款本身的內(nèi)容以及合同適用法律的選擇。在這個過程中，企業(yè)可聘請專業(yè)律師團隊就東道國的法律環(huán)境開展盡職調(diào)查，并提供專業(yè)的法律支持。