北京城市軌道交通運營問題及對策研究

鄭 義

(北京市地鐵運營有限公司運營四分公司,北京 100035)

北京市城市軌道交通的管理模式經(jīng)歷了以下三個階段：

第一階段：建設(shè)初期的摸索階段(1965-1984)。鐵道兵第十二師成立北京地下鐵道運營管理處。1976年，成立了北京地鐵公司歸屬北京市政府領(lǐng)導。

第二階段：成熟運轉(zhuǎn)階段(1984-2001)。1984年地鐵公司升級改制為北京市地下鐵道總公司。在市政府直接領(lǐng)導下負責全市軌道交通的建設(shè)和運營管理，同時直接參與軌道交通規(guī)劃的研究與編制。

第三階段：改革探索階段(2001-至今)。2001年，隨著北京申奧的成功，市委、市政府進一步加大了軌道交通投資、建設(shè)的力度。2003年，北京市對當時的地鐵管理模式進行調(diào)整，一分為三，其中投融資部分組建為北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司(簡稱“京投”)，運營部分成立北京地鐵運營有限公司，作為“京投”的受托方，負責北京市軌道交通的運營管理。

從21世紀以來，我國城市軌道交通進入快速發(fā)展時期，從2000年到2020年，我國城市軌道交通數(shù)據(jù)大幅增長，20年間，我國擁有軌道交通的城市增加近11倍，國內(nèi)軌道交通運營線路增加近14倍，運營線路總長度增加近50倍，軌道交通車站數(shù)量增加近20倍，從我國城市軌道交通運營里程數(shù)據(jù)統(tǒng)計情況來看，我國城市軌道交通運營城市共計44個，其中，北京、上海以700公里級位列第一梯隊，成都、廣州以500公里級位列第二梯隊，重慶、深圳、武漢、南京等城市以300公里級位列第三梯隊，我國城市軌道交通運營數(shù)據(jù)在世界范圍內(nèi)已遠超發(fā)達國家。

1 北京城市軌道交通運營特點

北京作為我們國家首都，城市整體發(fā)展趨勢必將是進一步加強京津冀協(xié)同發(fā)展，同時，疏解非首都功能，因此，對于處于城市發(fā)展轉(zhuǎn)型關(guān)鍵階段的北京市，軌道交通建設(shè)目標不再僅僅是完成交通運輸職能，軌道交通將成為承載北京城市運行、開展市民生活的重要中心載體，成為建設(shè)國際一流和諧宜居之都、加強“四個中心”建設(shè)、推動以首都為核心的城市群建設(shè)的重要策略和載體。

據(jù)統(tǒng)計，2018年，北京中心城區(qū)工作日市民出行總量為3 924萬人次，同比增長0.8%，公共交通方式出行占比32.3%，其中，軌道交通和地面公交占比基本相同;小汽車出行占比33%，較上年減少0.8%，中心城區(qū)各種交通方式中，日軌道交通出行距離最長，達17.9 km。出行效率方面，中心城區(qū)高峰期間出行效率整體偏低，小汽車出行平均速度最快，為16.1km/h，其次為軌道交通及地面公交，速度分別為15.3 km/h和9.7 km/h。

北京地鐵建設(shè)自1969年發(fā)展至今，歷經(jīng)五十余年的建設(shè)，由最初的2條地鐵線發(fā)展至如今的22條地鐵線路，總行駛里程達727公里，車站共計359座，地鐵站出入口1400余個。自2008年北京奧運會后，北京城市軌道交通開始進入高速發(fā)展階段，截至2020年，北京在建地鐵線八條，主要包括地鐵3號線、17號線、12號線、19號線、7號線東延、房山線北延、8號線南延以及機場線西延。截至2018 年，北京市軌道交通客運量已達38. 48 億人次。

目前，北京城市軌道交通問題主要表現(xiàn)為，軌道出行中心聚集問題顯著，高峰現(xiàn)象嚴重，導致出行高峰期間地鐵線路滿載率高，地鐵運營壓力大，服務(wù)水平面臨考驗。

1.1 城市軌道交通運營的特點

(1)網(wǎng)絡(luò)化運營。目前，軌道交通發(fā)展趨勢體現(xiàn)為，由一條獨立運營的單一線路，逐步向網(wǎng)絡(luò)化多線運營轉(zhuǎn)變，與此同時，對技術(shù)裝備及管理也提出了新的要求：第一，網(wǎng)絡(luò)線路間的聯(lián)通運行，應避免復雜化，不宜涉及多條線路；第二，車輛統(tǒng)一調(diào)配、運轉(zhuǎn)和維修，相連線路可共用車輛段從而實現(xiàn)資源共享；第三，采用統(tǒng)一的通信和信號制式，便于信息傳播，以便實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)聯(lián)通聯(lián)運；第四，改變指揮中心的運作方式，在原有單線控制中心外設(shè)置集中指揮中心，以便對中心內(nèi)的列車的旅客服務(wù)、車站管理、電力、防災、票務(wù)等統(tǒng)一調(diào)控；第五，應制定科學的技術(shù)管理規(guī)程，統(tǒng)一軌道交通網(wǎng)絡(luò)的管理及操作標準。

(2)城市軌道交通運營時間和空間有一定局限性，不能像其他行業(yè)那樣，通過增加生產(chǎn)時間來實現(xiàn)增加產(chǎn)品和收益。列車只能在已經(jīng)建好的有限的軌道上運行，完成對乘客的輸送，產(chǎn)品不能在軌道交通沿線以外的地方被消費。因此，軌道交通運輸服務(wù)的盈利空間相對有限。

(3)城市軌道交通運營成本在一定時期與運量無關(guān)。這是由軌道交通運營的特點決定的：軌道交通列車開行定編組、定時刻表，供給能滿足需求(列車不滿員，或超員不超過一定值)的條件下，這些對成本有較大影響的因素與客流量無關(guān)，邊際成本為零或接近于零，這時運量增加，總成本不增加或增加很少，而平均人公里成本卻相應降低。當客流超過現(xiàn)有列車的供給能力時，也僅需要增加列車密度，車輛成本只是軌道交通總成本中的一小部分，在軌道交通項目成本構(gòu)成中占很大比例的洞體，其能力在通車后很長時間內(nèi)不能得到充分利用。這一特點注定了在某一軌道交通線路開通后相當長的時間內(nèi)，運營本身會處于虧損狀態(tài)。

(4)軌道交通的效益主要依賴客流量。在軌道交通網(wǎng)絡(luò)一定的條件下，既然軌道交通的成本彈性很小，則其效益主要靠客流量的增加。而決定客流量的主要因素，則包括沿線居住條件、交通網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)濟發(fā)展等多種因素。隨著我國社會不斷發(fā)展，人流量不斷增加，軌道交通客流量將不斷加大，票款收入增長趨勢明顯。

(5)軌道交通項目社會效益大于經(jīng)濟效益，項目盈利性較差。運營項目帶來的收益很難轉(zhuǎn)化為運營企業(yè)的財務(wù)收入，有時甚至不能彌補成本。因此，政府需要將軌道交通項目創(chuàng)造的一部分社會效益回歸給企業(yè)，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

(6)收益的長期性。軌道交通項目雖然投資大，見效慢，單靠運營盈利的可能性很小，但具有長期穩(wěn)定、持續(xù)增長的巨大現(xiàn)金流收入，在一定條件下(如在客流量規(guī)模大的地區(qū)，或不考慮軌道洞體建設(shè)沉沒成本等)經(jīng)過較長時間的經(jīng)營后還是可能盈利的，這使采取市場化融資方式引入運營經(jīng)營者成為可能。

1.2北京市軌道交通的特殊性

北京作為國家的首都、全國政治文化中心、中國面向世界的窗口，軌道交通運營管理上有一定的特殊性。

(1)安全的至關(guān)重要性。北京市是全國乃至世界關(guān)注的地方，軌道交通運營一旦出現(xiàn)安全問題，容易造成較大的不良影響。

(2)作為首都強化責任擔當意識。北京是我國黨政軍等各職能機構(gòu)的辦公地點，代表著國家的形象，要增強服務(wù)意識，不斷為北京作為政治中心、教育中心、科技中心、文化中心、衛(wèi)生中心等角色提供保障。

作為承擔城市公共交通骨干作用的軌道交通運營工作必須按照四個服務(wù)的要求，在軌道交通的運營管理中，以保持首都的社會、工作、生活的正常與穩(wěn)定為中心。

2 北京城市軌道交通運營管理中存在的問題

目前，北京市軌道交通運營管理中存在以下問題：

2.1 軌道交通運營服務(wù)的定位不明確

軌道交通運營服務(wù)是公共產(chǎn)品，具有公益性和商業(yè)性二重性。我國目前對這一問題的界定并不明確，影響了政府對軌道交通運營的管理，也影響了企業(yè)的經(jīng)營。

做為城市基礎(chǔ)設(shè)施，軌道交通具有大眾化的特性，應該以公益性為主，但由于存在著巨額虧損問題，也有商業(yè)化運作的需要，主要表現(xiàn)在不斷加強商業(yè)化經(jīng)營，如利用地鐵做廣告、在選擇運營商時通過競爭降低成本等。韓國首爾市即是如此。

軌道交通服務(wù)是公益性事業(yè)，要在確保安全、方便，提高公益性的基礎(chǔ)上追求利潤。即使民營化，這一點也不會變。日本東京即是如此。

2.2 運營管理體制還不完善

管理體制不完善，反映在兩個方面：第一是壟斷經(jīng)營，缺乏市場競爭機制，不利于提高效率和降低成本。同時由于一家經(jīng)營，行政管理多于法制管理，缺乏完整的法制化的管理體系。第二是運營管理水平有待提高，表現(xiàn)在軌道交通網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部以及與其他交通設(shè)施的銜接不協(xié)調(diào)，缺乏科學、公開、客觀、有效的客運服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測和評價機制，運營效率有待進一步提高。

2.3 運輸功能有待改善

目前北京市尚未建成用于貨物運輸?shù)耐猸h(huán)交通，因此，現(xiàn)有的普速鐵路運輸線路，也同時承擔了貨運功能，這嚴重影響了北京市整體鐵路網(wǎng)絡(luò)的運輸能力，也嚴重阻礙了市郊運輸鐵路線路的發(fā)展，如東南方向的豐雙線(豐臺—雙橋)，西南方向的豐沙線(豐臺—沙城)，北部和東北方向的京通線，京承線及京包線等鐵路線。

2.4 未能充分發(fā)揮軌道交通對舊城區(qū)的有益織補及帶動作用

目前，北京市軌道交通站點附近已形成了大片城市功能區(qū)與服務(wù)綜合體，有利于開發(fā)建設(shè)更多規(guī)模性商業(yè)區(qū)，但現(xiàn)有的以軌道交通站點為中心的城市功能區(qū)，與原有城市空間在城市風貌協(xié)調(diào)、地上地下空間良性互補、滿足居民生活需求以及人文環(huán)境等方面，均缺乏有機的整合與協(xié)調(diào)，尚未形成以軌道交通站點為核心的，能夠帶動周邊聚集區(qū)活力的城市綜合體，站點形成的巨大客流量帶來的商機未被有效開發(fā)，未能實現(xiàn)土地資源及公共設(shè)施投資的效用最大化。

以北京中心城區(qū)比較有代表性的城市綜合體為例，如芳草地商業(yè)區(qū)、三元橋鳳凰匯商業(yè)區(qū)、中關(guān)村新中關(guān)商業(yè)區(qū)以及東直門來福士商業(yè)區(qū)等，均是依托軌道交通站點形成的大量集散客流，打造的商業(yè)中心，此類商區(qū)功能集中了商業(yè)、辦公以及酒店住宿，與城市周邊居民生活需求脫節(jié)，與城市整體互動性較弱，綜合及人性化不足，缺乏城市人文設(shè)施融入。其中主要原因為北京在城市規(guī)劃與軌道交通建設(shè)中，沒有將土地開發(fā)、軌道交通布局、站點建設(shè)等規(guī)劃系統(tǒng)的協(xié)調(diào)與融合，土地開發(fā)與軌道交通建設(shè)往往作為獨立項目單獨建設(shè)實施，從而造成軌道交通與城市土地開發(fā)在管理、規(guī)劃及城市治理層面缺乏關(guān)聯(lián)性。

2.5 投資、建設(shè)與運營之間不協(xié)調(diào)

軌道交通重要的問題之一是綜合協(xié)調(diào)，投資、建設(shè)、運營這幾個環(huán)節(jié)是緊密在一起的，是一個有機整體。北京地鐵在50多年的發(fā)展過程中，在投資，建設(shè)、運營管理體制上經(jīng)歷了分散、集中、再分散的過程。在投資、建設(shè)、運營相互獨立的情況下，相互之間存在不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)為設(shè)計、施工較少充分考慮到運營的需求，在設(shè)備選用及配套、運營后的經(jīng)營管理要求等方面考慮欠全面，為以后的運營留下一定隱患。

2.6 監(jiān)管制度不完善

北京軌道交通最初不是以客運為主，原來規(guī)模較小，監(jiān)管問題不突出?，F(xiàn)在建設(shè)速度加快，規(guī)模迅速擴大，監(jiān)管問題日益突出。主要表現(xiàn)為缺乏行業(yè)統(tǒng)一的服務(wù)監(jiān)管標準(現(xiàn)有標準基本上是企業(yè)定的)，不便于政府管理和群眾監(jiān)督；對軌道交通與其他城市交通方式的銜接統(tǒng)一協(xié)調(diào)不夠，突出問題是換乘點的統(tǒng)一規(guī)劃管理及乘坐不方便，多次購票等；安全管理法律不完善，如應急時間處理、商業(yè)活動與安全間的協(xié)調(diào)處理等，都有待規(guī)范。

面臨運營商數(shù)量的變化，還沒有建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)，不論是設(shè)立專門的機構(gòu)，還是授權(quán)其中一家運營商。同時還需要處理每個運營商的規(guī)模及區(qū)域劃分、全市行業(yè)技術(shù)人員的合理配置及配置手段、建設(shè)任務(wù)由高潮期恢復到正常期后建設(shè)公司技術(shù)力量的利用、建立監(jiān)管機構(gòu)及相應的機制并出臺有關(guān)法律法規(guī)等問題。

3 結(jié)論與對策

綜上所述，城市軌道交通運營具有如下特點：(1)網(wǎng)絡(luò)化運營；(2)軌道交通運營具有時空局限性；(3)城市軌道交通運營成本在一定時期與運量無關(guān)；(4)軌道交通的效益主要依賴客流量；(5)軌道交通項目經(jīng)濟效益需要回歸；(6)收益的長期性。北京市軌道交通的特殊性包括：(1)安全的至關(guān)重要性；(2)樹立和強化首都意識。

城市軌道交通的運營管理中存在如下的問題：(1)運營服務(wù)定位有待提升；(2)運營管理體制還不完善；(3)運輸功能有待改善；(4)未能充分發(fā)揮軌道交通對舊城區(qū)的有益積補及帶動作用；(5)投資、建設(shè)與運營之間存在不協(xié)調(diào)；(6)監(jiān)管制度不完善。

因此要進一步強化北京城市軌道交通運營管理，首先應明確軌道交通運營服務(wù)的定位，將公益性和商業(yè)性有機結(jié)合，明確運營服務(wù)目標；第二，應進一步完善運營管理體制，與其他交通設(shè)施協(xié)調(diào)銜接，形成協(xié)同效益；第三，通過多種模式，進一步完善軌道交通的運輸功能；第四，綜合協(xié)調(diào)投資、建設(shè)、運營這幾個環(huán)節(jié)，在設(shè)計、施工過程中更充分的考慮到運營的需求；第五，強化監(jiān)管制度，完善服務(wù)監(jiān)管標準，落實各部門責任，充分發(fā)揮政府管理和群眾監(jiān)督作用，確保北京市城市軌道交通運營合規(guī)有序進行。

本文通過對相關(guān)文獻及理論的梳理，初步總結(jié)出如下具體對策，以便解決北京城市軌道交通運營及管理中的問題。

3.1 城市軌道項目建設(shè)與運營管理一體化

近年來，我國城市地鐵建設(shè)項目數(shù)量及規(guī)模逐年增加，運營管理方面也呈現(xiàn)出信息一體化趨勢。有新建地鐵線路的城市應提前做好運營管理信息化建設(shè)，且應整合建設(shè)與管控，提高對相關(guān)資源的開發(fā)利用效率，實現(xiàn)信息資源的共享。如項目建設(shè)中不同設(shè)備或系統(tǒng)由不同的子公司分別建設(shè)，那么項目整體建設(shè)完工后，應將各子公司建設(shè)信息進行整合，同時共享給負責運營管理的公司，這樣可以最大限度利用數(shù)據(jù)信息，在進行維護管理時，就能更好的進行設(shè)備系統(tǒng)全生命周期運維管理工作。

3.2 完善城市交通布局，充分利用交通資源

現(xiàn)階段，北京地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度不斷加快，城市土地開發(fā)需求與開發(fā)難度也面臨風險和考驗。調(diào)查顯示，城市軌道交通建設(shè)，可以有效提高土地開發(fā)利用密度，也能夠較為有效地解決城市通勤問題。北京市整體發(fā)展規(guī)劃應明確軌道交通建設(shè)的重要性，隨著城市發(fā)展進程，應不斷提高軌道交通建設(shè)效率，從而提升交通資源利用率。

同時，城市軌道交通建設(shè)中，要綜合考慮公交道路、市郊鐵路及城市軌道交通等規(guī)劃布局，多方籌集建設(shè)資金，強化軌道交通建設(shè)力量，重點加強城市交通一體化管理，加快實現(xiàn)公共交通一票制和電子支付等便捷支付途徑，構(gòu)建更加便利的城市公共交通出行環(huán)境，探索更加高效的軌道交通管理模式。

3.3 探索TOD建設(shè)模式

TOD 模式是一種解決現(xiàn)代大型城市道路交通問題的規(guī)劃策略，該模式通過構(gòu)建一種適宜生活的步行社區(qū)，最大程度提高城市公共交通使用效率，減少城市小汽車使用量，以此緩解城市交通擁堵，提高出行效率，遏制城市無序擴張。

TOD 建筑模式具有如下特征 ：一是引導城市居民使用公共交通出行；二是公共交通不能覆蓋的目的地，居民可步行到達，同時，應具備良好的道路步行環(huán)境；三是周邊土地性質(zhì)為復合用地；四是充分利用公共空間；五是建筑群與周邊社區(qū)功能有機結(jié)合。

城市中的軌道交通系統(tǒng)，作為重要的公共交通方式，具有方便城市居民出行、載客流量大、節(jié)約城市空間、運行快速且穩(wěn)定等突出優(yōu)點，因此目前北京市緩解地面交通擁塞問題，主要是通過大力發(fā)展城市軌道交通。而 TOD 綜合體建筑群恰好是建立在城市軌道交通基礎(chǔ)上的，可以最大限度的發(fā)揮城市軌道交通對于城市建設(shè)和居民生活的帶動作用。

對地鐵站點周邊構(gòu)建TOD 建筑群，會形成城市中的點狀 TOD 建筑群，從而覆蓋以地鐵站點為中心的生活和商業(yè)區(qū)域，另一方面，還可以進一步構(gòu)建地鐵站域TOD綜合體建筑群，形成線路網(wǎng)絡(luò)，從而強化公共交通對于城市建設(shè)開發(fā)的引導功能。

3.4 路地交通有機結(jié)合，強化運輸功能

目前北京市郊鐵路運營管理，主要以政府委托購買的模式為主，鐵路一方面要承擔安全風險，分擔運營成本，另一方面收益較少，因此，鐵路運營管理的積極性較低，造成車次少，服務(wù)差，運輸效率低等問題。造成上述問題的原因主要為，現(xiàn)有鐵路線的改造建設(shè)出資及成本分攤等問題未能明確，道路交通運營機構(gòu)和地鐵運營機構(gòu)雙方權(quán)責關(guān)系和利益分配機制也尚未明確。

解決上述問題，首先需要從立法和政策層面形成完善科學的體制機制，如日本的《宅鐵法》《首都圈整備法》等法規(guī)；其次，需要進一步完善管理機構(gòu)職能，可以建立運輸政策審議制度，形成多方溝通協(xié)調(diào)的平臺，共同發(fā)揮作用；另外，路地雙方也可以通過共同組建運營公司或項目管理機構(gòu)，協(xié)同合作，負責市郊鐵路的投資規(guī)劃、建設(shè)運營等業(yè)務(wù)，因線施策、因地制宜的明確路地雙方的職責權(quán)利及利益分配。

3.5 探索北京市郊雙環(huán)線鐵路模式，提高運力

科學合理地配置鐵路資源，能夠有效提升城市空間轉(zhuǎn)換效率，同時降低城市運行成本，從而實現(xiàn)城市高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。以北京市為例，環(huán)線市郊鐵路布局，又更加有利于城市交通系統(tǒng)的發(fā)展建設(shè)。當前北京市郊鐵路布局為放射狀環(huán)線，可以借鑒東京市鐵路建設(shè)經(jīng)驗，通過發(fā)展城市環(huán)線來擴展市郊鐵路線路，同時，連通市中心各個核心功能區(qū)，從而形成有益織補，支持北京市多功能區(qū)域協(xié)同發(fā)展，進一步疏解非首都功能，推動首都圈高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

3.6 建設(shè)智慧城市軌道交通系統(tǒng)

近年來，我國網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)飛速發(fā)展，建設(shè)智慧型城市，實現(xiàn)城市軌道交通的智能化管理，構(gòu)建信息化城市軌道交通運營管理系統(tǒng)勢在必行。因此，加快北京智慧城市軌道交通運營管理建設(shè)工作尤為重要，這有利于實現(xiàn)北京市城市軌道交通一體化、信息化管理，從而提高交通運營管理效率，因此，在北京市交通規(guī)劃中，探索和分析適合的智慧城市軌道交通運營管理模式，對于城市發(fā)展具有很重要的戰(zhàn)略意義。