為治理而動員：高度重組型基層社會治理的經驗研究
——以佛山市南海區(qū)為例

許志國

(仲愷農業(yè)工程學院 人文與社會科學學院，廣東 廣州 510225)

“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程。”[1]在城鄉(xiāng)分割的二元結構下，傳統(tǒng)的農村社區(qū)和城市社區(qū)分別以“鄉(xiāng)政村治”和“社區(qū)制”的治理架構維系著國家的基層治理平穩(wěn)運行，使其基本保持一種合理的治理秩序。但在城市單位制解體和農村集體制弱化以及市場經濟觀念的沖擊下，城鄉(xiāng)基層治理正面臨著許多新形勢、新變化。尤其在一些發(fā)達地區(qū)，重組形成了一種新型基層社會類型——高度重組型社會，使得基層社會治理面臨著更加復雜的局面。它們既不是純粹的城市社區(qū)，也非典型的農村社區(qū)，而是雜糅了傳統(tǒng)的城市社區(qū)和農村社區(qū)的特征。面對新時代新形勢，亟須構建一種新的基層治理體制與之相適應。

廣東省佛山市南海區(qū)即為高度重組型社會。南海區(qū)作為改革開放的先行區(qū)，曾經創(chuàng)造縣域經濟發(fā)展的“南海模式”，素有廣東“首府首縣”之稱。但它的大部分地區(qū)城市形態(tài)尚未完全形成，高檔小區(qū)、商業(yè)CBD和城中村比鄰而居，傳統(tǒng)農村社區(qū)、城市社區(qū)、村改居社區(qū)并存，基層社會治理面臨著很多前所未有的挑戰(zhàn)。為了協(xié)同推進基層治理、社區(qū)治理、非戶籍人口融入、鄉(xiāng)村振興等多方面工作，打造共建共治共享的社會治理格局， 2018年初南海區(qū)開始試點建立新型特色社會動員體系。本文將基于對南海區(qū)新型特色社會動員體系的系統(tǒng)調研，分析其如何對現(xiàn)有的基層治理體系進行精準和科學動員，使基層治理體系有效運轉起來以及實現(xiàn)治理效能的提升，以期為其他重組型社會治理的進一步改革提供借鑒。

1 高度重組型基層社會的治理挑戰(zhàn)

1.1 社區(qū)成員異質化，共同體意識較弱

高度重組社會中，既有原住居民形成的熟人社會，也有新樓盤社區(qū)形成的陌生人社會，還有廠房林立帶來的非戶籍居民形成的特殊混雜型社會。不同社區(qū)社會結構差異化程度較高，社區(qū)居民的熟悉度變低，社區(qū)凝聚力下降。新樓盤社區(qū)中的居民大多數(shù)并非本地原住居民，他們雖然同屬一個社區(qū)甚至同一棟樓，但由于教育水平、職業(yè)、價值觀念、語言、收入水平等方面的不同，相互之間缺乏聯(lián)系和互動，人際關系疏離，社會分化現(xiàn)象加劇；工業(yè)園區(qū)廠房林立，人員繁雜且流動性大，員工大多數(shù)來自不同地方，對社區(qū)的歸屬感較弱。因此，高度重組型社會中，不管是城市社區(qū)還是農村社區(qū)，居民都變成了相互隔離的、高度原子化的個體，社會治理變得愈加復雜和艱巨。不同群體社區(qū)所存在的問題類型、所處的問題發(fā)展階段、對公共問題的看法以及對公共服務的需求都不一致，例如：老舊小區(qū)可能首先要解決臟亂差的問題，而新建小區(qū)可能要求更高的治安水平、人居環(huán)境等。不同群體之間融合與沖突共存，大多數(shù)群體內存在小集體意識和集體行為，但是整體的社區(qū)共同體意識較弱，社區(qū)整體層面的公共行為難以形成，合作治理難度較大。這就對如何動員和有效激勵個體、社會組織有序參與社會治理，有效解決社區(qū)面臨的共同問題提出了新要求。

1.2 不同類型社會問題齊匯聚，多元主體難以協(xié)商共治

高度重組型社會的問題是多方面、多層次的，既有公共停車、垃圾處理、環(huán)境整治、子女教育等公共問題，還有單位制解體導致的遺留問題，農村社區(qū)轉變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)之后涉及的村集體資產管理、收益分配、外嫁女權益等特殊問題，以及外來人員的融入問題等。不同的利益主體有著不同的考慮和權衡，協(xié)商共治的難度加大。在現(xiàn)有的治理體系當中，治理主體之間缺少有效的聯(lián)結渠道，也在一定程度上缺乏參與公共事務的意識和動力，無法形成治理合力來共同應對不同類型的社會問題。這就需要對現(xiàn)有治理資源進行整合，對現(xiàn)有的治理主體進行有效動員，讓沉睡的、分散的、相互隔離的治理主體產生有機聯(lián)結，使得多元治理主體能夠參與處理復雜的社會問題。這不僅包括政府與其他社會治理主體之間的協(xié)調，也包括政府內部各層級及同一層級之間不同部門之間的協(xié)調。

1.3 價值觀多元化，對公共決策的認同感降低

多種群體共存的重組型社會，必然存在價值觀的多元化，這就給共建共治共享的社會治理格局帶來了挑戰(zhàn)。社會治理并非意味著通過協(xié)商方式解決具體問題，更側重于在多元主體協(xié)商共治的過程中，賦予公共決策和集體行動更多的認同感。但在個人利益不斷分化、價值觀多元化的發(fā)展趨勢下，為公共決策和集體行動提供廣泛認同解決方案的難度越來越大。例如，對“共建主體”的選擇問題，不同群體就持有不同意見：一種意見認為，轄區(qū)企業(yè)具有資源優(yōu)勢，應當主動參與社區(qū)共建；相反意見則認為，企業(yè)介入社區(qū)治理，會影響到群眾的參與性和平等化，不利于打造有凝聚力的社會治理共同體，如果企業(yè)借機推銷商品如老年保健品等，可能會影響基層政府的公信力。價值觀的多元化，一方面會導致公共決策難以達成，一個公共問題的解決可能需要經過數(shù)次甚至幾十次協(xié)商，這無疑會增加公共治理成本；另一方面可能會降低社區(qū)共同體內部的相互信任程度，降低鄰里互動頻率。如何在價值觀多元化的重組型社會中，找到一種科學合理的合作機制，為公共決策和集體行動賦予更多的認同感，是新時代基層治理的一個重要訴求。

2 探索“為治理而動員”的新型特色社會動員體系

2.1 已有研究進展

推動公民參與公共事務、整合社會資源實現(xiàn)公共目標、提升公民參與治理的能力和使命感是當前全世界共同面對的治理挑戰(zhàn)。

中國共產黨從誕生之日起，就對社會動員的運用非常重視。黨領導下的社會動員貫穿了從新民主主義革命到中國特色社會主義新時代，推動了每個特定時期重要任務的順利完成。中國歷史經驗基礎上的社會動員，更多地體現(xiàn)為政治主體為了實現(xiàn)一定的變革目標，自上而下“通過多種方式影響、改變社會成員的態(tài)度、價值觀和期望，形成一定的思想共識，引導、發(fā)動和組織社會成員積極參與社會實踐”的變革過程，因此有學者把社會動員又稱為“社會發(fā)動”[2]。

自黨的十八屆三中全會提出國家治理體系與治理能力的總目標后，社會動員在各種類型的社會治理活動中得到廣泛運用，社會動員被認為是破解多重約束下常規(guī)治理不足的一種重要治理方式。尤其是中國特色社會主義進入新時代之后，中國在抗擊新冠肺炎疫情和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)等事件中展現(xiàn)出的強大社會動員能力，再次引起了學者們對中國社會動員能力的關注。曹威偉等從社會動員網絡視角，對新冠肺炎疫情危機中的社會動員機制進行了新的解析[3]。符平等通過分析脫貧攻堅戰(zhàn)中涉及動員的各種制度、過程、策略和技術，揭示了在貧困治理領域中我國的制度優(yōu)勢轉化為治理效能的過程與機制[4]。苗壯等認為，新時代中國共產黨的社會動員已經實現(xiàn)了由傳統(tǒng)政治動員向治理型社會動員的轉變[5]。新時代社會動員機制在重大事件中的突出作用，推動了部分學者從更普遍意義上探究社會動員在基層社會治理中的作用。例如：賈玉嬌基于國家—社會關系分析框架，認為社會動員是國家社會互動邏輯的重要載體，在大力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，如何做好基層社會動員，充分釋放人民群眾的主觀能動性，不僅是實現(xiàn)國家與社會同步建構的重要議題，并且是衡量國家治理能力的重要標志[6]。社會動員之所以能夠推進國家治理的現(xiàn)代化進程，原因在于社會動員能夠激發(fā)社會活力，讓人民群眾以更積極的心態(tài)和更進取的精神參與到管理國家和社會事務中[7]。

雖然學者已經開始認識到社會動員在新時代社會治理中的重要作用，認為面向社會治理的社會動員并非傳統(tǒng)的運動式治理，是為了應對某種公共危機事件的非常之舉，是國家常規(guī)治理的重要補充[8]。 但是，對于如何把社會動員模式融入國家常規(guī)治理體系并形成穩(wěn)定的制度和機制，構建一種“為治理而動員”的新型常規(guī)治理體系，已有的研究并沒有給出明確答案，現(xiàn)有文獻也鮮少涉及和提煉“為治理而動員”的社會動員體系的內涵以及運作機制。本文將基于佛山市南海區(qū)的新型特色社會動員體系，初步梳理和回答這一問題。

2.2 南海區(qū)的新型特色社會動員體系的任務和路徑

在中國，黨的群眾路線、以人民為中心的發(fā)展思想以及對共建共治共享的社會治理格局的打造，都強調群眾參與的重要性。

廣東省佛山市南海區(qū)作為發(fā)達地區(qū)，面對新時期的治理難題，于2018年2月出臺《南海區(qū)試點建立新型特色社會動員體系工作方案(試行)》(以下簡稱《工作方案》),標志著南海區(qū)探索建立黨建引領下的新型特色社會動員體系正式開始運行。隨后，南海區(qū)相繼出臺了一系列支撐性和配套性的工作計劃：2018年6月，出臺《關于在社會動員試點社區(qū)建立利益表達機制的工作指引》，引導居民對切身利益訴求要有熱情表達、有途徑表達、按規(guī)范表達，培育提升其表達能力；2018年11月，出臺《南海區(qū)新型特色社會動員試點社區(qū)動員青少年參與社區(qū)治理工作指引》，探索“宣傳+活動+能人+項目+組織”的五大機制，建立起對青少年動員的系統(tǒng)路徑，推動青少年參與社區(qū)治理；同月，出臺《南海區(qū)新型特色社會動員試點社區(qū)試行黨組織統(tǒng)籌的議事協(xié)商機制工作指引》，指導社區(qū)黨組織統(tǒng)籌建立分類分層的議事協(xié)商制度，調動相關利益群體從事前、事中、事后全鏈條參與社會治理問題；2018年12月，出臺《黨建引領建立健全樓長制的工作指引》，推動居民參與社區(qū)活動及社區(qū)公共事務。此外，南海區(qū)政法委發(fā)揮“總舵手”作用，制定出臺1份總體方案及6份工作指引，如《2018年度南海區(qū)深化鎮(zhèn)(街道)創(chuàng)益中心實體化運營工作指標》，系統(tǒng)調控全區(qū)社會治理工作方向、目標、進程和戰(zhàn)略布局。

通過一系列的工作方案和工作實踐，南海區(qū)在構建社會治理的協(xié)同參與體系、動員導向體系、利益表達機制等方面取得了較為顯著的成就，受到了很多學者和地方政府的關注。2019年12月，在法制日報社、法治周末報社發(fā)起的“禮贊祖國·第五屆加強和創(chuàng)新社會治理成果交流會”上，南海區(qū)以“新型特色社會動員體系建設”項目入圍“2019社會治理創(chuàng)新典范區(qū)”。2021年3月，南海區(qū)申報的“黨組織引領的新型特色社會動員體系”項目，又被中國社會治理研究會評選為“全國市域社會治理創(chuàng)新優(yōu)秀案例”。

3 南海區(qū)新型特色社會動員體系對基層治理的創(chuàng)新

3.1 對社會治理理念的更新

南海區(qū)通過建設新型特色社會動員體系，讓民眾行動起來，把利益訴求表達出來，并通過各種協(xié)商議事機制促使政府與社會力量共同解決復雜的社會治理問題。這契合了黨的十九屆四中全會提出的建設“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體理念。通過多方協(xié)商議事的治理過程，黨和政府能夠更加精準地理解民眾的訴求和關切，并更好地“對癥下藥”；同時，民眾也會理性表達自己的意見與訴求，積極參與社會治理。

從調研的南海區(qū)A社區(qū)來看，基層黨組織和社區(qū)負責人已經開始注重引導由提出議題的民眾牽頭解決相應問題。例如：該社區(qū)負責人引導民眾依靠自己的智慧和力量，解決了小區(qū)游泳池管理方偷用綠化用水的問題。同時，該社區(qū)還通過各種方式引導和培訓民眾進行規(guī)范的訴求表達，如在協(xié)商議事中引入羅伯特議事規(guī)則。這不僅有利于提高協(xié)商議事效率，也有助于提高主體責任意識。目前，南海區(qū)新型社會動員體系在激發(fā)、培育、維持、創(chuàng)新治理理念方面均做出了較為顯著的成就。

3.2 對社會治理主體的支持

在黨的統(tǒng)一領導下，南海區(qū)的新型特色社會動員體系通過搭建有效的平臺和資源聯(lián)結，暢通民意表達渠道，給予不同社會治理主體發(fā)揮作用的途徑和機會。同時，針對社會治理問題的類型和社會組織具體情況，建立了由學術顧問、實務顧問和大眾顧問組成的導師顧問團，對社區(qū)黨員、駐社區(qū)社會工作者、社區(qū)居民骨干進行相關技能培訓，有效提升了各主體參與社會治理的能力和擔當意識。

根據(jù)《工作方案》，南海區(qū)依據(jù)“空間參與—活動參與—服務參與—公共事務參與”的漸進式參與路徑，在各個階段對不同的參與主體提供了有針對性的支持?？臻g參與階段，社區(qū)黨組織通過盤活社區(qū)空間資源，給各類社區(qū)組織開展活動提供公共活動空間。活動參與階段，在常規(guī)的親子類、趣味類活動的基礎上，社區(qū)干部與駐社區(qū)社會工作者共同設計適宜各類群體參與的活動，逐漸促進居民之間的信任與合作。服務參與階段，針對社區(qū)老年人、殘疾人、社區(qū)戒毒人員、社區(qū)矯正人員等群體的需求，設計一些自助、互助類的品牌服務項目，并選拔合適的社區(qū)居民骨干擔任項目統(tǒng)籌角色。公共事務參與階段，鼓勵兩代表一委員(黨員代表、人大代表，政協(xié)委員)、社區(qū)黨員積極擔任社區(qū)代表；選拔社區(qū)居民骨干擔任樓長，推動社區(qū)聯(lián)絡員等社區(qū)志愿者建立議事協(xié)商機制、利益共享與責任共擔機制，為社區(qū)居民深度參與社區(qū)公共事務提供正式的暢通渠道；將在社區(qū)開設店鋪、企業(yè)的商家、企業(yè)代表適當納入相關社區(qū)自治組織，共同參與議事協(xié)商。

在組織的動員方面，通過培育孵化社區(qū)社會組織，建立黨組織統(tǒng)籌的服務聯(lián)動機制以及針對重點問題的聯(lián)動反應機制，對為民服務、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂、農村生產技術服務等社區(qū)社會組織，以及黨建聯(lián)席會議(包括黨政人員、駐社區(qū)社會工作者、直聯(lián)團隊、網格員等)、導師顧問團、群團組織等各種類型組織提供了多方面的支持，激發(fā)了組織的內生動力。過去沉淀的或者分散的治理資源在新的動員體系下，開始有序運轉起來。

3.3 對社會治理權力結構的重塑

南海區(qū)的新型特色社會動員體系從縱向和橫向上改變和優(yōu)化了社會治理權力結構。

縱向上，新型特色社會動員體系賦予了基層政府職能新定位：從命令執(zhí)行到方向牽引。在新型特色社會動員體系中，基層政府與上級職能部門之間的依賴模式發(fā)生了轉變。原來，職能部門依賴基層政府實現(xiàn)自己的意志；而現(xiàn)在，基層政府通過治理體系搜集信息、發(fā)現(xiàn)問題，然后通過黨建聯(lián)席會議與相關職能部門共同解決問題，使得長期以來行政等級治理體系自上而下的運行方式發(fā)生了某種改變。這對于思考如何完善等級治理體系、改進政府的治理效果具有一定啟示。

橫向上，南海區(qū)通過兩種不同的參與體系實現(xiàn)了治理權力結構的重塑，使社會參與更有活力，為各類群體團結協(xié)作參與提供平臺。一是建立“同質群體”參與體系。推動青少年參與社區(qū)安全等志愿服務，推動居民參與社區(qū)活動及社區(qū)公共事務，并組建了一支30人規(guī)模的社會建設顧問團，包括學術顧問、實務顧問、大眾顧問等，為群眾參與社會治理提供了智力支持。二是建立“異質群體”協(xié)作體系。通過構建區(qū)級創(chuàng)益園、八大“鎮(zhèn)街創(chuàng)益中心”及社會服務機構整合的“1+8+N”的社會創(chuàng)益體系布局，將政府、企業(yè)、社會組織、商會和工人連成一線，實現(xiàn)資源整合和服務融合于一體的社會創(chuàng)益體系多元協(xié)作；形成社工機構、基層服務組織和民間組織等多元主體協(xié)作格局，用以應對南海區(qū)服務需求的多樣性，把社會服務、社會政策、社會福利輸送到社區(qū)。通過向不同類別、不同部門、不同身份的群體發(fā)送邀請函，南海區(qū)建立起包括不同社會群體的參與機制，形成激發(fā)社會活力的源流；建立起各個社區(qū)群體協(xié)作參與機制，共同形成社會活力系統(tǒng)[9]。

3.4 對社會治理過程的重建

這種重建主要體現(xiàn)在從制度建構到引領行動的轉變上。

黨的十八大之后，南海區(qū)針對社會治理主體分散行動的局面，創(chuàng)新社會治理體系，以“基金、基地、機構、機制”的社會創(chuàng)益模式統(tǒng)籌協(xié)調全區(qū)社會建設工作，為南海區(qū)建構了統(tǒng)一管理的基層社會治理制度基礎。這種制度保證了南海區(qū)黨委和區(qū)政府的統(tǒng)一管理和領導，在黨組織、政府與社會組織之間建立起一種制度化的聯(lián)結體系。但是新的制度體系并未能充分激發(fā)治理效能，南海區(qū)依然存在創(chuàng)益項目碎片化、職能部門和居民參與不足、創(chuàng)益中心各鎮(zhèn)街發(fā)展不均衡等問題。

黨的十九大以來，南海區(qū)為了更好地提升治理效能，把群眾路線同治理體系相結合，在制度體系中加入更系統(tǒng)的治理思維，“讓制度運轉起來”，以目標為導向，依據(jù)“空間參與—活動參與—服務參與—公共事務參與”的動員過程，一件事情接著一件事情辦，解決了一系列的實際問題。南海區(qū)的新型特色社會動員體系，正是一次把中國“制度優(yōu)勢轉化為治理效能”的生動實踐。

4 南海區(qū)新型治理體系的治理效能

4.1 解決了社會治理中的“分散化困難”

在快速城市化的進程中，城市的社會結構發(fā)生巨大變化，一些新的問題出現(xiàn)并交織在一起。由于多元、異質、流動對社會的壓力和挑戰(zhàn)，各治理主體的分散化無法有效化解這些問題。一些社會問題往往需要很多部門的共同協(xié)作才能解決。例如：居民社區(qū)的垃圾堆放問題，除了牽涉到物業(yè)公司，還可能涉及城市規(guī)劃、環(huán)保、城管等職能部門以及鎮(zhèn)政府(街道辦)等多方力量。因此，有效的社會治理應是政府主導下的全社會共同參與的協(xié)作治理。這種協(xié)作治理體系要關注3個關鍵環(huán)節(jié)的協(xié)作：一是政府內部層級之間以及同一層級各部門之間的協(xié)作；二是政府組織與社會組織之間的協(xié)作；三是社會組織之間的協(xié)作。通過引導全社會共同參與社會治理，解決治理力量分散、治理效能低下等問題，進而實現(xiàn)社會治理中國家與社會的同步建構。

南海區(qū)充分發(fā)揮黨組織的引領統(tǒng)籌作用，通過黨建聯(lián)席會議等平臺，賦予基層黨委尋求上級職能部門支持的權力。上級職能部門的及時到位，避免了基層政府或者基層自治組織的議而不決，能夠及時解決所發(fā)現(xiàn)的民生問題，讓事情得到落實，從而取得民眾的信任，使共建共治共享的治理格局最終得以落實。

此外，為了避免社會組織在社會治理中各自為政、力量分散，南海區(qū)對形成社會治理共同體做出了多方面的努力。從2014年起，南海區(qū)就成立了區(qū)內樞紐型行業(yè)協(xié)會南海社聯(lián)。南海社聯(lián)通過建設資源中心、培訓中心、評估中心、研究中心等，從多方面鼓勵和支持社會組織參與社會治理。

4.2 解決了社會治理中的“組織化困難”

社會治理需要民眾的廣泛參與。通過組織動員的方式實現(xiàn)群眾廣泛參與是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。然而，由于重組型社會中民眾的高度異質性以及利益的高度分化，加劇了社區(qū)公共性衰減現(xiàn)象，重組型社會治理面臨著“組織化困難”，基層社會亟須探索出有效發(fā)動民眾廣泛參與社會治理的解決方案。當前共建共治共享治理格局的推進，正是激發(fā)社會治理活力的一項舉措，通過樹立社區(qū)共同體意識，使社會治理從社區(qū)“獨唱”走向民眾“大合唱”。

南海區(qū)新型特色社會動員體系通過創(chuàng)造性的“空間參與—活動參與—服務參與—公共事務參與”的社會參與路徑，漸次地把居民組織起來，并且使其逐步參與到公共治理中來。南海區(qū)的首批30個試點社區(qū)普遍建立了青蘋果之家、親青家園、職工家、融愛家庭服務中心、小候鳥驛站、文體樓、幸福院、七一空間等多樣化的參與空間；西樵、九江、丹灶等鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村社區(qū)普遍建立了互助社、街坊會、鄰里中心等互助組織，推動居民開展互助服務；桂城、大瀝等城市社區(qū)孵化培育了樓長團隊，通過樓長的帶頭作用，推動居民有序地參與公共事務。這種“場地為經，組織為緯”的獨具特色的再組織過程，改變了居民參與力度不足的局面，引導和促進居民自發(fā)自愿參與社會治理。這種“組織+動員”的雙重路徑充分利用了登門檻效應，有效激發(fā)了群眾參與社會治理的熱情。同時，南海區(qū)加強對參與技能和協(xié)商技能的培訓，如引入羅伯特議事規(guī)則，以及充分發(fā)揮駐社區(qū)社會工作者在協(xié)商議事中的協(xié)助作用，減少了社會參與中的情緒化和非理性現(xiàn)象，促進了參與協(xié)商議事各方的相互理解和相互尊重。這不僅有利于推動政府與民眾之間的聯(lián)系日益密切，而且有利于把多方力量引導到有效解決問題上來。

4.3 解決了社會治理中的“合作化困難”

重組型社會中，包括政府在內的任何單一治理主體都難以有效發(fā)揮治理效能，而且彼此之間存在“合作化困難”。首先，由于認識的局限性，各治理主體對社會問題的理解可能都基于片面理性，對相應的決策方案如何達到最優(yōu)會持有不同意見。其次，各治理主體之間存在價值優(yōu)先次序不同、資源多寡不均等問題。最后，各治理主體參與合作治理的動機也不一致?，F(xiàn)實情形中,當政社雙方不能合作一致時，可能會出現(xiàn)基層政府替代社會組織的“逆向替代”現(xiàn)象[10]。

因此，為推動解決社會治理中的“合作化困難”，南海區(qū)的新型特色社會動員體系在黨的引領下展開，引導社會治理的目標、方向、重心以及明晰社會治理的價值導向等。同時，不僅建立多個“同質群體”參與體系和“異質群體”協(xié)作體系，為各類群體團結協(xié)作參與提供了各種平臺和機制，還在2020年1月5日專門成立了社會治理資源鏈接中心，為更好地凝聚黨政機關和社會力量、共同解決社會治理難題提供新載體。該中心以線上資源樞紐平臺方式運營，將政府有關職能部門以及社會組織在社會治理方面的需求和資源進行有效匹配和對接。此外，南海區(qū)通過“四個導向”，即財政資金導向以及社會治理的標準導向、評估導向、倡導導向，賦予了基層社會治理工作精神動力和正確的價值取向，極大地激發(fā)了各社會治理主體參與社會治理的活力。

5 對新型特色社會動員體系的進一步探索

5.1 探索和明晰黨建引領工作的內涵和外延

“黨建引領基層治理創(chuàng)新”是在中國社會治理需求與政黨執(zhí)政雙重邏輯下產生的一個實踐課題[11]。黨建引領不僅能為基層治理注入凝聚力，也能為政社互動提供資源、平臺與方向。而黨建引領社會治理能夠提升治理效能，在于其遵循了“強組織的低成本撬動效應”機制[12]。因此，既需要正確認識基層黨組織在基層治理中的作用，科學引領基層社會治理，也需要探索和明晰黨建引領社會治理的應然模式以及基層黨建工作體系的內涵和外延。

對于黨建引領社會治理的研究，有學者做了初步回答：李威利認為，黨組織在基層社區(qū)治理中的角色定位和功能，應該包括組織動員、聯(lián)動主體和政治引領等3個方面[13]；陶傳進等認為，黨建引領社區(qū)治理需要把政治角色和專業(yè)服務角色相融合，因此社區(qū)黨組織相應也要具有黨組織的特征、具備公益組織的特征和創(chuàng)業(yè)家的素質和能力[14]。思考黨建引領社會治理，以學術討論的方式構建話語體系，能夠更好地回應中國語境下的現(xiàn)實關切。

不過，要更好地探索黨建引領的應然模式，還需要從生動的社會治理案例中梳理黨建引領的實踐邏輯，在此基礎上勾畫出扎根于中國實踐經驗的黨建引領社會治理模式。相對于“政黨組織社會”的理論框架，“政黨引領社會”的理論框架[15]明顯更加契合南海區(qū)?；谀虾^(qū)的社會動員實踐，本文認為黨建引領在社會治理的定位和功能應該是：以政治領導力打造共同愿景，引領社會行動；以思想領導力塑造價值認同，凝聚社會團結；以組織領導力整合群眾利益，推動主體聯(lián)動。

5.2 將“問題導向”和“目標導向”有效結合

以往基層社會治理主要強調“問題導向”。這種邏輯本身是沒有錯的，但是并不能從根源上減少社會問題的產生，也無法消除引發(fā)社會問題的深刻根源。這就需要把注重短期效果的“問題導向”和注重長期效果的“目標導向”進行有效結合。一是政府要持續(xù)提升執(zhí)政能力，更好地實現(xiàn)社會公平正義和更嚴格的行政執(zhí)法等。二是要引導民眾樹立 “人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體理念。通過明確目標，為解決高度重組型社會的基層治理問題、提升治理效能提供重要指引。對此，黨引領和統(tǒng)籌下的社會治理體系應該包括3個層次的目標：第一層次，把群眾動員起來，使原子化的個人相互接觸、熟知，產生社區(qū)共同體意識，進而協(xié)商和解決共同關心的問題；第二層次，各社會主體能夠約束自己，減少自身行為的負外部性，如不亂停車、不亂扔垃圾等；第三層次，引導與啟發(fā)群眾思考，為了共同體的美好生活，個人應當負有哪些義務，通過履行義務爭做新時代的好公民。

此外，還需要黨組織通過發(fā)揮政治領導力、思想領導力和組織領導力，引領社會組織根據(jù)新時代的治理需求及時轉換角色和使命。雖然社會組織在專業(yè)技能和專業(yè)意識方面有著獨特優(yōu)勢，但在參與社會治理過程當中，可能會存在心理成熟度不足(不愿意參與社會治理)和能力成熟度不夠(不擅長參與社會治理)等問題。例如：駐社區(qū)社會工作者，原來主要精力側重于提供社會服務，現(xiàn)今就需要黨和政府引導其主動從社會工作者的角色向“社會治理師”的角色轉型、從助人自助的角色向“助社會自治”的角色轉型。

5.3 持續(xù)用系統(tǒng)思維能力引領治理能力的提升

重組型社會需要運用新的思維方式，要有“上下左右”的系統(tǒng)思維和協(xié)調統(tǒng)籌能力。對于具體的治理問題如小區(qū)垃圾場規(guī)劃問題，雖然通過多輪次的溝通協(xié)商、多部門的共同參與和協(xié)作，最終得到解決，但是也需要深入挖掘問題產生的深層次原因。同時，還需要思考如何通過解決具體社會問題，有效優(yōu)化多元治理主體協(xié)作參與社會治理的方式以及保證該機制的有效發(fā)揮。

首先，政府應提升在政策制定方面的協(xié)調能力，即防止政策出現(xiàn)沖突的能力。這需要更加科學合理地確定各級政府以及同級政府內各部門的組織邊界、權限及承擔的各種服務的邊界?；鶎又卫眢w系在解決實際問題時，需要對產生問題的政策沖突原因、職能沖突原因以及組織邊界和服務邊界不一致導致的沖突進行科學合理的梳理，并有相應的反饋渠道，以此不斷優(yōu)化已有的治理體系，逐步推動治理水平向縱深發(fā)展。

其次，政府應持續(xù)提升監(jiān)管能力。基層政府和其他社會組織一方面要具備“個案”處理和經驗歸納能力，另一方面要能深刻地理解和歸納同類型問題產生的原因，把握問題發(fā)生、發(fā)展的路徑。每一個具體社會問題都應該被視為一個病例，在探索解決具體病例(社會問題)的同時，也需總結同類型病例的原因、初始癥狀、發(fā)展路徑、有效的干預方式等，并最終形成更有效的、更具針對性的監(jiān)管制度。

6 結語

一些發(fā)達地區(qū)所形成的高度重組型社會，很難將產生的公共問題歸納為鄉(xiāng)村問題還是城市問題。諸多問題錯綜復雜，解決起來非常棘手，容易引發(fā)社會矛盾和沖突。原有的規(guī)范化的正式制度可能不僅無法有效化解基層“渾沌”環(huán)境下產生的社會問題，甚至會破壞與“渾沌”環(huán)境相適應的“渾沌”治理方式[16]。因此，南海區(qū)探索以黨建引領為核心的新型特色社會動員體系，解決了基層治理過程中人員參與不足、不愿意參與以及治理力量分散、治理激勵不足、治理效能低下等問題，從而使基層治理有效運轉起來，形成了一種合力治理且各司其職的新型治理局面。

隨著國家城鄉(xiāng)一體化的推進以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，城鄉(xiāng)之間會有更多的人員、資金等資源要素進行互動交流，可能會出現(xiàn)越來越多的重組型社區(qū)。因此，南海區(qū)“為治理而動員”所構建的新型特色社會動員體系的經驗，具有廣泛的普適性。當然，在構建新的基層社會治理體系時，如何更進一步明晰黨建引領的內涵和外延、在動員體系中將“目標導向”與“問題導向”有效結合起來、優(yōu)化治理主體之間的密切合作以及持續(xù)以新的治理理念提升治理效能等，還需要各地結合實際情況進行新的探索。