法政視角下的近代財政
——以宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案為中心

楊同宇

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872）

財政為庶政之母，“從來立國之道，端在理財用人”［1］。 作為近代財政之發(fā)端，晚清財政改革具有開拓性意義，“試辦預(yù)算，為財政根本”［2］，編制與議決預(yù)算案是財政改革的重中之重。 宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案作為第一部具有近代意義的預(yù)算案，其編制與議決凸顯了近代財政的內(nèi)在理路。 一方面，“預(yù)算案成立為清理之歸宿”［3］，通過財政清理、編制預(yù)算案，逐步改革統(tǒng)計范式，以適應(yīng)近代財政理性化、精確化的要求；另一方面，資政院議決宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案，是我國歷史上首次由民意機(jī)關(guān)對國家財政收支進(jìn)行監(jiān)督審核，在近代財政轉(zhuǎn)型進(jìn)程中尤為關(guān)鍵，具有重要的研究價值。

現(xiàn)有研究多聚焦晚清預(yù)算改革的具體制度，從財政層面對宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案予以評價，而作為清末新政的重要一環(huán)，財政制度的改弦更張并非易事，中國近代財政是伴隨中國法制近代化的產(chǎn)物，宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案的編制與議決不免折射出近代法政的諸多面相。 財政改革牽一發(fā)而動全身，宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案勢必觸及法律與政治的微妙關(guān)系，并對近代財政轉(zhuǎn)型產(chǎn)生影響。 本文嘗試從法政視角出發(fā)，聚焦宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案所涉法政機(jī)構(gòu)、法律規(guī)則等諸要素，將其置于晚清立憲的大背景下，梳理預(yù)算案編制的權(quán)力關(guān)系，剖析預(yù)算案議決的程序問題，在法政視角下探究與反思近代財政。

一、晚清近代財政的產(chǎn)生背景

（一）近代清廷財政的困窘局面

近代以來，清廷財政日益入不敷出，傳統(tǒng)財政模式陷入困境。 究其緣由，與當(dāng)時的財政處境密不可分。 第一，財政支出不斷上升。 外債占財政支出的比重明顯上升，成為清廷財政的重大負(fù)擔(dān)。 另外，清廷實(shí)行新政急需大量費(fèi)用。 彼時，朝臣多次建言通過財政清理，籌撥支出錢款，以助于政務(wù)之開展。 度支部尚書載澤亦未回避財政窘迫之處境，其在資政院報告時坦言，時局艱危、情勢所需，教育、司法、實(shí)業(yè)、民政等諸事皆為緊要，皆需籌款，故而財政實(shí)屬困難［4］。 第二，地方財權(quán)急劇擴(kuò)大。 太平天國運(yùn)動期間，因戰(zhàn)備吃緊，清廷同意地方就地籌款。 但軍興之后地方不斷坐擁自大，財權(quán)急劇上升。 地方上解中央款項(xiàng)大為壓縮，中央對地方財政控制明顯削弱。 資政院預(yù)算股股長劉澤熙在報告預(yù)算案審查情況時，亦評論財權(quán)、政權(quán)均不統(tǒng)一，乃行省財政，而非國家財政［5］。

困窘的財政局面，讓清廷不得不重視，使其著手改革傳統(tǒng)財政管理體制。 傳統(tǒng)財政管理模式的基礎(chǔ)是以田賦為主的財政收入結(jié)構(gòu)，在傳統(tǒng)社會可有力保證財政充盈。 但鴉片戰(zhàn)爭之后，國家財政收入結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，田賦收入雖仍為主導(dǎo)，但比重明顯降低，關(guān)稅、厘金、雜稅等比重上升，迫切需要推動財政革新，建立起更加理性化、精確化的財政體系。

（二）西方財政思想的學(xué)理引介

西方財政思想助推了近代財政的產(chǎn)生，在晚清財政近代化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中發(fā)揮了引介作用。 黃遵憲、鄭觀應(yīng)、端方、趙炳麟等具有留洋背景或了解西學(xué)的人士通過撰寫論著、上呈奏折等方式，介紹西方的財政思想與預(yù)算理論。

黃遵憲多次使外，了解泰西風(fēng)土，其在日本擔(dān)任外交官數(shù)年，撰成《日本國志》一書。 黃氏“首稱泰西理財之制，有預(yù)算決算之法”［6］，其《日本國志》一書辟有“國計”一節(jié)，詳盡考察了日本大藏省效仿泰西采行預(yù)算制度的進(jìn)程，主張制國用應(yīng)采行近代預(yù)算制度；通過對預(yù)算各種表式的摘錄，使時人直觀了解近代化預(yù)算的技術(shù)屬性。 同時，黃氏又言《周禮》天官、地官理財之法，認(rèn)為古之理財乃良法美意。 而如今，國用不足，陋規(guī)相沿，上下其手，財政領(lǐng)域的更新改制已迫在眉睫［7］。 鄭觀應(yīng)熟稔西學(xué)，倡導(dǎo)改良。 鄭氏在《盛世危言》度支一節(jié)中就度支之含義進(jìn)行了明確；同時，他認(rèn)為中國應(yīng)仿泰西之財政經(jīng)驗(yàn)，改良度支；各國課稅雖重，但出入數(shù)額皆固定公開，不易使百姓積怨；中國目前尚無度支清賬，應(yīng)仿行泰西，制定出入度支［8］。

端方是出洋考察的五大臣之一，回國后于1906 年（光緒三十二年）上折。 在財政方面，端方指出立憲政府普遍采行預(yù)算、決算制度，并由議會監(jiān)督；通過向民公布財政之事，得民信用，防民生怨，以保證財政收入的穩(wěn)定、持續(xù)［9］。 趙炳麟就具體制定預(yù)算、決算上呈奏疏。 其強(qiáng)調(diào)泰西財政之公開，決于預(yù)算、決算制度，且受議會監(jiān)督。 國民監(jiān)督財政可分為兩種情形：一乃期前監(jiān)督，即對次年預(yù)算的監(jiān)督；二乃期后監(jiān)督，即對當(dāng)年決算的監(jiān)督［10］。

在東西交流的背景下，近代財政思想廣為傳播。 從考察泰西諸國的財政制度，介紹概念術(shù)語的含義，到提出具體的改制措施，詮釋財政公開、議會監(jiān)督等原理，學(xué)理引介的深度和廣度不斷拓寬。 為了使清廷認(rèn)可西式財政制度，托古改制未嘗不是變通的方法，從古理財之法入手進(jìn)行勸服，以減少清廷認(rèn)可的阻力。 學(xué)理上的努力，加之日益窘迫的財政現(xiàn)實(shí)，清廷逐漸對近代財政持有開放的態(tài)度，愈來愈多的改革舉措被提上議事日程。

（三）變法中財政官制改革的體制鋪墊

1906 年，清廷發(fā)布預(yù)備立憲詔，拉開改制革新之序幕。 隨著財政結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，僚臣奏請改定官制，認(rèn)為“戶部掌財務(wù)行政，為舊制所固有，然以戶名其部者，蓋緣舊日財政以戶田為其專務(wù)，今征諸各國所掌，則自國稅、關(guān)稅以至貨幣、國債、銀行，其事甚繁，戶田一端實(shí)不足以盡之”［11］。 依據(jù)官制改革方案，戶部改為度支部，負(fù)責(zé)總攬全國財政，財政處也一并納入。 戶籍等政轉(zhuǎn)歸其他部門，“度支部職掌稍?！保?2］。 度支部一改戶部因省設(shè)司體制，根據(jù)專職分為田賦、稅課、漕倉等十司。 同年清廷成立稅務(wù)處，1909 年（宣統(tǒng)元年）又設(shè)立清理財政處、督辦鹽政處，三處長官均為度支部尚書，遂形成“一部三處”的體制。

清理財政處是中央層面專司清理財政的部門，下分十二科。 其職任以調(diào)查、清理財政為中心，具體包括：開列各省財政出入各項(xiàng)條款；匯總各類財政說明書，纂成總冊；匯總整理京外各直省預(yù)決算報告冊，由該處纂成總冊；核定清理財政章程等［13］。 各省設(shè)立清理財政局，具體負(fù)責(zé)地方清理財政，編纂財政說明書。 其職權(quán)包括稽核該省財政出入數(shù)目，提出收支改良方法，調(diào)查財政沿革利弊等［14］。 該局下設(shè)總辦、會辦、監(jiān)理官等具體職任。 其中監(jiān)理官由度支部選派，專司監(jiān)理，財政欽差意味明顯。

在人事方面，度支部主官歷經(jīng)三任。 首任尚書為鐵良，鐵良任職不足兩月，主要工作是處理機(jī)構(gòu)人員歸并、改撤。 彼時，鐵良身兼陸軍部尚書，事務(wù)繁多，不久便離任。 接替鐵良任度支部尚書的為宗室溥颋，溥颋任職時間也不長，未能制定出通盤的財政清理計劃，度支部工作并無起色。 度支部第三任尚書，也是最后一任尚書為載澤。 載澤是晚清財政改革的中心人物，任內(nèi)強(qiáng)力推行財政改制。 作為出洋大臣，載澤視野開闊，對于泰西政治、經(jīng)濟(jì)體制有一定的了解。 另外，載澤為近支皇族，其妻是慈禧太后的侄女、光緒帝皇后的妹妹，故而權(quán)位頗高，有助于強(qiáng)力推行改革舉措。 載澤上任時即有一番抱負(fù)，其上奏曰：“臣既任斯部，勢難因循舊貫。 諸事均須大舉更張，總期財政日裕，國計漸紓?！保?5］

作為財政變法改革之先聲，度支部的設(shè)立拉開了晚清近代財政之序幕。 度支部改變了戶部按地域設(shè)立機(jī)構(gòu)的舊制，依循具體事務(wù)之不同分置機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)財政管理的專門化運(yùn)行。 面對困窘的財政局面，度支部著力于清理地方財政、加強(qiáng)中央財權(quán)，以保證國庫豐盈。 了解西學(xué)、視野開闊的尚書載澤，希望重振財政機(jī)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)財政危局，財政清理、編制預(yù)算等一系列新政舉措遂逐步推行。

二、宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案的編制

度支部雄心勃勃，希望一改多年來的財政痼疾。 其相當(dāng)看好西方預(yù)算制度，認(rèn)為“出納有定程，收支有確數(shù)，顯以示理財之綱要，隱以定行政之方針”［16］。 然而處于新舊社會過渡期，制度的改弦更張并非易事。 面對度支部大刀闊斧的財政改革，部院與地方督撫表面上予以配合，實(shí)際上則對度支部有所猜忌。 圍繞宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案的編制，部院、地方督撫與綜理全國財政的度支部形成角力。

（一）財政清理的漸次展開

1908 年（光緒三十四年），憲政編查館擬定逐年籌備事宜，其中財政部分為：第一年頒布《清理財政章程》；第二年調(diào)查直省歲入歲出總數(shù)；第三年厘訂《地方稅章程》，試辦各省預(yù)算決算；第四年編訂《會計法》，調(diào)查全國歲入歲出確數(shù)，頒布《地方稅章程》；第五年頒布《國家稅章程》；第六年試辦全國預(yù)算；第七年試辦全國決算；第八年確定皇室經(jīng)費(fèi)；第九年確定全國預(yù)算決算，制定明年預(yù)算案［17］。 后因國會提前，預(yù)備立憲期修改為五年，遂改為1911 年（宣統(tǒng)三年）頒布《會計法》，厘定國家稅、地方稅，1912年（宣統(tǒng)四年）確定預(yù)算決算。

度支部負(fù)責(zé)財政清理。 在籌備事宜頒布后，度支部根據(jù)清單事項(xiàng)，先后奏擬多項(xiàng)法令，力求規(guī)范財政事項(xiàng)，為財政清理提供基本遵循與依據(jù)。 《清理財政章程》開篇明定宗旨，明確：“清理財政，以截清舊案，編訂新章，調(diào)查出入確數(shù)，為全國預(yù)算、決算之預(yù)備?！保?8］清理財政處與清理財政局兩個專門機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)財政清理。 清理分為以下步驟：整理光緒三十四年各地財政狀況；各地清理財政局將光緒三十四年出入款項(xiàng)依循規(guī)定編造報告冊，附盈虧比較表呈送督撫，由督撫上報度支部；編制財政說明書。 截至1910 年（宣統(tǒng)二年）6 月，各省清理財政局應(yīng)將該省財政之利興弊除、正款雜款、是否報部、國地稅目劃分編制財政說明書，咨送到部；編制宣統(tǒng)三年預(yù)算報告冊。 各省部門將本部出款入款編訂成預(yù)算報告冊，然后報予清理財政局，由該局匯編成全省范圍內(nèi)的預(yù)算報告冊，后由督撫在當(dāng)年五月報度支部。該章程還規(guī)定，各項(xiàng)報告冊應(yīng)該分門別類，按類、款、項(xiàng)、目分類排列，保證井然有序，不得籠統(tǒng)含混［19］。《清理財政辦法》則就外債借還、京內(nèi)各衙門所籌款項(xiàng)、直省官銀號、各省財政相關(guān)之事、直省官制、造報逾限責(zé)任六個方面分別制定了具體措施［20］。

隨后，度支部又就專門機(jī)關(guān)清理財政處、清理財政局頒布法令，明確其具體職權(quán)，便于二者規(guī)范開展財政清理工作。 《清理財政處辦事章程》規(guī)定清理財政處下設(shè)多科，具體負(fù)責(zé)以下事項(xiàng)：一為核訂《清理財政章程》；二為核辦在京各衙門及各省送交光緒三十四年出款入款報告冊；三為核辦宣統(tǒng)三年預(yù)算報告冊［21］。 《各省清理財政局辦事章程》主要針對地方清理財政機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，明確相關(guān)職責(zé)。 該局按照章程規(guī)定，調(diào)查光緒三十四年收入與支出，并編訂成詳細(xì)報告冊，送予度支部；自宣統(tǒng)元年起造送該省各季出入款項(xiàng)報告冊；根據(jù)財政沿革利弊編訂該省財政說明書；送交該省預(yù)算決算報告總冊至度支部等［22］。

度支部清理財政經(jīng)歷了自下而上至自上而下的轉(zhuǎn)變。 溥颋主管度支部時，采用自下而上的清理財政方式。 度支部開列清查清單，各省自派官吏自查自清，然后將清理結(jié)果上報度支部。 載澤主管度支部后，擔(dān)憂地方清理不實(shí)，故采用自上而下的清理財政方式。 彼時，度支部一方面在中央與地方分別設(shè)置專門的財政清理機(jī)構(gòu)，專司財政清理事務(wù)，裁撤地方自行設(shè)置的局卡；另一方面加強(qiáng)對地方的人事管理。 具體而言，清理財政局設(shè)置監(jiān)理官，由度支部直接任命，人員組成一部分為度支部堂官，一部分為度支部指派外省官吏。 自上而下的清理方式加強(qiáng)了中央對地方財政的主導(dǎo)權(quán)，這與地方財權(quán)上升、中央財權(quán)式微的財政背景密不可分。

經(jīng)過近一年的清理，地方財政清理基本告竣，光緒三十四年出入總數(shù)陸續(xù)上報度支部，雖然不甚完備，但出入綱目大致可見。 隨后，依據(jù)章程規(guī)定，詳釋地方財政的財政說明書亦基本編成。 財政清理的告竣，一方面推動地方逐步接納新的統(tǒng)計范式，紊亂雜糅的財政漸有眉目；另一方面助于度支部明瞭全國財政形勢，為制定全國預(yù)算案奠定基礎(chǔ)。 雖然舊制革新非一日之功，但全國財政局面似有所改觀?！皵?shù)百年之財政，至此始稍得端倪，不可謂非清理之結(jié)果也?！保?3］度支部自己亦稱：“誠不足語完全之式，然于全國財政實(shí)已舉其大綱。”［24］

（二）中央機(jī)構(gòu)與地方官的矛盾心態(tài)

財政清理事屬初創(chuàng)，新舊革新之間，捍格頗多。 不少中央機(jī)構(gòu)與地方督撫并不反對財政革新之舉，但對強(qiáng)力清理財政似有所提防。 度支部大刀闊斧地清理財政，在中央機(jī)構(gòu)與地方督撫看來，有邀功新政、羅掘財用之嫌，這種矛盾心態(tài)對預(yù)算案編制工作形成了窒礙。

1.中央機(jī)構(gòu)之態(tài)度。 會議政務(wù)處表面上肯定度支部清理財政之要義，但實(shí)際上對具體清理方法持有較大異議。 該處覆奏度支部《清理財政辦法》時指出，度支部提出的六條辦法，總體上切實(shí)可行，但具體來看，每一條均有未盡之處，故需提出變通。 如會議政務(wù)處認(rèn)為在京各衙門之籌款應(yīng)分別情形，或交度支部，或自行處理，而非全交度支部再向該部請領(lǐng)，以免頗多周折；地方督撫于各省財政事項(xiàng)應(yīng)有緊急處置之權(quán)，“未經(jīng)核議之件，一切概不準(zhǔn)行，則恐于突遇急需之時，或有坐失事機(jī)之慮”。 該覆奏還對度支部進(jìn)行了指責(zé)，認(rèn)為度支部作為財政之總匯，京內(nèi)外出入款目不全周知，且食言相誑，不信于外［25］。 面對會議政務(wù)處的詰問，度支部不甘示弱，上呈奏折，詳細(xì)說理，展開回?fù)簟?度支部認(rèn)為覆奏“既違統(tǒng)一之議，仍多遷就之詞”，遂逐款詳陳說理，剖析用意。 該折還就會議政務(wù)處“食言相誑”的指責(zé)予以強(qiáng)硬回?fù)簦赋龈魇⊥怃N款項(xiàng)并非純屬糜費(fèi)，可依據(jù)是否應(yīng)用來通盤籌劃，并非完全讓其送交上部［26］。 當(dāng)日，朝廷上諭認(rèn)可了度支部的意見。 會議政務(wù)處與度支部就財政清理的激烈爭論，為二者不同政見之反映，而新政鋪開之際，度支部尚書載澤鋒芒正顯，會議政務(wù)處老牌重臣奕劻等人不免對其有所忌憚。

各中央部院則心態(tài)復(fù)雜，一方面不敢違新政之令，另一方面擔(dān)憂度支部清理財政之舉措在于為自身謀取私利。 度支部尚書載澤與監(jiān)國攝政王載灃會談時，就曾指出：“各部院之中，竟有主張一部中財政獨(dú)立之說者，此不惟祖制所無，亦豈各立憲國所有?！保?7］對于各部院而言，其已習(xí)慣自行籌定用款，度支部統(tǒng)一財權(quán)，勢必對其有所牽制。 財權(quán)與政事相依，各部院與度支部爭議紛紛，就具體政費(fèi)常常意見相左，耗時較多。

2.地方官之態(tài)度。 地方官與度支部的矛盾主要表現(xiàn)在督撫與監(jiān)理官、藩司（布政使）與監(jiān)理官之沖突。 督撫擔(dān)心監(jiān)理官把控財權(quán)，影響自身權(quán)利，故“外示以禮貌而內(nèi)掣其事權(quán)”［28］。 藩司與督撫互為一派，亦對監(jiān)理官之工作阻礙頗多。 如新疆布政使王樹枏稱監(jiān)理官事事掣肘，不顧大局，懵然不知理財之方，只顧日日造表冊而已［29］。 面對地方的窒礙，度支部不依不饒，強(qiáng)勢清理。 如甘肅藩司毛慶蕃反對清理、詆毀部章，且玩誤要政、事事延緩，致監(jiān)理官辦事棘難。 度支部據(jù)監(jiān)理官奏陳彈劾毛慶蕃，清廷依議將毛革職［30］。 毛慶蕃事件后，各省頗為重視財政清理，紛紛與度支部聯(lián)系財政事宜，以致“該處之人日來頗形忙碌”［31］。

筆者認(rèn)為，地方官的矛盾心態(tài)源于對度支部之猜忌。 度支部根據(jù)憲政編查館的要求，在《各省清理財政局辦事章程》中規(guī)定監(jiān)理官職權(quán)在于“稽察督催”［32］。 何謂“稽察督催”？ 地方官頗多顧忌，生怕監(jiān)理官攫取地方財政的話語權(quán)。 “督撫為本省之長官，其與財政之關(guān)系密切；監(jiān)理官非本省之官吏，其與財政之關(guān)系疏遠(yuǎn)。 惟其密切，以之調(diào)查財政則有余，以之實(shí)行清理則不足；惟其疏遠(yuǎn)，以之監(jiān)察清理則易為功，以之實(shí)際調(diào)查則難為力。 由此觀之，監(jiān)理官之責(zé)任雖較督撫為重，而當(dāng)實(shí)際調(diào)查之際，其權(quán)仍在督撫。 一旦調(diào)查之后，其實(shí)際之?dāng)?shù)目果與調(diào)查之?dāng)?shù)目兩相符合否，其考核稽察之職則監(jiān)理官司之，監(jiān)理官之責(zé)任如此?！保?3］督撫作為一省長官，深諳本省財政事宜，主導(dǎo)調(diào)查財政；監(jiān)理官作為外人而至，與地方利益交涉不深，專注考核稽察。

度支部自己多次解釋，清理財政局專司清理財政，該局重在理財，并非直接干涉地方行政。 其職任在于依循章程所定對款目展開調(diào)查，為制定預(yù)算、決算作準(zhǔn)備。 江西副監(jiān)理官張運(yùn)譜回憶亦稱，載澤訓(xùn)話時強(qiáng)調(diào)“要緊的是不得干涉財務(wù)行政”［34］。 然而督撫、藩司等地方大員與監(jiān)理官仍矛盾頻發(fā)。 固然，財政清理會使隱晦的財政轉(zhuǎn)向明瞭，影響地方大員攫取私利①學(xué)者劉增合認(rèn)為，度支部清理財政會危及地方官的私利，外銷收支款項(xiàng)、規(guī)費(fèi)、陋規(guī)等存在的隱性收支是度支部執(zhí)意清查之所在。 參見劉增合《財與政——清季財政改制研究》，北京三聯(lián)書店2014 年版，第163 頁。，但從立憲大局而言，地方官并不反對財政革新。 會議政務(wù)處覆奏時就已指出：“由不信，故不通，因不通，彌不信，而欲統(tǒng)一、分明難矣?！保?5］對于度支部的猜忌，才是癥結(jié)所在。

（三）度支部編制全國預(yù)算案

財政清理雖阻力重重，但在度支部強(qiáng)力主導(dǎo)下，“財政統(tǒng)系，漸覺分明，不復(fù)如從前之紛亂焉”［36］。1910 年起，度支部工作的重心就轉(zhuǎn)向編制預(yù)算案的諸項(xiàng)事宜。 該部認(rèn)為，應(yīng)效法日本頒行預(yù)算，本年度試辦預(yù)算“但期取法乎椎輪，非敢遽懸為定式”，未盡事宜仍據(jù)情形隨時修改［37］。 《試辦預(yù)算例言》由總則、在京各衙門預(yù)算、編訂預(yù)算方法、附則四項(xiàng)組成，為京內(nèi)外制定預(yù)算提供基本遵循。 在預(yù)算周期方面，例言明確預(yù)算年度，按農(nóng)歷年計算，正月初一至十二月為一個年度；在預(yù)算方法方面，預(yù)算報告總冊應(yīng)按歲入、歲出劃分，項(xiàng)下又分為經(jīng)常、臨時兩門，門分為類，類分為款，款分為項(xiàng)，項(xiàng)以下乃子目；在預(yù)算內(nèi)容方面，款項(xiàng)子目均需滿收滿支，同時還規(guī)定預(yù)備金等制度，可見已有近代預(yù)算之色彩。 筆者注意到，附則部分規(guī)定，冊式表式的尺寸依循部頒樣式，而其字?jǐn)?shù)行數(shù)之疏密大小，可酌量變通。 字?jǐn)?shù)、行數(shù)等細(xì)節(jié)，度支部亦于例言指出，可見其對待預(yù)算工作之細(xì)致。 《各省試辦預(yù)算報告總冊式》就預(yù)算的基本格式作了規(guī)定，預(yù)算按歲入、歲出編制，其下分為經(jīng)常、臨時二門；然后歲出又分出地方行政經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)，該項(xiàng)又分為經(jīng)常、臨時二門［38］。

作為第一部具有近代意義的預(yù)算案，宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案的編制效仿西法頗多，但在編制方針上卻與其大相迥異。 泰西各國持量出為入之方針，但度支部卻堅(jiān)持量入為出。 究其緣由，恐怕與當(dāng)時我國財政的巨大虧空現(xiàn)狀密不可分。 早在財政清理之際，度支部就發(fā)現(xiàn)各省財政不敷現(xiàn)象明顯，赤字突出。 如果采行量出為入，必當(dāng)增加收入。 但是時議會未建，很難提出加稅之議，且增加負(fù)擔(dān)，“自非將浮濫之款嚴(yán)行刪節(jié)，別無措置之法”［39］。 在上奏《試辦預(yù)算謹(jǐn)陳大概情形折》同日，度支部又奏《試辦預(yù)算請飭京外各衙門通盤籌畫實(shí)力裁節(jié)浮糜片》。 該折要求各省督撫切實(shí)刪裁糜費(fèi)，及時撙節(jié)，若預(yù)算赤字，該部難于酌劑［40］。 度支部將節(jié)流之議與預(yù)算之議同日上奏，實(shí)可見其良苦用心。 財政支出與施政方向密切相關(guān)，且有私利存留之空間。 故而裁節(jié)浮糜、削減支出，對于各部院及督撫而言，觸動極大。 度支部自己也說“裁節(jié)浮糜則人情多非所愿”［41］，但綜理財政，別無他法。 對于度支部大幅削減行政經(jīng)費(fèi)的要求，地方督撫似乎并未理睬，仍報赤字預(yù)算于度支部，或極力強(qiáng)調(diào)實(shí)際情況確難裁減，其中亦有加稅之意。 度支部為求預(yù)算成立，只好與之妥協(xié)，商定增減之款，“是皆各省認(rèn)為能行，并非臣部強(qiáng)定”［42］。

度支部匯集各處預(yù)算報告冊，勞心盡力，分省分署編制全國預(yù)算案，最終預(yù)算案以赤字七千多萬兩編制告竣。 即使預(yù)算案問題頗多，但新舊革新之際，若非度支部強(qiáng)力推行，預(yù)算案成立恐怕遙遙無期。通過財政清理、編制預(yù)算，全國財政狀況得以明瞭，孟森認(rèn)為：“預(yù)備立憲之功，以度支部為最大也。”［43］度支部在清季財政革新進(jìn)程中作用突出，但確實(shí)也存在前強(qiáng)后弱之轉(zhuǎn)變，節(jié)流之關(guān)鍵目的并未完全達(dá)致，其中緣由，頗值玩味。

（四）預(yù)算案編制背后的權(quán)力關(guān)系

度支部曾寄望藩司、度支司專注理財，通盤籌劃財政，“以收綜核名實(shí)之效”［44］。 然而事實(shí)上，度支部自身卻陷入“名實(shí)不符”之泥淖。 隨著財政清理的不斷深入，度支部的權(quán)勢日益下滑。 名義上，度支部作為一國財政之總匯，有權(quán)總攬全國財政，推行財政政策；有權(quán)調(diào)查地方財政，管理財政事宜。 實(shí)際上，不少中央機(jī)構(gòu)與地方督撫對度支部的理財呈現(xiàn)矛盾心態(tài)，頻頻制造阻力，影響綜理實(shí)效。 更關(guān)鍵的是，度支部理財以量入為出為方針，著力于裁節(jié)糜費(fèi)、極力撙節(jié)，但事實(shí)上全國預(yù)算案不敷現(xiàn)象明顯，赤字嚴(yán)峻。 各部院及地方督撫不愿節(jié)流，度支部也無可奈何，為保預(yù)算案成立，只得做出讓步，與之妥協(xié)。

在新政的大背景下，立憲漸成共識。 作為籌備事宜之一，財政清理、編制預(yù)算本身并不為各方反對。 在財政革新深入的同時，權(quán)力博弈亦在不斷加劇。 中央機(jī)關(guān)及地方官對度支部的猜忌始終存在，度支部的理財并未得到他們的完全信任。 度支部與各部院同為中央衙門，對地方政務(wù)亦無干涉之權(quán)，如何專注理財，與各方達(dá)成諒解，頗為棘手。 中樞機(jī)構(gòu)擔(dān)心載澤通過財政改制，擴(kuò)大政治勢力；各部院及地方擔(dān)憂度支部羅掘財用，以財干涉政事。 更深層次來看，各部院及地方不想財政改制由度支部一家獨(dú)掌，也想在新政中發(fā)揮主動，尋求自身的利益表達(dá)。

面對各方的質(zhì)疑與詰問，度支部在強(qiáng)力清理財政的同時，也在嘗試化解之道。 一方面奏擬多部法令，明確財政清理的步驟、程序、責(zé)任，詳定主管機(jī)關(guān)的基本職任，但這些規(guī)章條文多為加強(qiáng)對地方官員之管理，部設(shè)清理財政處若官員任意勾稽、縱容不實(shí)作何處理并未詳明，度支部其他相關(guān)人員若濫用職權(quán)如何懲處亦付之闕如；另一方面，度支部總是強(qiáng)調(diào)立憲為重，望各部院、疆臣協(xié)力同心。 如“清理財政為立憲切要之圖”［45］“各疆臣督率所屬，共矢公忠，顧全大局”［46］“各部院、各督撫亦當(dāng)念國計關(guān)系之重，諒臣部綜核之難，推誠布公，協(xié)力相助”［47］等語。 縱然度支部理財之艱，其誠至深，但似乎仍囿于傳統(tǒng)的政治言辭，說理相對泛泛，很難打消部院、督撫以立憲為掩擴(kuò)充權(quán)力之疑慮。 事實(shí)上，度支部之處境也為預(yù)算案在資政院的議決埋下了伏筆。

三、宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案的議決

議決預(yù)算案乃資政院一項(xiàng)重要職權(quán)，這項(xiàng)職權(quán)明定于院章之中，即“國家歲出入預(yù)算事件”［48］為應(yīng)行議決事件。 預(yù)算案于1910 年9 月20 日由內(nèi)閣會議政務(wù)處交資政院審議，度支部尚書載澤親臨資政院，說明全國預(yù)算案之要旨，陳述度支部財政清理之難處①載澤首先闡明度支部對預(yù)算案的編制具有成效，“一切編制粗具大概，不敢說絲毫沒有錯漏，但是全國一歲的出款入款、盈虧比較，可以知其約略”。 接著，載澤直陳本次預(yù)算案合計不敷七千多萬，這與當(dāng)前財政極度困難密切相關(guān)。 度支部理財實(shí)為艱難，又不忍增添賦稅，現(xiàn)唯有秉持節(jié)流之辦法，綜核籌劃。 參見李啟成點(diǎn)?！顿Y政院議場會議速記錄：晚清預(yù)備國會論辯實(shí)錄》，上海三聯(lián)書店2011 年版，第 79－80 頁。。 資政院成立預(yù)決算股員會，對預(yù)算案予以審議。 經(jīng)資政院大會議決，度支部提交的赤字預(yù)算被資政院修改為略有盈余。 全國預(yù)算案浩繁龐雜，資政院會期又頗為緊迫，議決過程中出現(xiàn)的程序問題值得反思。

（一）資政院預(yù)決算股員會的組織架構(gòu)及審查流程

1.資政院預(yù)決算股員會的組織架構(gòu)。 按照《資政院議事細(xì)則》（以下簡稱《議事細(xì)則》）之規(guī)定，預(yù)算案審查乃有一定期限，由專門預(yù)算股員會在三十日內(nèi)審查完畢。 審查完畢后，股長代表股員會撰寫報告書，并在大會上報告。 依據(jù)《資政院分股辦事細(xì)則》，資政院開會之始，即應(yīng)選舉出預(yù)算股員二十四人，決算股員二十四人。 因當(dāng)年無決算，故在是否選舉決算股員問題上出現(xiàn)爭議。 后經(jīng)表決，仍然同意選出決算股員，并入預(yù)算股員協(xié)同辦理。 預(yù)算股員、決算股員選出后，分為四科：預(yù)算股、決算股第一科負(fù)責(zé)審查度支部預(yù)算、決算事件，亦包括京內(nèi)外衙門預(yù)算、決算事件不在各部所管之列者；第二科負(fù)責(zé)審查外務(wù)部、海軍處、陸軍部、理藩部預(yù)算、決算事件；第三科負(fù)責(zé)審查吏部、民政部、法部預(yù)算、決算事件；第四科負(fù)責(zé)審查禮部、學(xué)部、農(nóng)工商部、郵傳部預(yù)算、決算事件［49］。

從議員來源觀察，各科之中并非完全截然劃分，既包含欽選議員，也包含民選議員，其中欽選議員二十人，民選議員二十八人，民選議員人數(shù)更多。 預(yù)算股股長劉澤熙為欽選議員，預(yù)算股副股長、決算股股長許鼎霖為民選議員，有利于協(xié)調(diào)各方，促進(jìn)彼此之間的溝通協(xié)作；從留學(xué)經(jīng)歷來看，預(yù)算股股長劉澤熙與各科審查長籍忠寅、王璟芳、孟昭常、易宗夔均留學(xué)日本，各科其他議員中也有一些人具有留學(xué)背景，專習(xí)經(jīng)濟(jì)財政，清季預(yù)算效仿日本明顯，具有留學(xué)經(jīng)歷在一定程度上保證了審議的專業(yè)性②預(yù)算股股長劉澤熙畢業(yè)于日本法政大學(xué)，第一科審查長籍忠寅留學(xué)于日本早稻田大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)科，第二科審查長王璟芳畢業(yè)于早稻田大學(xué)，第三科審查長孟昭常畢業(yè)于日本法政大學(xué)，第四科審查長易宗夔留學(xué)于日本法政大學(xué)。 預(yù)算股、決算股其他議員的留學(xué)背景包括：陳樹楷、黎尚雯、劉春霖、齊樹楷畢業(yè)于日本法政大學(xué)，雷奮畢業(yè)于日本早稻田大學(xué)，牟琳畢業(yè)于日本宏文學(xué)院，李文熙留學(xué)于德國福彼特大學(xué)，章宗元留學(xué)于加利福尼亞大學(xué)商科等。 參見李啟成點(diǎn)校《資政院議場會議速記錄：晚清預(yù)備國會論辯實(shí)錄》，上海三聯(lián)書店2011 年版，附錄“資政院第一次常年會議員小傳”，第740－778 頁。。不過，互選產(chǎn)生的股長劉澤熙、第三科審查長王璟芳等部分議員同時為度支部官員③股長劉澤熙為度支部候補(bǔ)主事；第二科審查長王璟芳為度支部主事；其他議員的情形包括奎廉為度支部員外郎司長；陶葆廉為清理財政處總辦等。 參見李啟成點(diǎn)?！顿Y政院議場會議速記錄：晚清預(yù)備國會論辯實(shí)錄》，上海三聯(lián)書店2011 年版，附錄“資政院第一次常年會議員小傳”，第740－778 頁。，既為預(yù)算編制者，又為預(yù)算審議者，這一現(xiàn)象難免引起輿論非議。 《申報》刊文指出：“劉澤熙以度支部人員且為編定預(yù)算之人而充預(yù)算股股長，此不得謂非吾國民缺乏政治常識。 劉澤熙之議員為欽選的，而預(yù)算股長非欽選的，各國議會率以預(yù)算案為與政府衛(wèi)鋒對壘之利器，不肯絲毫放松，其選舉之委員長必民黨中最有力量，而最富于財政經(jīng)驗(yàn)之人。 今乃付之政府部內(nèi)之人，自行編定，自行審查，天下事之矛盾孰有過于此者耶?！保?0］

2.資政院預(yù)決算股員會的審查流程。 預(yù)算、決算股員確定后，具體審查工作迅速展開。 根據(jù)《資政院第一次常年會會議錄》載，預(yù)算案在大會議決前，共在股員會內(nèi)部舉行了十二次會議。 第一次會議確定先分觀表冊再議定方針，第二次會議就度支部分省分署編制的預(yù)算案究竟是分省審查還是按事審查展開討論，通過一番激辯，議員多數(shù)表示贊成按事分交各科審查①議員羅杰認(rèn)為，分省審查種種機(jī)關(guān)不相連，如各省學(xué)務(wù)仍歸入學(xué)部，各省財政仍歸入度支部，各以類徒，方可統(tǒng)一；議員易宗夔認(rèn)為，度支部送交之預(yù)算案本屬分省，今欲按事審查，非多時日不可，度支部送交表冊如此，不得不因陋就簡，變通辦理；議員籍忠寅支持按事審查，建議秘書處將各省表冊區(qū)分種類、重新裝訂再分交各科，審查以后直照原合訂，若分省審查，則于全國決不能定出一大方針，夫?qū)彶轫氂蟹结樐擞薪Y(jié)果。 參見《資政院第一次常年會會議錄》，國家圖書館古籍館藏。。 審查方法確定后，其后股員會會議又確定先與政府協(xié)商再行報告大會，并由各科分別報告審查情形，股員會就具體內(nèi)容展開審查［51］。 因預(yù)算茲事體大，浩繁復(fù)雜，股員會在原有三十日審查期限上展限十日，方審查完成。 通過審查，股員會將原預(yù)算案不敷七千余萬兩削減為不敷一千四百余萬兩。 關(guān)于削減之方針，《預(yù)算股審查報告書》指出：“審查之方針，大致不外汰冗員、節(jié)糜費(fèi)、移緩就急、除舊布新，注重教育、交通、實(shí)業(yè)，裁撤舊軍用費(fèi)諸大端……以政治論，則中國現(xiàn)在情勢，自應(yīng)注重教育、實(shí)業(yè)、交通等項(xiàng)，以培養(yǎng)國家之元?dú)?；以財政論，自?yīng)節(jié)靡費(fèi)、去冗員，以強(qiáng)固國幣之現(xiàn)狀?！保?2］可見，裁節(jié)糜費(fèi)、注重新政是資政院預(yù)決算股員會審查之要旨。

（二）預(yù)算案在資政院大會的議決

預(yù)算案于1910 年11 月25 日交由大會議決。 在正式議決前，預(yù)算股股長劉澤熙首先就預(yù)算案審查情況向大會作了匯報。 劉澤熙的報告約兩小時，其審查預(yù)算之演說，為資政院開院三大演說之一［53］。劉澤熙的報告分為三部分：一是預(yù)算案之內(nèi)容，二是審查預(yù)算之情形，三是改良預(yù)算之意見。 就預(yù)決算股員會審查預(yù)算大為削減支出，劉澤熙解釋道：“此次審查預(yù)算，削減至于如此之巨，人或疑其不揣時勢，純持消極主義，至一切新政不能舉辦，而不知仍是積極主義，并非消極主義也……是所謂消極主義之形式而積極主義之精神也?！眲晌趸貞?yīng)了外界質(zhì)疑，削減開支并非不支持新政，而是裁撤冗費(fèi)，集中緊要之政，反而有利于新政的進(jìn)行［54］。

隨后，四科分別向資政院大會提出審查報告，由眾議員予以審議。 由于距資政院閉幕不足一月，時人擔(dān)心預(yù)算案能否在資政院會期內(nèi)按時議決，畢竟資政院還有新刑律等其他重要事項(xiàng)。 筆者觀察資政院審議預(yù)算案的記錄，發(fā)現(xiàn)議員們忽視規(guī)則、省略程序現(xiàn)象明顯。

佐證一：法部經(jīng)費(fèi)問題。 資政院開始審議預(yù)算案后，法部提出追加預(yù)算案。 圍繞是否同意追加，資政院內(nèi)部產(chǎn)生爭議，有的議員主張應(yīng)交由股員會審議后方可提交大會表決，有的議員主張可徑行在大會表決，交由股員會審議耗時耗力，會期趨緊，不如直接在大會上審議。 議員主要激辯節(jié)錄如下［55］：

易宗夔：“對于方才司法經(jīng)費(fèi)問題，照股員會所訂的原案要表決就可以表決；若是照修正案表決，非經(jīng)股員會審查不可?！闭伦谠骸耙鬃h員倡議本員大不以為然，現(xiàn)在大會上也有股員［會］的人，費(fèi)一點(diǎn)工夫大家就可以討論，沒有反對就可以在大會通過?！币鬃谫纾骸耙?yàn)橐兺ê芏嗟臄?shù)目，所以要再經(jīng)股員會審查?！泵险殉＃骸白芳宇A(yù)算也一樣是變更數(shù)目，至于通過手續(xù)，現(xiàn)在股員會的人就在這議場上，也就可以討論?！币鬃谫纾骸皳?jù)本員意見是可以討論的，不過要變更數(shù)目須先經(jīng)股員會審查為是?！泵险殉＃骸皵?shù)目是一定要變更的，就是在股員會表決，數(shù)目也是要變更的?！标悩淇骸八砸獙彶槭且粋€慎重的意思，并不是贊成的意思。 股員會審查之后再經(jīng)大會表決，現(xiàn)在預(yù)算股自己心里還沒有一定的主旨，遽然就在大會上表決，恐怕大家心里也沒有確定主意?！痹S鼎霖：“現(xiàn)在展會只有七天，預(yù)算必須三天方能報告完備，還有《新刑律》《商律》等要緊案件，因?yàn)檫@幾天事情忙迫得很，所以不付審查，即在大會通過，也是省手續(xù)的意思?！?/p>

許鼎霖“省手續(xù)”之議或許打動了眾議員，眾議員起立表決贊成在大會上表決法部經(jīng)費(fèi)一案。

佐證二：預(yù)決算股員會審議倉促。 第四科報告審核農(nóng)工商部預(yù)算案，預(yù)算股股員質(zhì)疑該案討論倉促，未在股員會表決所裁之三十三萬，即行大會審議，此一議遭其他股員反對。 同時，農(nóng)工商部特派員并不承認(rèn)預(yù)算股所裁之款項(xiàng)，只承認(rèn)二十五萬。 有股員建議按照預(yù)算股辦事方針，協(xié)商審查后再報告大會，但被其他股員以會期迫近予以反對。 議員主要激辯節(jié)錄如下［56］：

齊樹楷：“今天股員會很倉促，在本股員會沒有報告清楚?！崩讑^：“本員有句報告，先在股員會里頭審查郵傳部的事情后，方說到農(nóng)工商部的事情，適大會已開會了，所以在大會上報告，請大家討論?！标愴Γ骸艾F(xiàn)在報告只能算股員會報告不能算表決，因?yàn)橄仍诠蓡T會時候倉促，所以沒有報告清楚?！崩讑^：“因?yàn)楣蓡T會沒有表決，所以到大會來報告。”齊樹楷：“原來是怎么個情形？ 股員會因時間太迫，急須到大會協(xié)商，沒有表決，不能不在大會上報告?！标懽谳洠骸叭绻蓡T會以為可以在大會上報告，請大會上討論，預(yù)算股員會的人就不用討論了?！闭伦谠骸邦A(yù)算股員在分科會沒有討論，所以方才報告的三十三萬還要問一下子。”汪榮寶：“總而言之，預(yù)算股員不能又在大會上開股員會?！闭伦谠骸笆寝r(nóng)工商部沒有承認(rèn)，所以到大會上說?！崩讑^：“不能說預(yù)算股員不能在大會上討論，而且股員會開會已經(jīng)討論過，到大會也有許多要討論的。 就是法典股員到了三讀時候，在大會更正字句很多，預(yù)算股的人不能在大會上討論，這個是不能說的?！庇诎钊A：“本來預(yù)算很重要，而且是分科辦事的股員會，雖說是全體表決，然而不贊成的人也可以在大會上研究，大會是大會上的議員，［與］股員會的議員是不能并論的?！崩铋埃骸肮蓡T會與農(nóng)工商部不同意的，雖不過幾萬銀子，但是我們就表決，他們也還是不同意，不如以后協(xié)商好了再行報告?！保ū姾簟百澇伞保┯噻R清：“農(nóng)工商部提出之經(jīng)費(fèi)，股員中一面主張將該部原減數(shù)表決，一面主張將該股核減數(shù)表決，據(jù)此則尚未經(jīng)過全體股員會，無疑是應(yīng)再付審查?！币鬃谫纾骸霸賹彶槭遣荒艿?，因?yàn)殡x閉會時間只有六天了，實(shí)在沒有工夫再去審查。”

副議長沈家本表示，現(xiàn)在已無須討論，遂就農(nóng)工商部允減之二十五萬與股員會核減之三十三萬分別表決，議員多數(shù)贊成股員會之意見。 此議顯然有?！蹲h事細(xì)則》之規(guī)定，其規(guī)定只有遇到緊要事件，且經(jīng)軍機(jī)大臣、各部行政大臣商請不付審查者，由議長咨詢資政院決定后，方可省去審查，徑行會議［57］。

佐證三：表決人數(shù)并非多數(shù)。 在審查禁衛(wèi)軍經(jīng)費(fèi)時，副議長并未發(fā)現(xiàn)表決人數(shù)并非多數(shù)，后經(jīng)議員提醒才得知。 雖然按照《議事細(xì)則》，后由否決者進(jìn)行起立表決，但“以后表決，請議長將人數(shù)看一看”［58］一語，似乎暗示急迫通過議案之心理。 議員激辯節(jié)錄如下［59］：

副議長：“預(yù)算股員會報告禁衛(wèi)軍軍裝費(fèi)三十萬，照原冊數(shù)目不加核減，眾議員有無討論？”（眾呼“無討論”）副議長：“既無討論，以報告書為可者請起立?！保ū娮h員起立贊成）副議長：“多數(shù)。”劉景烈：“方才表決并不是多數(shù)。”于邦華：“以后表決，請議長將人數(shù)看一看?！保暲舜笞鳎└弊h長：“表決既有疑議，請否決者起立?！保ū娮h員起立。 秘書官數(shù)人數(shù)畢。）副議長：“三十七人，少數(shù)?！?/p>

預(yù)算案的審議一直持續(xù)至資政院會期末尾，最終眾議員經(jīng)過激辯，審議完成了預(yù)算案。 在股員會審議及大會審議過程中，眾議員極力削減支出，最終將度支部制定預(yù)算赤字七千余萬兩改為略有盈余三百余萬兩①宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案含追加預(yù)算案，度支部總計歲入之?dāng)?shù)為296 962 722兩，歲出之?dāng)?shù)為376 355 657兩；資政院復(fù)核總計歲入之?dāng)?shù)為301 910 296兩，總計歲出之?dāng)?shù)為298 448 365兩。 參見上海商務(wù)印書館編譯所《大清新法令》（第10 卷），商務(wù)印書館2010 年版，第297－310 頁。。

（三）預(yù)算案的執(zhí)行效果及影響

預(yù)算案議畢，度支部原定預(yù)算的支出部分大為縮減。 事實(shí)上，資政院與度支部均采用節(jié)流之方針，裁節(jié)糜費(fèi)、節(jié)省開支。 然而與度支部面臨的處境相同，節(jié)流之方法勢必觸動各部院及地方督撫的利益。資政院似乎對此有所預(yù)料，要求主管衙門“如實(shí)有不敷應(yīng)用，必須稍予變通之處，應(yīng)由京外各該衙門繕具詳細(xì)表冊，說明確當(dāng)理由，徑行具奏請旨辦理決算年度，由各主管衙門另繕此項(xiàng)表冊，咨送本院追認(rèn)”［60］。 該表冊必須經(jīng)資政院確認(rèn)方為有效，再次表明該院希望各衙門盡力予以撙節(jié)，似乎也有彰顯其地位之意。 但上諭裁可資政院會奏的預(yù)算案后，各督撫仍然奏陳不已，聲明不敷之實(shí)在情形確乃裁減。 如陜西巡撫恩壽奏陳：“本年預(yù)算經(jīng)臣督飭司道等，再四籌商，已實(shí)力撙節(jié)，減無可減，此次不敷之?dāng)?shù)至數(shù)十萬余兩，尚待設(shè)法騰挪，將來造辦決算，恐難期符合，玩不獲已?！保?1］

梁啟超認(rèn)為，資政院名義上議決預(yù)算案，實(shí)際上乃編制預(yù)算案。 “夫預(yù)算之編制權(quán)與議定權(quán)各有所歸，酌盈劑虛以均出入之衡，此編制權(quán)所有事宜歸政府者也……今政府日日憂大權(quán)之旁落，而獨(dú)于此最重要之編制預(yù)算權(quán)則拱手以讓諸資政院，無他，憚負(fù)責(zé)任而已。”［62］“資政院得此種預(yù)算案，宜斷然拒絕不以列于議事日程，惟劾政府之無常識不堪任事而已。 去年院中以試辦伊始，不肯求全，姑以付議通過，其對于政府，實(shí)已為非常之讓步?！保?3］梁任公此語較為深刻地剖析了資政院議決預(yù)算案之意義，乃至資政院與政府的微妙關(guān)系。 他將資政院與泰西議會作比，認(rèn)為度支部提出赤字預(yù)算，實(shí)乃將編制權(quán)讓予資政院；資政院大幅削減開支至于盈余，乃代政府為編制工作。 彼時，尚未就編制與議決做出清晰區(qū)分，與泰西相去甚遠(yuǎn)。

作為第一部近代預(yù)算案，宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案雖然存有諸多問題，但在近代財政轉(zhuǎn)型進(jìn)程中具有重要的影響。 宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案關(guān)于各省財政的調(diào)查數(shù)據(jù)，為清廷乃至民初政府明瞭全國財政形勢提供了有價值的參考，資政院第一次常年會議決宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案，作為民意機(jī)關(guān)監(jiān)督國家財政的首次實(shí)踐，意義深遠(yuǎn)。 值得注意的是，度支部根據(jù)宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案編制經(jīng)驗(yàn)提出三點(diǎn)改進(jìn)方法：一是規(guī)定全國預(yù)算當(dāng)合全國為一統(tǒng)系；二是暫分國家歲入、地方歲入；三是為正冊外，新增特別重要事件應(yīng)籌之款另編附冊，以收支適合為衡，正冊取量入為出主義，附冊取量出為入主義，并頒行《試辦全國預(yù)算暫行章程》和《特別會計暫行章程》［64］。 在繼承與發(fā)展的基礎(chǔ)上，度支部其后也編制了宣統(tǒng)四年全國預(yù)算案，其改變分署分省的編制方法，入款以田賦、鹽務(wù)等為綱，出款則以外交、民政、財政、軍政等為綱，同時劃分國地收支，互相撥正款目，使得赤字?jǐn)?shù)目大幅削減，為赤字三百余萬兩［65］。 不過，在清廷已風(fēng)雨飄搖的形勢下，宣統(tǒng)四年全國預(yù)算案未及議決頒布。

（四）資政院議決權(quán)行使的程序反思

議決全國預(yù)算案是資政院重要職權(quán)之一，議員盡心盡力，勾稽銷核，完成了宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案的審議。 但畢竟預(yù)算一案浩繁龐雜，資政院會期較短，在如此短的時間內(nèi)，程序問題的忽視在大會議決過程中屢見不鮮。 預(yù)決算股員會成員包括度支部人員，股長又由度支部堂官擔(dān)任。 雖然審議的結(jié)果改變了度支部之前的預(yù)算決議，但一方面作運(yùn)動員，一方面作裁判員，既編制預(yù)算，又監(jiān)督預(yù)算，難免值得反思。

從晚清政治體系觀察，資政院議決權(quán)行使存在的程序問題與當(dāng)時資政院的權(quán)力地位相對應(yīng)。 雖然上諭云資政院“以立議院基礎(chǔ)”［66］，但其作為議會的權(quán)力實(shí)際上并不完備，這其實(shí)在相關(guān)法令規(guī)定中已有伏筆。 《議院法要領(lǐng)》規(guī)定議院對預(yù)算行使“協(xié)贊”之責(zé)，“議院只有建議之權(quán)，并無行政之責(zé)”［67］。故而，決議事件必須恭請圣裁后，才能對政府產(chǎn)生拘束，君上大權(quán)仍為最高之權(quán)力。 而院章指出該院宗旨為“取決公論”［68］，因此在朝廷看來，資政院更多被視為匯集民意、備用咨詢之機(jī)關(guān)，而非議會之權(quán)力機(jī)關(guān)。 在帝制時代，上諭裁可具有法理上的正當(dāng)性，資政院預(yù)算監(jiān)督權(quán)的發(fā)揮實(shí)受明顯之限制。 作為協(xié)贊機(jī)關(guān)，資政院更多的作用乃在于匯集民意。 “資政院之設(shè)，為時甚暫，且僅為政府資助之機(jī)關(guān)，權(quán)限甚小，不能多所貢獻(xiàn)，固其所也。”［69］資政院議員似乎并未對資政院之定位有明確認(rèn)知。 議員孟昭常在大會議決時云：“資政院辦預(yù)算不是一定要減他的錢，是要求行政機(jī)關(guān)的活動促政治之進(jìn)行，要叫比沒有預(yù)算的時候有一點(diǎn)兒進(jìn)步，這是資政院議員的職任?！保?0］

資政院大會上程序的便宜處分，反映出資政院在會期緊迫的情況下，力求迅速促成預(yù)算案之通過。更深層次而言，資政院對度支部編制預(yù)算案的大幅修正，很難說沒有邀功之嫌，一旦該預(yù)算案為資政院大會審議通過，將極大地提高該院在晚清政治體系中的地位。 按撙節(jié)之方針，預(yù)決算股員會將預(yù)算案由赤字改為盈余。 這一舉動，乃度支部基于行政機(jī)關(guān)力所不能及之事，深諳以預(yù)算股股長劉澤熙為代表的度支部堂官本意。 而在其他議員看來，預(yù)算案由赤字修改為盈余實(shí)現(xiàn)了對政府的監(jiān)督，亦符合議員，尤其是民選議員之希冀。

既有程序?qū)①Y政院限定于協(xié)贊機(jī)關(guān)之框架，唯有突破規(guī)則、便宜處分，方能實(shí)現(xiàn)資政院的自我定位。 然而，政府特派員在資政院的出爾反爾，各部院與資政院的爭持，地方督撫對預(yù)算案的照不執(zhí)行，無不體現(xiàn)出資政院這一自我定位并未被政治體系所認(rèn)可，作為議會的權(quán)威尚難建立。 作為新成立的法政機(jī)構(gòu)，資政院希望以忽視程序之代價追求政治之理想，但預(yù)算案淪為具文的現(xiàn)實(shí)局面卻違反資政院之本意，反倒再次削弱了資政院在政治體系中的地位。

四、余論

宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案是中國近代意義上的第一部財政預(yù)算案，乃晚清財政改革的重中之重。 作為近代財政預(yù)算移植與繼受的開端，宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案為清廷制定財政政策提供了重要依據(jù)，也為民國初期政府通盤掌握全國財政狀況提供了重要參考，與預(yù)算案有關(guān)的財政法令與制度架構(gòu)對近代財政影響深遠(yuǎn)。 度支部建章立制，大刀闊斧地展開財政改革，圍繞宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案編制，各部院、地方督撫與度支部形成角力，強(qiáng)勢的度支部不得不做出讓步與妥協(xié)，預(yù)算案編制的巨大赤字折射出晚清復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系。 資政院議決宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案是首次由民意機(jī)關(guān)監(jiān)督國家財政，資政院在有限的會期內(nèi)完成了預(yù)算案的審議，將度支部原奏的預(yù)算赤字修正為盈余，而其間存在的程序問題值得反思。程序問題的背后是晚清新政下資政院權(quán)力地位的寫照，資政院并不具備完整的議會權(quán)力。 故而，從法政角度觀之，權(quán)力的名實(shí)不符，程序的便宜處分，實(shí)為近代財政反思之一端。 究其緣由，作為新政機(jī)構(gòu)的度支部和資政院，二者均缺失規(guī)則意識。 度支部雖頒布多部規(guī)章，強(qiáng)力規(guī)制各部院及地方配合財政清理，但對于自身責(zé)任之規(guī)定付之闕如，囿于傳統(tǒng)的政治說辭，很難紓解多方之猜忌；資政院逾越既有規(guī)定，將預(yù)算案由赤字改為盈余，希望以忽視程序之代價強(qiáng)化自身的政治地位，仍難以克服協(xié)贊機(jī)關(guān)之固有定位。 度支部權(quán)責(zé)規(guī)則不盡，資政院超越既有規(guī)則，倘若二者都能在完備的規(guī)則下行事，更能與各方達(dá)成共識。 近代財政之轉(zhuǎn)型牽一發(fā)而動全身，但財政本身又具有極強(qiáng)的技術(shù)性，需要明確的規(guī)則予以規(guī)范。 尊重規(guī)則這一共識之外在形式，不超越既有規(guī)則，就是在法政秩序下運(yùn)行，乃化解捍格、溝通新舊的絕佳方式。 通過宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案，在法政視角下管窺近代財政，對規(guī)則的服膺乃題中應(yīng)有之義。 在轉(zhuǎn)型政治下，通過規(guī)則實(shí)現(xiàn)權(quán)力的自洽，達(dá)致良好的法政秩序，效果更佳。