中央對(duì)港澳全面管治權(quán)的理論基礎(chǔ)與發(fā)展

姚夏軍

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 研究生院，北京 102488；2.浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310032)

一、引言

2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(以下簡(jiǎn)稱“白皮書”)中首次正式提到全面管治權(quán)概念，指出 “中央擁有對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)”；在2017年黨的十九大報(bào)告中提到要牢牢掌握中央對(duì)香港、澳門全面管治權(quán)，而且要和特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合起來，確保“一國(guó)兩制”方針不會(huì)變，不動(dòng)搖。自全面管治權(quán)概念提出后，學(xué)術(shù)理論界對(duì)全面管治權(quán)的討論逐漸深入，角度不一，但多停留在單一孤立的某個(gè)點(diǎn)，系統(tǒng)性研究及發(fā)展性研究有待加強(qiáng)。2019年香港爆發(fā)了長(zhǎng)達(dá)十多個(gè)月的反修例事件，中央及時(shí)出臺(tái)反制措施，在2020年6月底，已獲全國(guó)人大授權(quán)立法的人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》(以下簡(jiǎn)稱“港區(qū)國(guó)安法”)，將之列入了《香港基本法》附件三，并在香港刊憲實(shí)行。港區(qū)國(guó)安法的制定實(shí)施，是中央對(duì)港澳全面管治權(quán)實(shí)施的新發(fā)展。

二、中央對(duì)港澳行使全面管治權(quán)的法理依據(jù)

1.主權(quán)與管治權(quán)。主權(quán)的概念源自于法國(guó)思想家讓·博丹的《主權(quán)論》，其提出主權(quán)是國(guó)家絕對(duì)和永久的權(quán)力，是絕對(duì)主義的表現(xiàn)，只能獨(dú)享不能共享，依博丹的主權(quán)論形成的國(guó)家主權(quán)論，是一個(gè)重要的法理概念。[1]《奧本海國(guó)際法》認(rèn)為主權(quán)是最高權(quán)威，獨(dú)立于世界上所有其他的權(quán)威，是獨(dú)立自主的存在，是一個(gè)國(guó)家是否存在的最關(guān)鍵因素。[2]主權(quán)又可分對(duì)內(nèi)與對(duì)外的主權(quán)，對(duì)內(nèi)的主權(quán)關(guān)注于領(lǐng)土主權(quán)與統(tǒng)治權(quán)，對(duì)外的主權(quán)則是國(guó)際秩序中的自主權(quán)利。主權(quán)是自始的、最高的、絕對(duì)的、不可分割的，不受控制的權(quán)力，它當(dāng)然的及于一個(gè)國(guó)家的全部領(lǐng)域。而管治權(quán)的概念則依托于主權(quán)存在，是主權(quán)的外在實(shí)現(xiàn)形式，主權(quán)是管治權(quán)存在的基礎(chǔ)與依據(jù)，沒有主權(quán)，所謂的管治權(quán)如空中樓閣不切實(shí)際，而另一方面主權(quán)要依靠管治權(quán)才能在現(xiàn)實(shí)世界進(jìn)行展開，主權(quán)是一個(gè)抽象的集合的概念，其必定要依賴于一定管轄與治理手段得以實(shí)現(xiàn)，否則就會(huì)只停留于想象與口頭。脫胎于主權(quán)的管治權(quán)自始是全面的沒有任何限制的全面管治權(quán)，主權(quán)的圓滿決定了管治權(quán)的全面性。正如有學(xué)者所言，主權(quán)是抽象意義上的國(guó)家最高權(quán)威，而管治權(quán)則是制度層面的具體權(quán)力，主權(quán)是全面管治權(quán)的法理基礎(chǔ)，而全面管治權(quán)是主權(quán)的行使方式和實(shí)現(xiàn)途徑。[3]

2.單一制下的管治權(quán)。我們國(guó)家結(jié)構(gòu)實(shí)行的是單一制。雖然憲法沒有明文規(guī)定是單一制，但從憲法的相關(guān)條文及解釋來看，我國(guó)是單一制國(guó)家，只存在一個(gè)單一的主權(quán)，中央完整的對(duì)內(nèi)對(duì)外行使管治權(quán)和主權(quán)，只有一部憲法，一個(gè)最高立法機(jī)關(guān)，一個(gè)中央政府和一套完整的司法體系。國(guó)家的統(tǒng)治權(quán)集中于中央，地方政府的存在與權(quán)力均依存于中央政府，地方受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府的權(quán)力由中央授予，在接受中央的領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)要發(fā)揮主動(dòng)性與積極性。限于國(guó)土的廣闊，中央不可能具體管治每個(gè)地方，為了實(shí)現(xiàn)地方管治的有效性與便利性，在全國(guó)劃分行政區(qū)域，把管治權(quán)分授給地方，地方不享有主權(quán)，而中央基于主權(quán)對(duì)地方有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位和全面的管治權(quán)力。

3.港澳回歸后的管治權(quán)。港澳的回歸沒有改變我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)。中國(guó)一直有大一統(tǒng)的傳承，國(guó)家統(tǒng)一是全體中國(guó)人的共同追求，也是當(dāng)下中華民族偉大復(fù)興的前提基礎(chǔ)。我們一直都不承認(rèn)清政府訂下的不平等條約，也沒有放棄主權(quán)，在香港回歸談判中鄧小平強(qiáng)調(diào)，主權(quán)問題不是一個(gè)可以討論的問題?；貧w后的港澳特區(qū)作為一個(gè)特殊的地方行政區(qū)域擁有高度的自治權(quán)，其享有的權(quán)力遠(yuǎn)大于國(guó)內(nèi)一般的省市所擁有的權(quán)力，甚至個(gè)別權(quán)力還高于部分國(guó)外聯(lián)邦制內(nèi)的成員，林來梵教授認(rèn)為這是一種非對(duì)稱單一制，即中央政府向某些地區(qū)下放比其他地區(qū)更大的自治權(quán)。[4]但即使是非對(duì)稱單一制，這種高度授權(quán)改變的只是授予管治權(quán)的多寡，而非主權(quán)意義上的分割與共享，主權(quán)仍只有唯一的一個(gè)，歸屬于中央，港澳回歸并沒有改變我們單一制國(guó)家的屬性。也正如饒戈平教授指出的，高度的自治權(quán)的突破并不能改變港澳是中國(guó)的一個(gè)地方行政區(qū)域的法律地位，沒有也不可能改變中央和港澳地區(qū)之間的管治與被管治，授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系。[5]

三、中央對(duì)港澳行使全面管治權(quán)的憲制基礎(chǔ)

1.中英、中葡聯(lián)合聲明的地位與作用。中國(guó)通過中英、中葡聯(lián)合聲明和平解決了香港和澳門的回歸問題，通過這兩個(gè)聲明恢復(fù)和確認(rèn)了國(guó)家對(duì)港澳的主權(quán)行使。自回歸之日起，分別對(duì)香港與澳門恢復(fù)行使以領(lǐng)土權(quán)與統(tǒng)治權(quán)為核心的主權(quán)，特別是最高的決定權(quán)和命令權(quán)。[6]而中英、中葡聯(lián)合聲明雖已完成歷史使命，但是我國(guó)將之在聯(lián)合國(guó)備案，其效力體現(xiàn)于確認(rèn)中國(guó)收回港澳、恢復(fù)對(duì)港澳行使主權(quán)這一事實(shí)的有效性，而不是效力終止了。

2.憲法和基本法是中央對(duì)港澳行使全面管治權(quán)的憲制基礎(chǔ)。我國(guó)作為單一制國(guó)家只有一部憲法，憲法是國(guó)家的根本法、最高法，在我國(guó)法律體系中處于最高地位，享有最高權(quán)威，具有最高效力，效力及于全境，這當(dāng)然也包括已回歸祖國(guó)的香港與澳門。一國(guó)憲法是一國(guó)主權(quán)的集中體現(xiàn)，如果一國(guó)憲法不能在全國(guó)實(shí)施，則必然影響到國(guó)家主權(quán)的行使。[7]港澳特別行政區(qū)的設(shè)立和有關(guān)制度設(shè)置，取決于《憲法》的規(guī)定和全國(guó)人大的后續(xù)立法?！稇椃ā返?1條規(guī)定“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定”，《憲法》第62條第13款規(guī)定全國(guó)人大決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度，憲法是港澳特區(qū)政府存在的前提和基礎(chǔ)，也是港澳基本法的立法依據(jù)和效力來源。憲法為制定特別行政區(qū)域基本法貫徹落實(shí)“一國(guó)兩制”方針提供了直接的憲制依據(jù)。[8]

基本法是具體的授權(quán)規(guī)范。憲法是主權(quán)的體現(xiàn)，中央對(duì)港澳行使全面管治權(quán)隨著主權(quán)及于港澳而全面延伸到港澳地區(qū)，根據(jù)憲法的相關(guān)規(guī)定，中央當(dāng)然享有對(duì)港澳的全面管治權(quán)，而基本法也規(guī)定港澳特區(qū)依人大授權(quán)而成立，港澳的高度自治權(quán)也來自中央的授權(quán)，港澳基本法中的眾多授權(quán)條文和規(guī)定共同組成了港澳基本法上的授權(quán)模式和授權(quán)內(nèi)容。全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀就曾言，“憲法和基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，共同確定特別行政區(qū)的憲制秩序，這是特區(qū)憲制基礎(chǔ)、憲制秩序的本質(zhì)屬性和基本特征?！?/p>

3.中央對(duì)港澳全面管治權(quán)的實(shí)施要符合憲法與基本法。法律一旦制定出來，對(duì)立法者自身亦有相同的約束力。憲法作為國(guó)家的根本大法，有最高的法律效力，任何組織亦要遵守憲法，依憲法規(guī)定行事。港澳基本法是具有憲法性文件屬性的在港澳地區(qū)實(shí)行的全國(guó)性法律，我們要建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，依法治國(guó)是我們的基本國(guó)策，中央對(duì)于港澳的管治亦應(yīng)遵循憲法與基本法的規(guī)定，這是題中之義。中央對(duì)港澳全面管治權(quán)的內(nèi)容、全面管治權(quán)與港澳高度自治權(quán)的關(guān)系，中央對(duì)港澳全面管治權(quán)的行使，都要符合憲法和基本法的相關(guān)規(guī)定。

四、中央對(duì)港澳全面管治權(quán)的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)

1.中央對(duì)港澳行使全面管治權(quán)的性質(zhì)。全面管治權(quán)是一種主權(quán)性權(quán)力。全面管治權(quán)就是一個(gè)國(guó)家基于主權(quán)而對(duì)其所屬領(lǐng)土行使管轄和治理的權(quán)力，是一種主權(quán)性權(quán)力。全面管治權(quán)追根溯源來自于國(guó)家主權(quán)，基于主權(quán)而產(chǎn)生，依附于主權(quán)而行使，是抽象的主權(quán)得以在現(xiàn)實(shí)世界展開的具體形態(tài)，全面管治權(quán)伴隨著主權(quán)出現(xiàn)。基于對(duì)香港、澳門恢復(fù)行使主權(quán)，中央擁有了對(duì)港澳特區(qū)的全面管治權(quán)。全面管治權(quán)是一種憲制性權(quán)力，來源于憲法，憲法是國(guó)家主權(quán)的宣告書，憲法與基本法是全面管治權(quán)的憲制基礎(chǔ)，是全面管治權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障，有學(xué)者就直接把中央對(duì)港澳的全面管治權(quán)稱為憲制性管治權(quán)。[9]喬曉陽(yáng)亦提出：“這種權(quán)力是先于基本法存在的，從法律上講，它來源于憲法，來源于國(guó)家主權(quán)，如果用一個(gè)概念來歸納，就是中央對(duì)澳門(香港)具有全面管治權(quán)。”[10]

2.中央對(duì)港澳行使全面管治權(quán)的內(nèi)容。2014年白皮書中提出，中央擁有對(duì)特區(qū)的全面管治權(quán)包括中央直接行使的權(quán)力、中央授予特區(qū)的高度自治權(quán)、中央對(duì)特區(qū)高度自治權(quán)的監(jiān)督權(quán)。中央直接行使的權(quán)力主要包括：組建特區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)，任免特區(qū)行政長(zhǎng)官和政府主要官員；負(fù)責(zé)管理特區(qū)外交事務(wù)與防務(wù)；在港澳特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全和國(guó)家主權(quán)等等職權(quán)。中央對(duì)港澳直接行使的權(quán)力都是關(guān)涉港澳特區(qū)的關(guān)鍵問題和重大事項(xiàng)，涉及到港澳社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)全方位的根本性問題，在全面管治權(quán)中處于首要和關(guān)鍵地位。

中央授予特區(qū)的高度自治權(quán)依據(jù)基本法包含獨(dú)立的行政管理權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)和終審權(quán)。高度自治權(quán)是全國(guó)人大授予港澳特區(qū)的處理地方事務(wù)的概括權(quán)力，其來源于中央對(duì)港澳的全面管治權(quán)，是全面管治權(quán)在特區(qū)運(yùn)行中的具現(xiàn)。中央授予特區(qū)的高度自治權(quán)主要有：特首與特區(qū)政府依基本法有關(guān)規(guī)定制定執(zhí)行政策、管理各項(xiàng)行政事務(wù)；特區(qū)立法會(huì)作為立法機(jī)關(guān)依照法定程序制定、修改和廢除法律，根據(jù)政府的提案，審核、通過財(cái)政預(yù)算，批準(zhǔn)稅收和公共開支；特區(qū)各級(jí)法院作為司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)。

中央對(duì)港澳實(shí)施高度自治權(quán)有監(jiān)督的權(quán)力，亦屬于中央全面管治權(quán)的一部分。有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)督權(quán)不是一項(xiàng)單獨(dú)的權(quán)力，而是屬于中央對(duì)港澳直接行使權(quán)力的一種。[11]但這是有偏頗的，中央對(duì)港澳高度自治權(quán)實(shí)行的監(jiān)督權(quán)力，它是針對(duì)其他權(quán)力運(yùn)行的過程進(jìn)行的行使，并不是直接針對(duì)港澳具體的政制問題，其對(duì)象類型完全不同于中央對(duì)港澳直接行使的權(quán)力，是一種獨(dú)立的權(quán)力監(jiān)督權(quán)。中央監(jiān)督權(quán)主要包括基本法解釋權(quán)、港澳特區(qū)憲制發(fā)展決定權(quán)、人事任免權(quán)、法律備案審查權(quán)和特定事項(xiàng)備案權(quán)等權(quán)力。有學(xué)者認(rèn)為可以分成三類：中央對(duì)港澳行使的行政管理權(quán)的監(jiān)督、對(duì)立法權(quán)的監(jiān)督、對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督。[12]也有學(xué)者認(rèn)為根據(jù)高度自治權(quán)的內(nèi)容，區(qū)分為對(duì)行政管理權(quán)、立法權(quán)與司法權(quán)的監(jiān)督；根據(jù)監(jiān)督形式的不同，區(qū)分為人事監(jiān)督與業(yè)務(wù)監(jiān)督。[13]這都只涉及到分類，不影響其性質(zhì)。

3.中央對(duì)港澳行使全面管治權(quán)的行使主體。對(duì)于管治權(quán)行使主體饒戈平在2012年提出，認(rèn)為國(guó)家管治依靠中央權(quán)力機(jī)構(gòu)行使職責(zé)而實(shí)現(xiàn)，主要包括全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)家主席和國(guó)務(wù)院?？疾熘醒雽?duì)港澳行使全面管治，其包括三個(gè)層面的權(quán)力，其行使主體亦是多樣化的，其中直接行使權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力應(yīng)由中央行使，而高度自治權(quán)則由政區(qū)政府自己行使。白皮書指出，中央直接行使的權(quán)力主體具體包括全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、國(guó)家主席、中央人民政府、中央軍事委員會(huì)。高度自治權(quán)則由特首及特區(qū)政府行政機(jī)關(guān)、立法會(huì)立法機(jī)關(guān)、特區(qū)法院司法機(jī)關(guān)行使。中央對(duì)港澳行使高度自治權(quán)的監(jiān)督權(quán)由中央相應(yīng)具體權(quán)力行使部門承擔(dān)。

五、全面管治權(quán)與高度自治權(quán)的相互關(guān)系

1.全面管治權(quán)是高度自治權(quán)的基礎(chǔ)和來源。中央對(duì)港澳全面管治權(quán)是全國(guó)人大授權(quán)特別行政區(qū)實(shí)行高度自治的基礎(chǔ)，喬曉陽(yáng)認(rèn)為它們之間是源與流、本與末的關(guān)系。基于主權(quán)產(chǎn)生、存在和行使的全面管治權(quán)是對(duì)一個(gè)國(guó)家全部領(lǐng)域的所有的、全面而完整的治權(quán)集合，對(duì)港澳的全面管治權(quán)是國(guó)家全面管治權(quán)整體中的一部分，而高度自治權(quán)則是從全面管治權(quán)中分化而來，其屬于全面管治權(quán)，通過憲法和基本法分授，全面管治權(quán)是高度自治權(quán)的源泉所在。如果從法理上來說，高度自治是一個(gè)相對(duì)范疇，是相對(duì)于中央權(quán)力而言，因而也映射了中央權(quán)力，[14]那么全面管治權(quán)就是一個(gè)絕對(duì)范疇，其基于主權(quán)而存在。

2.全面管治權(quán)與高度自治權(quán)所處的層面有區(qū)別。全面管治權(quán)與主權(quán)的關(guān)系更為緊密，管治權(quán)基于主權(quán)而產(chǎn)生，是一種主權(quán)性權(quán)力，而中央擁有了全面管治權(quán)后，才能再進(jìn)行授權(quán)產(chǎn)生特區(qū)的高度自治權(quán)，其是全面管治權(quán)授權(quán)后在現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)際運(yùn)行，而在授權(quán)過程中，中央保留了直接行使的權(quán)力部分和對(duì)港澳高度自治權(quán)行使的監(jiān)督權(quán)。鄧?yán)蛘J(rèn)為從邏輯演變來看，有從主權(quán)到全面管治權(quán)，再到高度自治權(quán)的這樣一條脈絡(luò)。中央對(duì)港澳具有全面管治權(quán)，主要講的是主權(quán)層面的問題，而授予特別行政區(qū)高度自治權(quán)，主要講的是主權(quán)具體行使層面的問題。

3.高度自治權(quán)具有其一定的特殊性。高度自治權(quán)的特殊性主要表現(xiàn)在特區(qū)政府擁有的權(quán)力之大和權(quán)限之高，但是這種自治權(quán)本質(zhì)上只是一種具體治理權(quán)的切分，并不涉及到全面管治權(quán)與主權(quán)的切割，影響不到主權(quán)及全面管治權(quán)在香港的行使；我們必須承認(rèn)高度自治權(quán)所擁有的權(quán)力是相當(dāng)大的，但高度自治權(quán)不論其高度如何高，也不是完全自治和全面自治，總是低于那一條限制線，有一定的限度限制。

4.要將中央對(duì)港澳的全面管治權(quán)與保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合起來。黨的十九大報(bào)告提出，必須把維護(hù)中央對(duì)港澳特別行政區(qū)全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合起來。從全面管治權(quán)與高度自治權(quán)的關(guān)系來看，全面管治權(quán)與高度自治權(quán)不僅不矛盾，而且是相輔相成，本身就是一個(gè)整體，全面管治權(quán)是高度自治權(quán)的基礎(chǔ)和來源，高度自治權(quán)是全面管治權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)，兩者統(tǒng)一于“一國(guó)兩制”方針，只強(qiáng)調(diào)全面管治權(quán)則可能抹掉了兩制，而只強(qiáng)調(diào)高度自治權(quán)，則是去掉了“一國(guó)”這個(gè)根本的基礎(chǔ)，只有將兩者有機(jī)的結(jié)合起來，保持兩者間的一定平衡狀態(tài)，才能使一國(guó)兩制的實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

六、港區(qū)國(guó)安法是中央對(duì)港澳全面管治權(quán)的成功行使

1.港區(qū)國(guó)安法是中央對(duì)港澳全面管治權(quán)行使的全面體現(xiàn)。維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)國(guó)家主權(quán)完整是全面管治權(quán)的應(yīng)有之意，全面管治權(quán)體現(xiàn)了維護(hù)國(guó)家主權(quán)完整的權(quán)能，而維護(hù)國(guó)家安全是全面管治權(quán)維護(hù)主權(quán)完整的具體實(shí)踐。中央作為全面管治權(quán)的行使者與承擔(dān)者，負(fù)有維護(hù)國(guó)家安全權(quán)職責(zé)，在法理上來講，維護(hù)國(guó)家安全是屬于中央對(duì)港澳直接行使權(quán)力的，但中央基于對(duì)港澳特區(qū)的信任，也為了更好的能從特區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，維護(hù)好國(guó)家安全，從而通過憲法與基本法將維護(hù)國(guó)家安全的權(quán)力授予給特區(qū)政府行使，而港澳特區(qū)政府亦有制定符合本地的國(guó)家安全法維護(hù)本地的國(guó)家安全的憲制責(zé)任。

澳門特別行政區(qū)已順利完成了國(guó)家安全法的本地立法，實(shí)現(xiàn)了中央對(duì)港澳全面管治權(quán)與保障澳門特區(qū)高度自治權(quán)的有機(jī)結(jié)合。而在香港圍繞香港基本法23條的本地立法紛爭(zhēng)不斷，并沒有很好的行使維護(hù)國(guó)家安全的權(quán)力，以至于“港獨(dú)”分裂思潮與勢(shì)力的出現(xiàn)，并出現(xiàn)了占中事件，反修例暴亂等事件，損害了“一國(guó)兩制”在香港的實(shí)踐，在此情況下，中央直接行使了對(duì)香港的全面管治權(quán)和維護(hù)國(guó)家安全的權(quán)力，通過全國(guó)人大決定的形式授權(quán)給人大常委會(huì)，由其制定通過了《香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》，并將其作為全國(guó)性法律列入了基本法附件三，在香港刊憲實(shí)施，由中央完成了港區(qū)國(guó)安法在國(guó)家法律層面的立法任務(wù)，成為中央對(duì)港澳全面管治權(quán)行使的一個(gè)特殊例子。

2.香港特區(qū)需在自治權(quán)范圍內(nèi)履行維護(hù)國(guó)家安全的憲制責(zé)任。由中央行使對(duì)港全面管治權(quán)，完成港區(qū)國(guó)安法的立法，并沒有收回香港特區(qū)原本被授予的維護(hù)國(guó)家安全權(quán)力，香港特區(qū)政府仍然需要在高度自治權(quán)范圍內(nèi)主動(dòng)行使維護(hù)國(guó)家安全權(quán)力，完成本地立法。一方面，港區(qū)國(guó)安法只規(guī)定了4類應(yīng)予懲處的危害國(guó)家安全罪行，并沒有完全覆蓋基本法23條規(guī)定的7類犯罪形態(tài)；另一方面，港區(qū)國(guó)安法既是實(shí)體法也是程序法，包含了特區(qū)和國(guó)家兩個(gè)層面的制度安排，其內(nèi)容比第23條原本的內(nèi)容要廣泛，也需要香港特區(qū)進(jìn)行本地立法，以便能更好的對(duì)接香港普通法制度，使國(guó)安法得到更好的實(shí)施。全國(guó)人大常委法工委主任沈春耀就表示：全國(guó)人大決定、全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)的法律都不取代香港基本法第23條要求特區(qū)自行立法的規(guī)定，特區(qū)應(yīng)盡早完成基本法第23條立法。[15]

3.中央對(duì)香港特區(qū)實(shí)施港區(qū)國(guó)安法、維護(hù)國(guó)家安全行使監(jiān)督權(quán)。根據(jù)憲法與基本法以及港區(qū)國(guó)安法的相關(guān)規(guī)定，香港特區(qū)在高度自治權(quán)范圍內(nèi)行使維護(hù)國(guó)家安全的權(quán)力，履行相應(yīng)的職責(zé)時(shí)，必須接受中央的監(jiān)督，具體的監(jiān)督內(nèi)容與形式主要規(guī)定于港區(qū)國(guó)安法之中，有四個(gè)方面的內(nèi)容。其一，行政長(zhǎng)官應(yīng)當(dāng)就特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全事務(wù)向中央人民政府負(fù)責(zé)并報(bào)告，接受監(jiān)督與指導(dǎo)；其二，特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)接受中央人民政府的監(jiān)督和問責(zé)；其三，律政司涉國(guó)安檢控部門負(fù)責(zé)人及立法會(huì)議員等公職人員通過宣誓擁護(hù)基本法，接受監(jiān)督；其四，駐港維護(hù)國(guó)家安全公署監(jiān)督、指導(dǎo)維護(hù)國(guó)家安全工作，其是中央人民政府的派出機(jī)關(guān)，代表中央政府進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)，是中央直接行使對(duì)港全面管治權(quán)的直接表現(xiàn)。