分類管理背景下我國民辦院校監(jiān)事制度的法律構(gòu)建

惠向紅

一、營利性院校和非營利性院校的共性特征與個性特征

新《民辦教育促進(jìn)法》將民辦院校分為營利性和非營利性兩大類。根據(jù)《教育法》等文件的規(guī)定，公益性是教育的基本屬性，不會因為舉辦者選擇“營利”或“非營利”而改變，公益性是兩類學(xué)校的共性特征。根據(jù)《民法典》第76、87條和《民辦教育促進(jìn)法》第10、19條的規(guī)定，非營利性院校具備非營利法人的個性特征。營利性民辦學(xué)校，從舉辦者可以取得辦學(xué)收益并進(jìn)行分配的角度來看，它具備營利性；從教育活動本身所具有的公益性角度來看，它又具有一定的公益性。因此，營利性院校兼具營利性和公益性的個性特征。

二、我國民辦院校建立監(jiān)事制度的法律依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)

(一)非營利性院校。

1.法律依據(jù)。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，在我國，不管是營利性民辦院校，還是非營利性民辦學(xué)校，都應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

2.現(xiàn)實依據(jù)。目前，我國對民辦院校的監(jiān)督主要由內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分組成。其中外部監(jiān)督主要是依靠政府、媒體以及社會大眾來完成。外部監(jiān)督雖然非常有力，但是由于我國對民辦院校并沒有建立起辦學(xué)信息公開與披露制度，導(dǎo)致其相關(guān)信息不透明，社會大眾無法知曉，自然也就無法對其進(jìn)行有效監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要是由黨團(tuán)組織、教代會、學(xué)生會、工會等組織機(jī)構(gòu)來完成。雖然很多民辦院校都普遍設(shè)立了黨團(tuán)組織、教代會、學(xué)生會、工會等組織機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對董事會權(quán)力的監(jiān)督與制約，但效果并不令人滿意。究竟原因，一方面是因為法律對這些民主機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)利的設(shè)計和保障存在不足，無法保障教職工、學(xué)生等利益相關(guān)者的合法權(quán)益。另一方面就是這些主體不是專司監(jiān)督之職，其監(jiān)督作用有限。因此，有必要在其內(nèi)部設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

(二)營利性院校。

1.法律依據(jù)。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》和《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》的規(guī)定，任何營利性院校都必須建立監(jiān)事制度。

2.現(xiàn)實依據(jù)。如前所述，營利性院校兼具營利性和公益性，其在為股東賺取利潤的同時，還必須追求公益性，其必須嚴(yán)格遵守國家的相關(guān)法律法規(guī)和方針政策，保證辦學(xué)質(zhì)量。但是在實踐中，有的舉辦者借辦學(xué)名義從事非法集資活動或?qū)⒋罅哭k學(xué)資金挪作他用，影響了學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。因此，有必要設(shè)立監(jiān)事會，以加強(qiáng)對其失范行為的監(jiān)督。

三、我國民辦院校監(jiān)事制度設(shè)立的現(xiàn)狀及其原因

(一)設(shè)立現(xiàn)狀。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近些年來，國內(nèi)雖然有個別民辦高校在監(jiān)事制度設(shè)立問題上做了積極的努力，如西湖大學(xué)、西安外事學(xué)院等學(xué)校已經(jīng)建立了監(jiān)事會，但是我國大多數(shù)民辦學(xué)校并沒有設(shè)立監(jiān)事會。以陜西省為例，截至2021年7月，全省22所民辦普通院校只有1所設(shè)立了監(jiān)事會，其他17所學(xué)校均沒有設(shè)立監(jiān)事會。全省10所獨立學(xué)院均沒有設(shè)立監(jiān)事會。我國民辦院校監(jiān)督機(jī)構(gòu)普遍缺失的這種現(xiàn)狀，不利于學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展。

(二)原因分析。我國民辦院校之所以普遍缺失專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主要原因包括：第一，長期以來，相關(guān)法律對民辦院校的監(jiān)事制度未作強(qiáng)制性要求。第二，由于民辦院校的發(fā)展對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用。所以長期以來,地方政府對民辦院校的管理比較寬松，對其建立監(jiān)事制度不夠重視。第三，舉辦者對于內(nèi)部治理不夠重視或者缺乏自覺接受他人監(jiān)督的意識，對建立監(jiān)事制度積極性不高。

四、我國民辦院校監(jiān)事制度的法律構(gòu)建

由于營利性院校和非營利性院校在設(shè)立目的、內(nèi)部管理上存在一定的差別。因此，在監(jiān)事制度的具體構(gòu)建上也就有一定的差異。

(一)非營利性院校。

1.監(jiān)事會的性質(zhì)和職權(quán)。對于監(jiān)事會的性質(zhì)，應(yīng)規(guī)定監(jiān)事會是學(xué)校依法設(shè)立的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督董事會、校長(院長)及整個行政團(tuán)隊的履職情況。另外，其監(jiān)事不能像企業(yè)那樣由股東會選舉產(chǎn)生，并向股東會負(fù)責(zé)。因為我國的民辦院校在創(chuàng)立時，并未成立股東會，只是成立了董事會。如果規(guī)定監(jiān)事由股東會選舉產(chǎn)生，并向股東會負(fù)責(zé)，那么監(jiān)事會實質(zhì)上是向董事會負(fù)責(zé)，監(jiān)事會就會淪落為董事會進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校控制的工具，也就失去了其存在的價值。建議組建由政府、舉辦者、教師、學(xué)生及其家長代表等組成的社員代表大會作為學(xué)校的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由其選舉產(chǎn)生監(jiān)事，組成監(jiān)事會，監(jiān)事會對其負(fù)責(zé)，并報告工作[1]。

對于監(jiān)事會的職權(quán)，借鑒國家關(guān)于督導(dǎo)專員職權(quán)的規(guī)定，建議包括：第一，列席董事會會議，對董事會的決議有質(zhì)詢權(quán)。第二，監(jiān)督、引導(dǎo)學(xué)校的辦學(xué)方向、辦學(xué)行為和辦學(xué)質(zhì)量，檢查學(xué)校是否按照國家的教育方針、政策開展教育教學(xué)工作，教學(xué)計劃是否按照計劃執(zhí)行，校園建設(shè)與校舍安全是否存在問題。第三，參加學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、人事安排、財產(chǎn)財務(wù)管理、基本建設(shè)等重大事項的研究討論[2]。第四，檢查學(xué)校的財務(wù)狀況。檢查學(xué)校的各項收費以及政府的財政扶持是否完全投入教育事業(yè)，學(xué)校的財務(wù)管理是否存在風(fēng)險，科研經(jīng)費的使用是否合規(guī)，對違規(guī)行為有權(quán)要求其整改。第五，檢查董事長(理事長)是否違背學(xué)校章程越權(quán)干涉教育教學(xué)工作，校長是否存在濫用職權(quán)，師生權(quán)益是否受到非法侵害，對違規(guī)行為有權(quán)進(jìn)行質(zhì)詢、批評、責(zé)令整改，必要時可向政府報告和向法院提起訴訟。第六，確有需要，可提議召開臨時董事會。第七，法律、法規(guī)和學(xué)校章程規(guī)定的其他職權(quán)?？傊?，監(jiān)事會既要維護(hù)民辦高校利益相關(guān)者，特別是舉辦人的權(quán)益不受侵害，又要確保民辦高校沿著公益性、非營利性的道路發(fā)展。

2.監(jiān)事會的人員構(gòu)成。對于監(jiān)事會的人員構(gòu)成，可從以下幾點分析：第一，有些院校規(guī)定監(jiān)事會的成員應(yīng)當(dāng)有舉辦者或其代表，把監(jiān)事定位于董事會的附屬機(jī)構(gòu)，把監(jiān)事的職責(zé)聚焦于監(jiān)督校長及其執(zhí)行團(tuán)隊是否嚴(yán)格落實了董事會的決策。這樣的規(guī)定顯然與國家的政策、民辦院校的發(fā)展階段不相匹配。筆者認(rèn)為，除擔(dān)任董事、校(院)長以及各職能部門正副負(fù)責(zé)人的出資人外，其他出資人均可以參加監(jiān)事會。但需要明確的是監(jiān)事的職責(zé)是監(jiān)督董事和校長(院長)及整個行政團(tuán)隊的履職行為是否違反法律、法規(guī)以及學(xué)校章程，是否損害學(xué)校以及師生的合法權(quán)益，而非監(jiān)督校長及其執(zhí)行團(tuán)隊是否貫徹落實了董事會的決策。第二，由于監(jiān)事會的監(jiān)督對象是董事會和校(院)長及整個行政團(tuán)隊，因此應(yīng)規(guī)定董事、校(院)長以及各職能處(室)的正副負(fù)責(zé)人都不宜進(jìn)入監(jiān)事會。第三，為了保障民辦院校的公益性，可以借鑒我國臺灣對運營收入較多的私立學(xué)校指派一名校外的公益監(jiān)察人的做法，邀請熟悉財務(wù)、會計、審計、法律工作的社會人士進(jìn)入監(jiān)事會。

基于以上分析，監(jiān)事會成員應(yīng)考慮從以下幾個方面產(chǎn)生:一是教育主管部門指派的代表；二是學(xué)校黨組織監(jiān)察機(jī)構(gòu)的代表；三是出資人代表，但擔(dān)任董事、校(院)長以及各職能部門的正副負(fù)責(zé)人的除外；四是教職工代表，由單位教職工代表大會民主選舉產(chǎn)生；五是學(xué)生或家長代表，由學(xué)校學(xué)生代表大會或者家長委員會選舉產(chǎn)生；六是熟悉財務(wù)、會計、審計、法律工作的社會熱心人士，由省級律師協(xié)會、會計協(xié)會等第三方機(jī)構(gòu)推薦。

3.監(jiān)事的權(quán)利與義務(wù)。監(jiān)事的權(quán)利應(yīng)包括：檢查學(xué)校業(yè)務(wù)及財務(wù)狀況，審核簿冊和文件，并有權(quán)請求董事會或校長提供有關(guān)情況報告；對董事會造具的各種會計表冊進(jìn)行檢查審核，將其意見制成報告書經(jīng)監(jiān)事會表決通過后，向社員代表大會報告；根據(jù)學(xué)校章程的規(guī)定和監(jiān)事會的委托，行使其他監(jiān)督權(quán)；獲取工作報酬的權(quán)利。為保證監(jiān)督的獨立性，該報酬由政府用專項資金予以保障。

監(jiān)事的義務(wù)應(yīng)包括：不得以權(quán)謀私，不得侵占學(xué)校的財產(chǎn)；因執(zhí)行職務(wù)的行為違規(guī)給學(xué)校造成損害的，應(yīng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。

(二)營利性院校。

1.監(jiān)事會的性質(zhì)和職權(quán)。根據(jù)法人治理的基本理念，營利性學(xué)校應(yīng)設(shè)股東會、董事會和監(jiān)事會，應(yīng)規(guī)定監(jiān)事會是學(xué)校依法設(shè)立的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督董事會和校(院)長及整個行政團(tuán)隊的履職情況。

監(jiān)事會的職權(quán)，兩類院?；鞠嗤?，只不過由于營利性學(xué)校的權(quán)力機(jī)構(gòu)不再是社員代表大會，而是股東會。所以當(dāng)被監(jiān)督者的行為違規(guī)時，監(jiān)事會有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督、批評，責(zé)令整改，必要時可向股東會、董事會報告，提請罷免其職務(wù)。

2.監(jiān)事會的構(gòu)成。與非營利性院校不同，出資人設(shè)立營利性院校就是為自己賺取利益。因此，其設(shè)立監(jiān)事會的目的不僅包括監(jiān)督董事會以及行政團(tuán)隊的行為是否違反法律、法規(guī)或?qū)W校章程，而且也包括監(jiān)督是否損害學(xué)校和股東的利益，因此應(yīng)規(guī)定監(jiān)事會向股東會負(fù)責(zé)，并報告工作。但是營利性學(xué)校畢竟也有公益性的一面，為了防止學(xué)校的行為損害教職工、學(xué)生及其家長等弱勢群體的利益，應(yīng)允許政府以社會公共利益代表的身份進(jìn)入股東會和監(jiān)事會。因此，對于監(jiān)事會的構(gòu)成，營利性院校與非營利性院校基本相同，但必須有政府代表進(jìn)入監(jiān)事會，并擔(dān)任主席。

3.監(jiān)事的權(quán)利與義務(wù)。對于監(jiān)事的權(quán)利與義務(wù)，兩類院校基本相同，只不過由于營利性院校的權(quán)力機(jī)構(gòu)不再是社員代表大會，而是股東會，應(yīng)規(guī)定對會計表冊的檢查審核結(jié)論經(jīng)監(jiān)事會表決通過后監(jiān)事應(yīng)向股東會報告，監(jiān)事的工作報酬由股東會審議決定。