加快推進(jìn)合法性審查供給側(cè)改革
——以江蘇省為例

范富強(qiáng)（江蘇省司法廳）

習(xí)近平總書記曾在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上指出：“現(xiàn)在，法治政府建設(shè)還有一些難啃的硬骨頭，依法行政觀念不牢固、行政決策合法性審查走形式等問題還沒有根本解決?！雹倭?xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》，《求是》，2021年第5期。這其中，合法性審查走形式的問題，既有基層政府重視不夠、落實(shí)不力的原因，也有合法性審查機(jī)構(gòu)供給不足的現(xiàn)實(shí)困境。司法行政機(jī)關(guān)作為各級(jí)政府合法性審查專職機(jī)構(gòu)，要主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)新要求，按照黨中央“鞏固、增強(qiáng)、提升、暢通”八字方針，加快推進(jìn)合法性審查供給側(cè)改革，全面提升合法性審查供給能力，努力當(dāng)好各級(jí)政府的高級(jí)參謀、得力助手。

一、合法性審查的發(fā)展脈絡(luò)

合法性審查從產(chǎn)生到發(fā)展，呈現(xiàn)出四個(gè)方面的特征。

一是制度上從無到有。自2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》首次提出“合法性論證”概念后，2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》明確規(guī)定：市縣人民政府及其部門要建立重大行政決策合法性審查制度，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得作出決策；要嚴(yán)格規(guī)范性文件制定權(quán)限和發(fā)布程序，未經(jīng)聽取意見、合法性審查并經(jīng)集體討論決定的，不得發(fā)布施行。自此，合法性審查工作逐步成為政府依法行政的重要標(biāo)志。各地圍繞貫徹國(guó)家部署，紛紛制定合法性審查工作制度，如江蘇省早在2009年就以地方立法的形式②參見《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，2009年4月12日。，對(duì)規(guī)范性文件制定與合法性審查工作進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，此后由省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《江蘇省規(guī)范性文件和重大決策合法性審查程序規(guī)定》，由省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面開展規(guī)范性文件合法性審查工作的通知》等一系列配套制度，將合法性審查要求從制度設(shè)計(jì)變?yōu)榫唧w行動(dòng)、從粗放規(guī)定變?yōu)榫?xì)舉措、從提倡引導(dǎo)變?yōu)閯傂约s束，為深入推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府增加了一道“閥門”。

二是機(jī)制上從虛到實(shí)。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)作出了“ 完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制”③參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日。的重要部署，將合法性審查實(shí)質(zhì)性、規(guī)范化開展提上了議事日程。國(guó)務(wù)院辦公廳圍繞貫徹黨的十八屆三中全會(huì)決定，于2018年印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》，第一次明確了合法性審查的目標(biāo)、要求、范圍、主體、程序、職責(zé)和責(zé)任，為基層開展合法性審查工作提供了遵循。在此進(jìn)程中，江蘇省先行先試，早在2015年就按照原國(guó)務(wù)院法制辦的統(tǒng)一部署，啟動(dòng)完善規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的試點(diǎn)工作。針對(duì)過去合法性審查啟動(dòng)隨意、運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、附帶材料不全、預(yù)留時(shí)限過短等問題，通過規(guī)范審查流程、細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)、明確審查時(shí)限、落實(shí)審查責(zé)任，有效構(gòu)建了程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運(yùn)行高效的合法性審查工作機(jī)制。蘇州市等市、縣還積極探索重大決策目錄化管理制度，借助行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行系統(tǒng)，將重大決策的合法性審查機(jī)制用信息化手段固化下來，凡未經(jīng)審查或?qū)彶椴煌ㄟ^的決策項(xiàng)目無法向前推進(jìn)，從而達(dá)到“上不了會(huì)、出不了臺(tái)”的效果。

三是機(jī)構(gòu)上從小到大。合法性審查工作推行之初，各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)內(nèi)部并沒有專門設(shè)立合法性審查處（科）室，也沒有專職的合法性審查人員。2015年，江蘇省政府積極探索，在原省政府法制辦公室內(nèi)部增設(shè)了備案審查處，正式編制人員4人，專門負(fù)責(zé)為省政府的重大行政決策、行政規(guī)范性文件以及重要涉法事務(wù)等提供合法性審查，并負(fù)責(zé)規(guī)章、規(guī)范性文件的備案審查工作。同年，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)文，要求在全省范圍內(nèi)加強(qiáng)規(guī)范性文件和重大決策合法性審查的人員配備，其中省、市、縣三級(jí)政府的合法性審查機(jī)構(gòu)要分別按照5人、3人、1人的標(biāo)準(zhǔn)配備專職人員。截至目前，江蘇省、市兩級(jí)司法行政部門全部設(shè)立了合法性審查相關(guān)處室，省、市、縣三級(jí)審查專職人員總計(jì)達(dá)到250余人，兼職法律助理近50人，合法性審查力量得到顯著增強(qiáng)。

四是能力上從弱到強(qiáng)。合法性審查機(jī)構(gòu)自成立以來，“摸著石頭過河”，從被動(dòng)應(yīng)付到主動(dòng)出擊，審查能力不斷提升。以江蘇省司法廳備案審查處為例，2015年的辦件量不足100件，但到2021年已升至969件，工作量上升了8倍多；工作內(nèi)容從過去以審查文件為主，逐步擴(kuò)展到審查重大決策、文件、合同、重要批復(fù)、信息公開答復(fù)等諸多方面。同時(shí)按照省政府的部署，司法廳備案審查處常態(tài)化參與了土地審批、行政審批制度改革與國(guó)有企業(yè)改革、化工行業(yè)整治，以及高速公路收費(fèi)、行政區(qū)劃變更、水源地保護(hù)區(qū)劃設(shè)和調(diào)整、擬上市公司歷史沿革審查、地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范、疫情防控、群體性事件處置等重要涉法事務(wù)處理，成為省政府不可或缺的參謀助手與法律顧問。近年來，江蘇省各市縣政府及其部門也越來越重視合法性審查工作，普遍通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)、定期培訓(xùn)、工作交流、掛職鍛煉等多種途徑，加強(qiáng)合法性審查人員正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，全面提升了合法性審查人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

二、合法性審查供給端存在的問題

近年來，合法性審查工作雖然取得了跨越式發(fā)展，但由于各地重視程度不一、工作推進(jìn)存在差異，導(dǎo)致供給與需求之間的平衡尚未完全實(shí)現(xiàn)。目前從供給側(cè)角度而言，突出存在三個(gè)方面的問題。

一是審查力量向下遞減。第一，從機(jī)構(gòu)上看，省、市兩級(jí)的合法性審查機(jī)構(gòu)相對(duì)健全，但縣級(jí)司法局多數(shù)還沒有設(shè)立合法性審查專職機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的審查力量更是嚴(yán)重短缺。第二，從人員上看，2018年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，很多縣區(qū)法制辦的工作人員留在了政府辦公室或交流到其他部門，導(dǎo)致司法局從事合法性審查、行政復(fù)議等工作的專業(yè)人員出現(xiàn)了空缺。目前雖有人員填補(bǔ)，但新入職人員從熟悉情況到發(fā)揮作用，仍需一定時(shí)間。第三，從穩(wěn)定性上看，基層人少事多的矛盾非常突出，有的合法性審查人員身兼數(shù)職，并且還會(huì)面臨提拔、輪崗等情況，致使工作連貫性不夠。

二是審查能力亟待提升。行政管理事務(wù)涉及面廣、包羅萬象，相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件數(shù)量巨大、內(nèi)容龐雜，這些都對(duì)合法性審查人員提出了較高的要求。實(shí)踐中，合法性審查人員往往出現(xiàn)三個(gè)方面不足：第一，知識(shí)儲(chǔ)備不足。多數(shù)合法性審查人員僅有法律專業(yè)背景，對(duì)其他相關(guān)的專業(yè)問題并不熟悉，尤其是財(cái)稅、金融、環(huán)保、安全生產(chǎn)、應(yīng)急救援、衛(wèi)生防疫、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，合法性審查人員常有“隔行如隔山”之感。第二，工作閱歷不足。部分合法性審查人員比較年輕，參加工作時(shí)間不長(zhǎng)，對(duì)機(jī)關(guān)職責(zé)和運(yùn)行規(guī)律等缺乏深刻認(rèn)識(shí)，對(duì)實(shí)踐中的復(fù)雜問題看不透、吃不準(zhǔn)、把握不住。第三，經(jīng)驗(yàn)積累不足。合法性審查能力提升絕非一朝一夕之功，沒有三五年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的積累，開展工作必然吃力。

三是審查質(zhì)效不夠明顯。近年來，合法性審查工作雖有了量的提升，但工作質(zhì)效與政府及部門領(lǐng)導(dǎo)的期待尚有差距。第一，少數(shù)審查意見缺少靈活性。一些審查機(jī)構(gòu)和人員只會(huì)機(jī)械比對(duì)法條，決不允許本地規(guī)定與上位法有絲毫不同，導(dǎo)致所出臺(tái)的文件只能照搬照抄、不接地氣。第二，說“不行”多、說“怎么行”少。對(duì)于一些改革性、探索性事項(xiàng)，由于上位法依據(jù)不足，地方政府只能通過制發(fā)文件先行“試水”，但合法性審查機(jī)構(gòu)往往以缺少法律依據(jù)為由提出反對(duì)意見，同時(shí)對(duì)于如何依法推進(jìn)的問題又避而不答或無法回應(yīng)。第三，擔(dān)當(dāng)作為精神還需加強(qiáng)。面對(duì)政府及部門的重大決策或復(fù)雜事務(wù)處理，合法性審查機(jī)構(gòu)缺少主動(dòng)靠上去的勇氣，有時(shí)甚至認(rèn)為“多一事不如少一事”“事不關(guān)己、高高掛起”。

三、推進(jìn)合法性審查供給側(cè)改革的對(duì)策建議

供給側(cè)改革的最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質(zhì)量，根本途徑是深化改革。這為合法性審查的供給側(cè)改革指明了方向。新形勢(shì)下，要緊緊圍繞“鞏固、增強(qiáng)、提升、暢通” 的八字方針，加快推進(jìn)合法性審查供給側(cè)改革。

一要夯實(shí)基礎(chǔ)，在“鞏固”上下功夫。合法性審查制度推行已近二十年。對(duì)于這些既往的制度探索，有必要進(jìn)行一次系統(tǒng)深入的回顧與總結(jié)，按照改革取向和問題導(dǎo)向，進(jìn)一步做好完善、完備工作。第一，要細(xì)化制度內(nèi)容。近年來，各地在“審查主體”上突破了過去由法制辦、現(xiàn)在由司法行政部門“單打獨(dú)斗”的模式，引入了法律顧問、專家學(xué)者以及第三方審查力量；在“審查標(biāo)準(zhǔn)”上，逐步明晰了主體合法、權(quán)限合法、程序合法、內(nèi)容合法的把握尺度，同時(shí)拓展了必要性、合理性、可行性、技術(shù)規(guī)范性等新的更高審查標(biāo)準(zhǔn)；在“審查結(jié)果”上，明確了合法性審查意見書的統(tǒng)一格式和報(bào)送程序，構(gòu)建了審查意見采納反饋機(jī)制，并完善了合法性審查檔案制度，等等。這些好的做法是對(duì)現(xiàn)有制度在操作層面的細(xì)化，應(yīng)當(dāng)及時(shí)充實(shí)到制度體系之中。第二，要加強(qiáng)制度配套。隨著合法性審查制度發(fā)展逐步進(jìn)入“深水區(qū)”，各種過去沒有遇到的問題會(huì)逐漸顯現(xiàn)。例如，對(duì)重大行政決策的合法性審查工作，應(yīng)當(dāng)何時(shí)介入、如何介入、如何保證審查意見的獨(dú)立性；④有學(xué)者呼吁要“增強(qiáng)合法性審查結(jié)論的應(yīng)用性和權(quán)威性。合法性審查結(jié)論不是參考而是重大決策的必備條件?！蓖瑫r(shí)強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)該明確規(guī)定決策機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和決策承辦單位都不得要求合法性審查機(jī)構(gòu)更改審查結(jié)論”。這對(duì)當(dāng)前提升合法性審查質(zhì)量非常重要。參見劉新圣、崔璨：《重大行政決策合法性審查不能走過場(chǎng)》，《人民論壇》，2017年第10期。對(duì)于諸如土地審批、行政區(qū)劃調(diào)整審批、擬上市公司歷史沿革確認(rèn)等具體業(yè)務(wù)工作，政府合法性審查機(jī)構(gòu)要不要參與、怎么參與；合法性審查機(jī)構(gòu)對(duì)其意見需要承擔(dān)哪些責(zé)任，如何追究責(zé)任，等等。這些都應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予回應(yīng)并出臺(tái)新的制度和操作指南。第三，要跟進(jìn)制度立法。立法工作要充分發(fā)揮固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)作用。對(duì)于合法性審查工作中的成熟經(jīng)驗(yàn)，要及時(shí)上升到立法層面，使其進(jìn)一步系統(tǒng)化、科學(xué)化、規(guī)范化，增強(qiáng)權(quán)威性、時(shí)效性和約束力，從而更好推動(dòng)合法性審查工作落地落實(shí)。

二要拓展思路，在“增強(qiáng)”上用實(shí)招。針對(duì)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)合法性審查力量薄弱的現(xiàn)狀，要按照“強(qiáng)基導(dǎo)向”，大力實(shí)施“強(qiáng)基工程”，全面加強(qiáng)縣級(jí)司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的合法性審查力量建設(shè)。通過法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建、依法行政考核、重大行政決策督查、行政規(guī)范性文件備案審查以及違法行政問責(zé)等有效手段，引導(dǎo)和倒逼基層政府重視合法性審查工作，強(qiáng)化合法性審查力量配備。在此基礎(chǔ)上，要善于整合現(xiàn)有資源，充分調(diào)動(dòng)各方面積極因素，最大限度釋放合法性審查活力。第一，要“人人來做”。不僅合法性審查專職機(jī)構(gòu)要全員參與，而且要充分發(fā)揮單位內(nèi)部公職律師、法律助理的作用；不僅要由業(yè)務(wù)人員負(fù)責(zé)審查，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也要參與審查，必要時(shí)還可以組建審查委員會(huì)，⑤有學(xué)者認(rèn)為，目前對(duì)于合法性審查主體的安排可以采取兩步走模式：第一步，加強(qiáng)公職律師隊(duì)伍建設(shè)，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建造一支法治素養(yǎng)高、處理法制事務(wù)能力強(qiáng)的政府專屬的全職律師隊(duì)伍；第二步，嘗試整合已建成的政府公職律師、政府法律顧問、政策法規(guī)處（科）工作人員等隊(duì)伍，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立一個(gè)規(guī)模更大、專門性更強(qiáng)的合法性審查委員會(huì)。參見肖萍、宋夢(mèng)玲、徐驥：《我國(guó)重大行政決策合法性審查主體研究》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2018年第6期。對(duì)于復(fù)雜涉法事務(wù)進(jìn)行集體會(huì)商，共同研究提出既符合法律規(guī)定又貼合工作實(shí)際的高質(zhì)量意見。后者對(duì)于縣、鄉(xiāng)兩級(jí)克服專業(yè)人員不足的困境尤為重要。第二，要“內(nèi)外交流”。一方面，司法行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間，可以通過“上掛”“下派”等方式，加強(qiáng)合法性審查人員縱向交流。例如，江蘇省司法廳通過推行“上掛”制度，讓市、縣司法局業(yè)務(wù)人員“跟班作業(yè)”一到兩年，有效為基層培養(yǎng)了一批合法性審查業(yè)務(wù)骨干。另一方面，司法行政部門也要加強(qiáng)與其他部門的審查業(yè)務(wù)橫向交流，對(duì)于專業(yè)領(lǐng)域、復(fù)雜業(yè)務(wù)以及改革試點(diǎn)事項(xiàng)，發(fā)揮互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，實(shí)行聯(lián)合審查。第三，要“區(qū)域協(xié)作”。按照司法部“推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲區(qū)域行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制一體化建設(shè)、促進(jìn)政策協(xié)同”的統(tǒng)一部署，加強(qiáng)蘇浙滬皖“三省一市”的合法性審查業(yè)務(wù)融合，逐步形成標(biāo)準(zhǔn)趨同、工作聯(lián)動(dòng)、意見互認(rèn)的審查局面。

三要?jiǎng)?chuàng)新舉措，在“提升”上求突破。合法性審查供給側(cè)改革的主攻方向在于提高供給質(zhì)量。圍繞實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外樹形象。第一，要提升業(yè)務(wù)能力。除了傳統(tǒng)的以會(huì)代訓(xùn)、集中輪訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流等培訓(xùn)手段外，要更加注重“沙盤推演”“實(shí)戰(zhàn)練兵”。針對(duì)類型化、典型性的審查案例，借助視頻會(huì)議、微信群、QQ群等有效載體，組織省、市、縣范圍內(nèi)的合法性審查人員開展研討會(huì)商，并及時(shí)將審查過程、審查焦點(diǎn)、審查意見、審查技巧等匯編成案例“群發(fā)”，達(dá)到審查一個(gè)案例培訓(xùn)一批人員的目的。同時(shí)，要善于向外部借力，充分發(fā)揮法律顧問、法律助理、專家學(xué)者的作用，幫助行政機(jī)關(guān)合法性審查人員開闊思路、拓寬視角，增強(qiáng)審查專業(yè)性。第二，要提升技術(shù)手段。信息化手段有助于規(guī)范審查流程、提升審查效率。要積極完善合法性審查管理信息平臺(tái)，做好與公文管理系統(tǒng)和政務(wù)信息公開平臺(tái)的銜接，實(shí)現(xiàn)電子審核一體化和平臺(tái)互聯(lián)互通。⑥參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》。要借助云技術(shù)和大數(shù)據(jù)，開發(fā)快速鎖定敏感詞匯、自然關(guān)聯(lián)上下位法、自動(dòng)識(shí)別疑點(diǎn)問題等信息系統(tǒng)功能模塊，幫助合法性審查人員減輕檢索壓力，增強(qiáng)審查精準(zhǔn)度。要探索利用區(qū)塊鏈技術(shù)，打破信息孤島，推進(jìn)數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)審查工作自動(dòng)留痕、精細(xì)管理。第三，要提升工作質(zhì)效。合法性審查機(jī)構(gòu)和人員要提高政治站位，既堅(jiān)持原則，又善于協(xié)調(diào)，確保所提意見在合法合規(guī)的前提下，可接受、易操作、能解決問題，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。要完善意見反饋方式方法，對(duì)于特別重要或意見分歧嚴(yán)重的問題，由司法行政部門主要負(fù)責(zé)人直接向政府主要領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)面匯報(bào)，防止因文字表述不準(zhǔn)確而導(dǎo)致信息傳遞失真。

四要加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，在“暢通”上開新局。立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，要加快推動(dòng)合法性審查力量、審查機(jī)制等在省域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，構(gòu)建起“縱向到底、橫向到邊”的合法性審查工作新格局。第一，要暢通工作機(jī)制。進(jìn)一步理順文件起草部門、制定機(jī)關(guān)辦公機(jī)構(gòu)、合法性審查機(jī)構(gòu)三者之間的關(guān)系，推動(dòng)建立以政府辦公廳（室）為主導(dǎo)、起草部門與司法行政機(jī)關(guān)相銜接的合法性審查工作機(jī)制，確保合法性審查事項(xiàng)啟動(dòng)規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。要破除部門壁壘和信息不對(duì)稱問題，構(gòu)建合法性審查機(jī)構(gòu)提前介入、全過程介入審查事項(xiàng)的工作機(jī)制，通過列席會(huì)議、參加調(diào)研、旁聽論證、調(diào)閱材料等多種渠道，幫助合法性審查人員全面及時(shí)掌握背景資料和工作難點(diǎn)，增強(qiáng)合法性審查的針對(duì)性和實(shí)效性。第二，要加強(qiáng)銜接聯(lián)動(dòng)。按照黨中央統(tǒng)一部署，加強(qiáng)黨委法規(guī)機(jī)構(gòu)、人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)、司法行政機(jī)關(guān)的工作銜接，著力構(gòu)建分工負(fù)責(zé)、溝通協(xié)調(diào)、協(xié)助審查、移交處理、意見征詢、會(huì)商會(huì)辦、信息聯(lián)通、能力提升八大機(jī)制，推動(dòng)形成合法性審查工作合力。要善于搭建平臺(tái)、組織活動(dòng)，切實(shí)把審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制落實(shí)到位，推動(dòng)解決工作難題，強(qiáng)化司法行政機(jī)關(guān)合法性審查的權(quán)威性。第三，要堅(jiān)持“開門審查”。合法性審查說到底還是為了更好地維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。要始終堅(jiān)持以人民為中心，站穩(wěn)人民立場(chǎng)，及時(shí)聽取人民群眾的真實(shí)聲音，確保政府決策和“紅頭文件”接地氣。要積極推進(jìn)開放式的合法性審查模式，改變過去只在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部征求意見的做法，更多地通過門戶網(wǎng)站、廣播電視、“兩微一端”及自媒體平臺(tái)，廣泛、充分征求行政相對(duì)人的意見，用群眾視角看待問題，用群眾智慧解決難題。