“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式發(fā)展分析

莊永強(qiáng) 謝智潮 陳少華

（福建路信交通建設(shè)監(jiān)理有限公司，福建 福州）

一、“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式的適用范圍

關(guān)于“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式的適用范圍，首先要從兩個(gè)方面來考慮，一個(gè)是“代建制”的適用范圍，另一個(gè)是強(qiáng)制實(shí)施監(jiān)理的工程范圍。

對(duì)于“代建制”，按照《公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法》，推行“代建制”的目的是為了提高公路建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)化管理水平，推進(jìn)現(xiàn)代化工程管理。根據(jù)《公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法》第四條，“項(xiàng)目法人具備交通運(yùn)輸主管部門規(guī)定的能力要求的，可以自行進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)管理。項(xiàng)目法人不具備規(guī)定的相應(yīng)項(xiàng)目建設(shè)管理能力的，應(yīng)當(dāng)委托符合要求的代建單位進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)管理?！蹦敲?，對(duì)于建設(shè)管理能力要求較低的小型項(xiàng)目，若項(xiàng)目法人具備相應(yīng)能力，既可以自行進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)管理，也可以委托符合要求的代建單位而省去自行管理的麻煩和人力消耗。而對(duì)于規(guī)模大、投資額度高、技術(shù)復(fù)雜的大中型項(xiàng)目，項(xiàng)目法人不具備相應(yīng)管理能力時(shí)，則應(yīng)當(dāng)委托符合要求的代建單位進(jìn)行項(xiàng)目管理。因此，從這個(gè)角度來說，不論大中型項(xiàng)目、還是小型項(xiàng)目，均可實(shí)行“代建制”，但是對(duì)業(yè)主而言，大型項(xiàng)目更適合采用“代建”管理。

對(duì)于工程監(jiān)理制，根據(jù)《建筑法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)規(guī)定，五類工程必須實(shí)行監(jiān)理，即：①國家重點(diǎn)建設(shè)工程；②大中型公用事業(yè)工程；③成片開發(fā)的住宅小區(qū)工程；④利用外國政府或國際組織貸款、援助資金的工程；⑤國家規(guī)定必須實(shí)行監(jiān)理的其他工程。原建設(shè)部《建設(shè)工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（建設(shè)部令第86號(hào)）對(duì)上述五類工程分別進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，其中“⑤國家規(guī)定必須實(shí)行監(jiān)理的其他工程”中明確，總投資額在3000萬元以上的鐵路、公路、管道、水運(yùn)、民航，以及其他交通運(yùn)輸類項(xiàng)目，必須實(shí)行監(jiān)理。

綜合以上討論，再將“代建+監(jiān)理”一體化試點(diǎn)項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)實(shí)際人員配置與傳統(tǒng)模式所需管理人員、監(jiān)理人員數(shù)量進(jìn)行對(duì)比分析，可以看出，為了最大程度上發(fā)揮其特點(diǎn)，“代建+監(jiān)理”一體化管理模式更適合于超過一定規(guī)模的大型公路工程建設(shè)項(xiàng)目。

二、“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式的優(yōu)點(diǎn)

（一）行業(yè)發(fā)展角度

1.有助于解決業(yè)主無限擴(kuò)張問題。建設(shè)單位根據(jù)地方政府下達(dá)的建設(shè)任務(wù)，進(jìn)行公路工程項(xiàng)目建設(shè)。但若每個(gè)公路建設(shè)項(xiàng)目均需組建項(xiàng)目公司，招聘管理人員，那么隨著建設(shè)的推進(jìn)，管理人員將非常龐大，項(xiàng)目建設(shè)完畢之后，也將面臨著人員的分流問題。推行項(xiàng)目代建制之后，可委托監(jiān)理單位作為代建單位，實(shí)行“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式，項(xiàng)目法人僅需按照《公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法》履行辦理相關(guān)審批手續(xù)、籌措建設(shè)資金、組織項(xiàng)目交工驗(yàn)收和竣工決算等相應(yīng)職責(zé)即可，而代建單位則應(yīng)依據(jù)委托合同開展項(xiàng)目管理工作，可以真正實(shí)現(xiàn)“小業(yè)主、大監(jiān)理”的項(xiàng)目管理模式。因此，能有效避免因眾多項(xiàng)目持續(xù)建設(shè)而導(dǎo)致的業(yè)主無限擴(kuò)張。

2.有助于拓展監(jiān)理企業(yè)發(fā)展方向。工程監(jiān)理制是我國的特色，制度建立時(shí)的初衷是取代政府的微觀工程管理職能，并為業(yè)主（建設(shè)單位）提供專業(yè)服務(wù)。但隨著工程建設(shè)的發(fā)展，這兩個(gè)目標(biāo)均有所偏離。在工程建設(shè)發(fā)展過程中，傳統(tǒng)監(jiān)理企業(yè)話語權(quán)被逐步弱化，地位邊緣化，監(jiān)理人員自身定位不準(zhǔn)，地位尷尬；監(jiān)理行業(yè)無序競爭、惡性競爭頻出，監(jiān)理人才流失嚴(yán)重。面對(duì)這些監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的問題，僅依靠企業(yè)自身難以根治?！豆方ㄔO(shè)項(xiàng)目代建管理辦法》明確提出“代建”模式之后，有前瞻性的監(jiān)理企業(yè)積極提升自身管理實(shí)力，大力試點(diǎn)“代建+監(jiān)理”一體化管理模式，在承擔(dān)原本的監(jiān)理任務(wù)的同時(shí)，充分發(fā)揮監(jiān)理人員項(xiàng)目管理能力，實(shí)現(xiàn)“專業(yè)人干專業(yè)事”的目的?！按?監(jiān)理”一體化模式，促使監(jiān)理企業(yè)發(fā)展了代建能力，重點(diǎn)是代建管理。朝著這個(gè)方向，監(jiān)理企業(yè)還能將業(yè)務(wù)不斷延伸，從施工監(jiān)理到全過程監(jiān)理，從立項(xiàng)決策咨詢、項(xiàng)目管理、造價(jià)咨詢等發(fā)展到全過程工程咨詢——這也正是國家鼓勵(lì)的發(fā)展方向。

3.有助于項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)和傳承。在傳統(tǒng)的業(yè)主管理模式下，項(xiàng)目結(jié)束之后，管理人員隨即分流解散，少有人員繼續(xù)到下一個(gè)項(xiàng)目任職，項(xiàng)目實(shí)施過程中的相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)極少有人從不同層面去總結(jié)，每個(gè)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束之后都有著很多不足，這些更是寶貴的財(cái)富，是花錢買來的代價(jià)，沒有穩(wěn)定的管理團(tuán)隊(duì)，這些教訓(xùn)更是難以傳承。實(shí)行一體化模式之后，監(jiān)理企業(yè)可大力發(fā)展穩(wěn)定的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，培養(yǎng)高素質(zhì)的項(xiàng)目管理人才，形成可傳承推廣的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，打造標(biāo)志性的管理品牌，提升企業(yè)軟實(shí)力。

4.有助于提升監(jiān)理主體地位。采用“代建+監(jiān)理”一體化模式，可有效提升監(jiān)理方的主體地位，明確崗位職責(zé)，進(jìn)一步解決工程代建、工程監(jiān)理之間的權(quán)責(zé)問題，作為代建方的監(jiān)理單位直接對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、成本、進(jìn)度、安全、環(huán)保等目標(biāo)負(fù)責(zé)，而不僅僅是為委托方（項(xiàng)目法人）服務(wù)，因此可以充分發(fā)揮監(jiān)理企業(yè)的主觀能動(dòng)性，發(fā)揮監(jiān)理人員的專業(yè)性和積極性，有利于項(xiàng)目的全過程建設(shè)管理和高效監(jiān)理，從而確保項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)、安全、環(huán)保等得到有效控制。

（二）項(xiàng)目建設(shè)角度

1.簡化管理環(huán)節(jié)，節(jié)約管理成本。新管理模式下，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新整合，代建項(xiàng)目部和項(xiàng)目總監(jiān)辦下屬部門合并調(diào)整，避免相同職能部門的重復(fù)設(shè)置，針對(duì)各自在管理方面的優(yōu)勢，重新進(jìn)行了管理職能的劃分，精簡管理人員，簡化工作流程和管理環(huán)節(jié)，有利于項(xiàng)目的組織和工程的推進(jìn)，節(jié)約了整個(gè)項(xiàng)目的管理成本。

2.減少職能交叉、提高管理效率。新管理模式下，代建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)，現(xiàn)場工程質(zhì)量、安全在總監(jiān)理工程師領(lǐng)導(dǎo)下，利用現(xiàn)場駐地監(jiān)理管理方面的經(jīng)驗(yàn)行駛監(jiān)理監(jiān)管職能，具體負(fù)責(zé)現(xiàn)場質(zhì)量、安全、進(jìn)度管理，代建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)其他部門可以側(cè)重資金管理、技術(shù)管理、合約管理及協(xié)調(diào)溝通等方面的統(tǒng)籌管理工作。可有效減少傳統(tǒng)管理模式下部門之間的職能交叉，有效杜絕管理方面的互相推諉，提高管理效率。此外，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)人員全部來自同一單位，有共同的企業(yè)文化熏陶，長時(shí)間的合作共事關(guān)系，工作方式和管理理念趨同，管理過程中磨合期短，上手快，決策、執(zhí)行效率高，綜合管理效益顯著。

3.提升項(xiàng)目管理能力，促進(jìn)項(xiàng)目管理專業(yè)化。新管理模式下，代建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)將根據(jù)自身項(xiàng)目管理優(yōu)勢及項(xiàng)目管理特點(diǎn)，選擇經(jīng)驗(yàn)豐富的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和總監(jiān)理工程師，配置業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、技術(shù)水平高各類管理人才，以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，并實(shí)施目標(biāo)考核，務(wù)求管理取得實(shí)效。根據(jù)《公路工程基本建設(shè)項(xiàng)目概算預(yù)算編制辦法》（JTG 3830-2018）規(guī)定，管理費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)進(jìn)一步降低，在一定程度上可促進(jìn)項(xiàng)目管理和監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，精簡人員，消除人才隊(duì)伍不穩(wěn)定、管理水平低對(duì)項(xiàng)目帶來的不利影響，促進(jìn)提升管理和監(jiān)理人員的專業(yè)化水平。

4.強(qiáng)化目標(biāo)項(xiàng)目管理，切實(shí)提升工作效能。新管理模式下，代建項(xiàng)目辦主任全面負(fù)責(zé)主持項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)工作，項(xiàng)目辦副主任和項(xiàng)目總監(jiān)理工程師協(xié)助項(xiàng)目辦主任，做好各類現(xiàn)場質(zhì)量、安全及進(jìn)度監(jiān)管活動(dòng)。項(xiàng)目管理過程中，可有效強(qiáng)化目標(biāo)項(xiàng)目管理考核，通過內(nèi)部考核機(jī)制，可有效提升項(xiàng)目人員管理水平，轉(zhuǎn)變管理工作作風(fēng)，強(qiáng)化崗位責(zé)任意識(shí)，切實(shí)提高工作效能。

三、“代建+監(jiān)理”一體化實(shí)施過程中存在的問題

運(yùn)用“代建+監(jiān)理”一體化模式進(jìn)行項(xiàng)目管理，一定程度上解決的部分建設(shè)單位管理能力不強(qiáng)、管理不夠?qū)I(yè)的問題，以及促進(jìn)監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升監(jiān)理品牌效益，加快推進(jìn)綜合管理人才的培養(yǎng)，一定程度上緩解了目前監(jiān)理行業(yè)人才流失，工程監(jiān)理遇到發(fā)展瓶頸的問題?！按?監(jiān)理”一體化新型管理模式的運(yùn)用在實(shí)際工程管理中起到了積極的作用，有利于項(xiàng)目管理更加專業(yè)化以及項(xiàng)目建設(shè)投資效益的提高，但在實(shí)際應(yīng)用過程中還存在一些問題：

（一）一體化項(xiàng)目管理水平有待提高

根據(jù)當(dāng)前實(shí)施“代建+監(jiān)理”一體化管理工程項(xiàng)目現(xiàn)狀情況，“代建+監(jiān)理”單位的資質(zhì)要求和管理水平有待進(jìn)一步提高。目前，“代建+監(jiān)理”單位的資質(zhì)根據(jù)招標(biāo)的內(nèi)容，參考監(jiān)理招標(biāo)或者設(shè)計(jì)招標(biāo)相關(guān)資質(zhì)要求設(shè)定，沒有相對(duì)統(tǒng)一和獨(dú)立的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，這就難以完全確?！按?監(jiān)理”單位管理水平和管理能力能達(dá)到項(xiàng)目建設(shè)需求。

（二）一體化綜合管理人才不足

“代建+監(jiān)理”單位人員大部分由監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型過來，傳統(tǒng)的監(jiān)理工作方式和思維，導(dǎo)致人員專業(yè)性較強(qiáng)而綜合管理能力不足，綜合協(xié)調(diào)管理能力較弱。在一體化項(xiàng)目的全過程管理過程中，缺少經(jīng)濟(jì)、法律等綜合知識(shí)面比較齊全的人才，所以如何培養(yǎng)復(fù)合型的一體化管理人才是當(dāng)前需要深入考慮的問題。

（三）“代建+監(jiān)理”單位責(zé)權(quán)利不對(duì)等

目前，相較于傳統(tǒng)管理模式，雖然“代建+監(jiān)理”一體化模式中監(jiān)理單位的主體地位和管理權(quán)限有所提升，但是項(xiàng)目法人單位仍在項(xiàng)目管理中占主導(dǎo)地位，項(xiàng)目相關(guān)技術(shù)要求、設(shè)計(jì)方案以及對(duì)外協(xié)調(diào)決策全權(quán)按照項(xiàng)目法人單位意見和要求開展，“代建+監(jiān)理”單位權(quán)利非常有限。按照《公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法》，依據(jù)相關(guān)法規(guī)和合同，“代建+監(jiān)理”單位需履行工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、計(jì)量、資金支付、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)責(zé)任，項(xiàng)目法人的眾多責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至代建單位。根據(jù)《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財(cái)建〔2016〕504號(hào)），代建管理費(fèi)或建設(shè)管理費(fèi)大幅下降。加上交通建設(shè)行業(yè)目前缺乏“代建+監(jiān)理”方面的標(biāo)準(zhǔn)范本，不能對(duì)雙方形成有效制約，造成“代建+監(jiān)理”單位責(zé)任大、權(quán)利有限、利益縮小的不對(duì)等現(xiàn)狀。

（四）“代建+監(jiān)理”單位法律地位不明確

在項(xiàng)目試點(diǎn)過程中，“代建+監(jiān)理”管理制度還處于推廣應(yīng)用階段，國家尚未出臺(tái)配套的法律、法規(guī)等政策性文件，“代建+監(jiān)理”單位的法律地位不明確。另外，在開展項(xiàng)目建設(shè)管理過程中，大部分項(xiàng)目從實(shí)施階段開展“代建+監(jiān)理”一體化模式，前期手續(xù)均由業(yè)主辦理，而實(shí)施階段的部分手續(xù)以及對(duì)外協(xié)調(diào)仍需要建設(shè)業(yè)主單位行文蓋章或協(xié)助辦理，未得到充分授權(quán)，法律地位不明確，有時(shí)嚴(yán)重影響項(xiàng)目管理實(shí)施的整體效率。

四、“代建+監(jiān)理”一體化發(fā)展的相關(guān)建議

（一）提高一體化項(xiàng)目管理水平，出臺(tái)“代建”資質(zhì)

“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式的重點(diǎn)在于“代建”，按照《公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法》，“代建+”項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)等方式選擇代建單位，而代建單位目前是沒有資質(zhì)要求的。不論是“代建+監(jiān)理”或“代建+設(shè)計(jì)”模式，均需對(duì)代建能力進(jìn)行綜合評(píng)定，僅依據(jù)其監(jiān)理資質(zhì)或設(shè)計(jì)資質(zhì)，不能客觀評(píng)價(jià)代建單位的項(xiàng)目管理能力。因此，建議有關(guān)部門出臺(tái)“代建”資質(zhì)，明確相應(yīng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，既能幫助規(guī)范代建市場，又有助于全面提升代建單位的綜合項(xiàng)目管理能力。

（二）加強(qiáng)綜合管理人才培訓(xùn)培養(yǎng)，提升管理實(shí)力

從性質(zhì)上看，工程代建和工程監(jiān)理是一樣的，均屬于工程咨詢行業(yè)范疇，其專業(yè)技術(shù)水平和人才培養(yǎng)開發(fā)是企業(yè)發(fā)展的核心動(dòng)力，監(jiān)理企業(yè)現(xiàn)有的技術(shù)人才是其轉(zhuǎn)型開展工程代建的關(guān)鍵基礎(chǔ)。目前，雖然工程監(jiān)理人員積累了較多的現(xiàn)場施工管理經(jīng)驗(yàn)，但是對(duì)項(xiàng)目代建管理工作，有些法律規(guī)范、經(jīng)濟(jì)金融和基建程序制度等相關(guān)理論知識(shí)有所欠缺，所以一方面應(yīng)該加快做好企業(yè)內(nèi)部人才培養(yǎng)、進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，或者通過外部人才引進(jìn)等方式加快各專業(yè)人才儲(chǔ)備，使專業(yè)技術(shù)人員即具有現(xiàn)場項(xiàng)目工程管理經(jīng)驗(yàn)，又具備項(xiàng)目全過程管理知識(shí)和能力；另一方面，高等院校和社會(huì)教育機(jī)構(gòu)也可加強(qiáng)綜合性、復(fù)合型人才培養(yǎng)，并加強(qiáng)工程實(shí)踐鍛煉，為全社會(huì)注入新鮮的、有創(chuàng)新能力的綜合性管理人才。

（三）明確項(xiàng)目法人和代建單位的法律地位，責(zé)權(quán)利對(duì)等

對(duì)于“代建+監(jiān)理”單位責(zé)權(quán)利不對(duì)等、法律地位不明確等問題，根本原因在于項(xiàng)目法人和代建單位的法律地位和法律關(guān)系不明確。在之前的建設(shè)模式下，項(xiàng)目法人和代建單位之間、項(xiàng)目法人和監(jiān)理單位之間，均是委托關(guān)系，均應(yīng)簽訂委托合同。那么，若代建單位和監(jiān)理單位為同一法人，形成了“代建+監(jiān)理”單位，雖然與項(xiàng)目法人仍然是委托關(guān)系，簽訂的仍然是委托合同，但“代建+監(jiān)理”單位的責(zé)任被放大，需履行工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、成本等整體責(zé)任，而權(quán)利仍受制于項(xiàng)目法人，無法完全履行職責(zé)，并且利益規(guī)?？s小的情況下，缺少整體激勵(lì)機(jī)制，也不利于節(jié)約總成本，責(zé)權(quán)利完全失衡。建議從法律法規(guī)層面明確“代建+監(jiān)理”單位的權(quán)利，給予更大的權(quán)利空間去實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，才能真正有利于建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，代建的利潤縮小卻沒有相應(yīng)補(bǔ)償激勵(lì)，將不利于項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，也不利于吸引專業(yè)化人才，因此，也建議從費(fèi)用方面，對(duì)“代建+監(jiān)理”給予補(bǔ)償和目標(biāo)激勵(lì)。