對(duì)生產(chǎn)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫牛肉案的實(shí)踐思考

張守華

（洛陽(yáng)市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)，河南 洛陽(yáng) 471000）

1 基本案情

1.1 案件來源

2021 年12 月24 日接知情群眾舉報(bào)，25 日凌晨2 時(shí)左右有人在洛陽(yáng)市某區(qū)某村出租院內(nèi)屠宰、分割牛肉，洛陽(yáng)市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)組織執(zhí)法人員于2021 年12 月25日2時(shí)02分趕赴現(xiàn)場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)院內(nèi)有人正在分割牛肉，執(zhí)法人員向當(dāng)事人出示了執(zhí)法證件，現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)：有刀具、掛肉鉤、電子秤，牛胴體凈質(zhì)量98 kg，牛副產(chǎn)品凈質(zhì)量為50 kg。執(zhí)法人員要求當(dāng)事人馬某提供宰殺牛的產(chǎn)地動(dòng)物檢疫合格證明（動(dòng)物B）、動(dòng)物防疫條件合格證和該批鮮牛肉的動(dòng)物檢疫合格證明（產(chǎn)品），當(dāng)事人僅提供了牛的產(chǎn)地檢疫合格證明。執(zhí)法人員按照規(guī)定，對(duì)查獲的牛肉及副產(chǎn)品進(jìn)行了證據(jù)先行登記保存，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了拍照取證，隨后報(bào)請(qǐng)洛陽(yáng)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局立案，審批通過后，進(jìn)一步調(diào)查取證。洛陽(yáng)市獸藥飼料（動(dòng)物產(chǎn)品）質(zhì)量檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)中心現(xiàn)場(chǎng)對(duì)牛肉進(jìn)行了采樣。

1.2 辦案過程及違法行為確定

2021 年12 月28 日，辦案人員在支隊(duì)問訊室，對(duì)當(dāng)事人做了詢問筆錄。經(jīng)查明：當(dāng)事人馬某，現(xiàn)居住在洛陽(yáng)市某區(qū)某村，從事肉牛屠宰、銷售。2021年12月24日，馬某從A縣B鎮(zhèn)養(yǎng)殖場(chǎng)收購(gòu)肉牛1頭，取得了產(chǎn)地動(dòng)物檢疫合格證明（動(dòng)物B），12 月25 日，在其租住院內(nèi)查獲的98 kg牛胴體和50 kg 牛副產(chǎn)品系自家宰殺的，馬某未取得動(dòng)物防疫條件合格證，該批牛肉及副產(chǎn)品未依法經(jīng)過屠宰檢疫，將要流入市場(chǎng)銷售。已登記保存的牛肉及副產(chǎn)品，經(jīng)官方獸醫(yī)外觀檢查，不存在病變、腐敗變質(zhì)；同時(shí)當(dāng)事人于12 月27 日，提供了某區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，出具的涉案牛肉來自非封鎖區(qū)的證明；當(dāng)前，因涉及牛肉產(chǎn)品補(bǔ)檢的實(shí)驗(yàn)室疫病檢測(cè)項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)主管部門沒有明確規(guī)定，執(zhí)法人員函詢了洛陽(yáng)市動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，12 月30 日收到了疫控中心復(fù)函，稱經(jīng)查閱了現(xiàn)有涉農(nóng)的全部檢疫辦法和操作規(guī)程，未發(fā)現(xiàn)牛肉補(bǔ)檢的實(shí)驗(yàn)室疾病檢測(cè)規(guī)程，疫控中心無法提供生鮮牛肉實(shí)驗(yàn)室疾病檢測(cè)報(bào)告。12月31日收到市監(jiān)測(cè)中心的化驗(yàn)結(jié)果，牛肉水分含量70%（低于牛肉水分國(guó)家限量標(biāo)準(zhǔn)77%），無獸藥殘留，“瘦肉精”檢測(cè)陰性。根據(jù)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下稱《動(dòng)物防疫法》），第二十五條第二款和第二十九條第三項(xiàng)之規(guī)定，經(jīng)執(zhí)法人員合議，認(rèn)為該批牛肉及副產(chǎn)品沒有經(jīng)過屠宰同步檢疫，現(xiàn)已不具備補(bǔ)檢條件。至此，認(rèn)定當(dāng)事人未取得動(dòng)物防疫條件合格證屠宰加工牛肉和生產(chǎn)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未檢疫牛肉的違法事實(shí)成立。

1.3 實(shí)施行政處罰

當(dāng)事人從事肉牛宰殺、銷售的行為違反了《動(dòng)物防疫法》第二十五條第二款和第二十九條第三項(xiàng)之規(guī)定，該批牛肉沒有經(jīng)過同步檢疫，現(xiàn)已不具備補(bǔ)檢條件。2022年1月5日，執(zhí)法人員給當(dāng)事人馬某下達(dá)了先行登記保存物品處理通知書，予以收繳銷毀。依據(jù)《動(dòng)物防疫法》第九十七條“其中依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的，依照本法第一百條的規(guī)定處罰”和第一百條進(jìn)行處罰，同時(shí)還違反了第九十八條第一款“開辦動(dòng)物屠宰加工場(chǎng)所，未取得動(dòng)物防疫條件合格證的”之規(guī)定，當(dāng)事人接到責(zé)令整改通知書后，立即改正了違法行為，參照《河南省農(nóng)業(yè)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》，其屬于輕微違法行為。經(jīng)向洛陽(yáng)市價(jià)格認(rèn)證中心函詢，案發(fā)當(dāng)日牛胴體的銷售價(jià)格為74 元/kg，牛副產(chǎn)品的銷售價(jià)格為20 元/kg，確認(rèn)牛肉及副產(chǎn)品的貨值金額為4 626 元，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)馬某作出如下處罰：①?zèng)]收銷毀未經(jīng)檢疫的牛肉及副產(chǎn)品；②罰款人民幣3 000.00元。執(zhí)法人員先后于1月17日、24日，向馬某下達(dá)了《行政處罰事先告知書》《行政處罰決定書》，馬某在行政處罰決定書下達(dá)后15日內(nèi)，向國(guó)庫(kù)繳納了罰款，履行了行政處罰決定，該案至此結(jié)案。

2 分析與討論

2.1 關(guān)于違法案由定性的認(rèn)定

依據(jù)相關(guān)法律條款，在本案案由定性上，執(zhí)法人員曾一度存在不同的意見：①同意定性為“未經(jīng)定點(diǎn)私屠濫宰牛肉案”；②同意定性為“經(jīng)營(yíng)未附有動(dòng)物檢疫合格證明（產(chǎn)品）鮮牛肉案”；③同意定性為“生產(chǎn)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的鮮牛肉案”，以上意見反映了執(zhí)法人員對(duì)相關(guān)法律條款的不同理解，筆者將對(duì)以上不同意見展開討論。

第一種意見同意定性為未經(jīng)定點(diǎn)私屠濫宰牛肉案，經(jīng)查詢其他省市對(duì)于相同案件的行政處罰，并結(jié)合河南省牛羊屠宰現(xiàn)狀，因目前河南省及洛陽(yáng)市均未出臺(tái)牛羊屠宰方面的條例、辦法，《洛陽(yáng)市牛羊屠宰管理辦法（草案）》尚未實(shí)施，對(duì)于此類事項(xiàng)目前屬于立法空白區(qū)域，若案件定為“未經(jīng)定點(diǎn)私屠濫宰”因沒有直接的法律法規(guī)作為依據(jù)。因此，筆者認(rèn)為該案不應(yīng)定性為未經(jīng)定點(diǎn)私屠濫宰牛肉案。建議對(duì)像馬某這樣的牛肉經(jīng)營(yíng)個(gè)體戶，其未依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照、排污許可證、動(dòng)物防疫條件合格證、屠宰許可證的屠宰場(chǎng)點(diǎn)，有關(guān)部門要大力宣傳《動(dòng)物防疫法》《食品安全法》《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律、法規(guī)，同時(shí)嚴(yán)格監(jiān)管和聯(lián)合執(zhí)法，依法清理關(guān)閉。

第二種意見同意定性為經(jīng)營(yíng)未附有動(dòng)物檢疫合格證明（產(chǎn)品）鮮牛肉案，馬某的行為違反了《動(dòng)物防疫法》第五十一條和第一百條之規(guī)定。按照規(guī)定，肉牛屠宰前，貨主應(yīng)當(dāng)?shù)疆?dāng)?shù)貏?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)接到報(bào)檢后，應(yīng)當(dāng)派出官方獸醫(yī)到證照齊全的屠宰場(chǎng)點(diǎn)，實(shí)施動(dòng)物檢疫；檢疫合格的，出具檢疫合格證明，貨主憑動(dòng)物檢疫合格證明（產(chǎn)品）到市場(chǎng)上銷售；不合格的，按照規(guī)定進(jìn)行無害化處理。在該案中馬某承認(rèn)了屠宰活牛未申報(bào)檢疫的事實(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)定動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不得向非法屠宰企業(yè)派駐官方獸醫(yī)，馬某在自己租賃的院內(nèi)屠宰肉牛，其未取得屠宰許可證，其屠宰場(chǎng)點(diǎn)不合法，即便申報(bào)檢疫，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)也不能派駐官方獸醫(yī)對(duì)其實(shí)施檢疫。因此，筆者不贊成該案定性為未附有動(dòng)物檢疫證明（產(chǎn)品）牛肉案。

第三種意見同意定性為生產(chǎn)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的牛肉案，依據(jù)本案案卷中證據(jù)：①現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄、現(xiàn)場(chǎng)照片，證明執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)檢查情況，當(dāng)事人馬某在出租院內(nèi)屠宰、生產(chǎn)牛肉的違法事實(shí)。②詢問筆錄，證明當(dāng)事人違法情形和經(jīng)過。其中詢問筆錄中涉案當(dāng)事人馬某，自認(rèn)“98 kg 牛胴體和50 kg 牛副產(chǎn)品在洛陽(yáng)市某區(qū)某村出租院內(nèi)宰殺，且牛肉未經(jīng)過檢疫”的行為，涉嫌違反《動(dòng)物防疫法》第二十九條之規(guī)定，應(yīng)按照本法第九十七條和第一百條生產(chǎn)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫牛肉案進(jìn)行處罰，筆者同意此觀點(diǎn)。

2.2 關(guān)于動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢條件的爭(zhēng)議

據(jù)相關(guān)法律條款，參考其他地市此類違法案件的執(zhí)法實(shí)踐，關(guān)于本案牛肉是否符合補(bǔ)檢條件，執(zhí)法人員在理解上也存在分歧，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，該案肉牛屠宰時(shí)，因未經(jīng)過官方獸醫(yī)檢疫，應(yīng)當(dāng)按照《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十三條之規(guī)定，對(duì)查獲的牛肉實(shí)施補(bǔ)檢。該批牛肉經(jīng)官方獸醫(yī)檢疫，外觀未發(fā)現(xiàn)病變和腐敗變質(zhì)；同時(shí)當(dāng)事人于12月27日，提供了某區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所出具的涉案牛肉來自非封鎖區(qū)的證明；當(dāng)前，鑒于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的，關(guān)于牛肉產(chǎn)品補(bǔ)檢的實(shí)驗(yàn)室疫病檢測(cè)項(xiàng)目不明確，執(zhí)法人員又參考了市控制中心的意見，本著公開公平公正的原則，不應(yīng)該歸罪于當(dāng)事人，所以就該案來說，牛肉只需符合本辦法第四十三條前兩項(xiàng)之規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)視為具備補(bǔ)檢條件。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《動(dòng)物防疫法》第七十六條第（三）款規(guī)定，結(jié)合《牛屠宰檢疫規(guī)程》，牛的屠宰檢疫操作規(guī)程規(guī)定了“檢疫申報(bào)、宰前檢查、同步檢疫”等操作程序。明確了必須檢疫的傳染病包括寄生蟲病，官方獸醫(yī)根據(jù)檢疫需要，還要進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室疫病檢測(cè)。而該案中查獲的牛肉已錯(cuò)過檢疫時(shí)效，已無法進(jìn)行同步檢疫，單從牛肉產(chǎn)品無法判定該批已宰殺牛所患的動(dòng)物疫病，可能造成動(dòng)物疫情傳播，存在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患，因此判定該批牛肉不具備補(bǔ)檢條件，應(yīng)當(dāng)予以收繳銷毀。

就該案講，執(zhí)法人員從畜牧業(yè)的健康發(fā)展和人民群眾食品安全的大局考慮，討論后一致同意支持第二種觀點(diǎn)。

2.3 關(guān)于當(dāng)前洛陽(yáng)肉牛集中屠宰的難點(diǎn)

據(jù)調(diào)查，洛陽(yáng)市取得有動(dòng)物防疫條件合格證和屠宰許可證的現(xiàn)代化牛屠宰場(chǎng)只有一家，肉牛的屠宰長(zhǎng)期主要是回民從事經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)戶不愿意到牛屠宰場(chǎng)屠宰肉牛的原因主要有四條：一是經(jīng)營(yíng)戶在家私自宰殺肉牛，人工成本約200元/頭，到牛屠宰場(chǎng)屠宰費(fèi)約400元/頭，為了降低成本，敢于冒險(xiǎn)違反動(dòng)物防疫法在家屠宰；二是屠宰場(chǎng)集中宰殺的牛肉存放時(shí)間長(zhǎng)易變質(zhì)，每年5～10 月份隨著氣溫的升高，牛肉胴體大，宰殺后多是放在案板上，即便冷鏈儲(chǔ)存，時(shí)間長(zhǎng)也易變質(zhì)變色，影響銷售，而在家宰殺不用排隊(duì)，時(shí)間掌握上就靈活得多，不易變質(zhì)；三是洛陽(yáng)各縣區(qū)的肉牛屠宰戶分布分散，距牛屠宰場(chǎng)屠宰肉牛運(yùn)輸距離較遠(yuǎn)，運(yùn)輸需要時(shí)間，增加了成本，導(dǎo)致很多肉牛屠宰戶不愿意到牛屠宰場(chǎng)屠宰肉牛；四、屠宰場(chǎng)集中屠宰機(jī)器剝皮損耗大（易把牛肉帶皮卷走），而在家人工剝皮損耗就小得多。對(duì)于肉牛屠宰場(chǎng)來說，開辦現(xiàn)代化的屠宰場(chǎng)耗資在1 千萬元以上，貸款還款壓力客觀存在；我國(guó)是豬肉消費(fèi)大國(guó)，豬肉在肉類消費(fèi)中占比60%以上，牛肉消費(fèi)占肉類消費(fèi)比例偏低，相較其他肉類價(jià)格，80 元/kg左右的牛肉價(jià)格也偏高，洛陽(yáng)市的牛屠宰分淡季和旺季，淡季全市肉牛日均屠宰量約15 頭，旺季全市日均屠宰量約100 頭，屠宰量偏低導(dǎo)致企業(yè)利潤(rùn)上不去，再加上各種日常費(fèi)用開支，屠宰場(chǎng)長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，經(jīng)營(yíng)起來困難重重。希望河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳加快制定《河南省畜禽屠宰管理?xiàng)l例》，建議有關(guān)部門在調(diào)研的基礎(chǔ)上，兼顧牛屠宰場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)戶的各方利益，通過專項(xiàng)補(bǔ)貼、減免稅款等扶持政策措施，解決肉牛集中屠宰的困境。

當(dāng)前，我國(guó)動(dòng)物防疫正面臨著復(fù)雜、嚴(yán)峻的形勢(shì)，新修訂的《動(dòng)物防疫法》已于2021年5月1日起施行，而現(xiàn)行的《動(dòng)物檢疫管理辦法》仍然是2010 年3 月1 日實(shí)施的部門法規(guī)，顯然已落后于時(shí)代要求，建議盡快修訂并頒布實(shí)施新的《動(dòng)物檢疫管理辦法》，進(jìn)一步作出完善，彌補(bǔ)法律漏洞，與《動(dòng)物防疫法》同步匹配，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物產(chǎn)品，給出清晰的檢疫操作辦法，在保護(hù)當(dāng)事人利益的同時(shí)，也降低執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。