有效獨立性原則下核安全監(jiān)督管理體制的審視與重構(gòu)

李 奇 偉

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

為實現(xiàn)核安全監(jiān)管的獨立性，需要“促進(jìn)立法者、執(zhí)法機(jī)關(guān)和許可證持有者對監(jiān)管獨立性概念以及實現(xiàn)獨立決策應(yīng)采取的政策措施形成共識?！盵1]從全球范圍看，在《核安全公約》《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》等國際公約以及國際原子能機(jī)構(gòu)主持制定的一系列安全標(biāo)準(zhǔn)中都提到了一個重要概念——“有效獨立性”(effective independence)。與一般理解的“獨立性”內(nèi)涵不同，核安全監(jiān)管的有效獨立性范疇蘊含著機(jī)構(gòu)獨立性、職能獨立性和決策獨立性等多重維度，并在適用時呈現(xiàn)出一定的彈性和包容性，將是構(gòu)筑核安全監(jiān)管獨立性共識的重要基礎(chǔ)。就我國而言，學(xué)界對何謂“獨立性”，如何在各類主體間形成獨立性共識，如何在監(jiān)管實踐中實現(xiàn)有效獨立等問題尚未深入研究，一些認(rèn)識也趨于偏狹。為了澄清這一問題，本文將著重分析闡釋核安全監(jiān)管有效獨立性概念的實質(zhì)內(nèi)涵、適用原則，并基于有效獨立性原則審視我國核安全監(jiān)督管理體制的現(xiàn)狀與問題，進(jìn)而有針對性地提出完善建議。

一 核安全監(jiān)督管理的有效獨立性原則

在面對安全與發(fā)展價值權(quán)衡時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅持安全優(yōu)先原則，而核安全監(jiān)管的獨立性是確保安全的關(guān)鍵因素[2]96。應(yīng)當(dāng)指出的是，核安全監(jiān)管的獨立性不只是形式意義上的獨立性，更應(yīng)是實質(zhì)意義上的獨立性；不只是法律獨立性，而應(yīng)是法律獨立性和事實獨立性的結(jié)合[3]。基于這樣的視角，所謂核安全監(jiān)督管理的獨立性應(yīng)當(dāng)是有效獨立性。它不僅要求在體制設(shè)置上實現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)或?qū)嶓w的有效分離，也要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠獨立行使行政許可、審評、監(jiān)督執(zhí)法等關(guān)鍵職能，并確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)在安全決策上有效獨立。進(jìn)言之，核安全監(jiān)管的有效獨立性原則對機(jī)構(gòu)獨立性、職能獨立性和決策獨立性提出了總體性要求。在這一要求中，保證機(jī)構(gòu)獨立性是組織基礎(chǔ)，職能獨立性是權(quán)責(zé)界限，而決策獨立性是執(zhí)行保障。三者相輔相成，內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(一)機(jī)構(gòu)獨立性

“對核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一個基本要求是與可能會不適當(dāng)?shù)赜绊懕O(jiān)管決策的利益團(tuán)體充分獨立?！盵4]具體來看，機(jī)構(gòu)獨立性主要體現(xiàn)在三個層面。首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與上級機(jī)關(guān)之間應(yīng)相對獨立。“如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)未經(jīng)另一個組織的批準(zhǔn)就無法進(jìn)行安全判斷或開展核設(shè)施許可，那么就將產(chǎn)生獨立性和透明性問題。”[5]25一般認(rèn)為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)有渠道直接向具有最廣泛政治責(zé)任的官員進(jìn)行報告[5]26。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與非監(jiān)管職能的其他機(jī)構(gòu)之間應(yīng)保持相對獨立，特別是監(jiān)管機(jī)構(gòu)與負(fù)責(zé)促進(jìn)或發(fā)展核能和核技術(shù)利用的機(jī)構(gòu)之間的分離更為重要[5]26。一些國家曾經(jīng)為此對機(jī)構(gòu)做過調(diào)整。例如，2012年，日本成立核監(jiān)管局替代了原來的核工業(yè)安全局，并從經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和工業(yè)部轉(zhuǎn)到環(huán)境省[2]95。再者，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)有效獨立于促進(jìn)或反對核技術(shù)開發(fā)利用的利益集團(tuán)，包括核設(shè)施營運者、產(chǎn)業(yè)協(xié)會、反核組織等。同時，“如果政府部門或政府機(jī)構(gòu)本身就是運行經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)施或開展經(jīng)批準(zhǔn)活動的受權(quán)方，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須與受權(quán)方分離并有效獨立于受權(quán)方。”[6]此外，在延伸意義上，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策在很大程度上依賴于外部咨詢機(jī)構(gòu)作出的專業(yè)判斷，因此，外部咨詢機(jī)構(gòu)也應(yīng)具備監(jiān)管機(jī)構(gòu)相似的獨立性，以保證決策建立在科學(xué)、成熟技術(shù)和相關(guān)經(jīng)驗基礎(chǔ)上。

當(dāng)然，機(jī)構(gòu)獨立性并不是絕對的獨立。首先，“監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能在政府其他各方面絕對獨立：就像其他政府組織一樣，它必須在國家法律體系內(nèi)并且在預(yù)算約束下運作?！盵1]因此，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他政府機(jī)構(gòu)完全隔離是不現(xiàn)實的[2]99。其次，負(fù)責(zé)任的監(jiān)管決策的作出需要政府機(jī)構(gòu)與非政府機(jī)構(gòu)良性互動?！罢?fù)有讓擁有合法并得到承認(rèn)的利益各方參與其決策的最終責(zé)任。”[6]再者，機(jī)構(gòu)獨立并不意味著必須設(shè)置獨立的委員會或者專門設(shè)置與其他機(jī)構(gòu)完全分離的行政部門?！氨O(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)在另一個組織的行政結(jié)構(gòu)之中，或由另一個組織監(jiān)督，并不意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨立性。問題的關(guān)鍵是監(jiān)管職能和決策是否存在必要的有效分開和獨立性?！盵5]25因此，從本質(zhì)上看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)所追求的獨立性并不是“絕對獨立性”，而是建立在有效決策基礎(chǔ)上的相對獨立性。

(二)職能獨立性

除了在機(jī)構(gòu)設(shè)置上保持獨立性以外，獨立行使職權(quán)也很重要?！逗税踩s》規(guī)定：“每一締約方應(yīng)采取適當(dāng)步驟確保將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能與參與促進(jìn)或利用核能的任何其他機(jī)構(gòu)或組織的職能有效地分開。”①《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》指出，“每一締約方應(yīng)依照其立法和監(jiān)管框架采取適當(dāng)步驟，以確保在幾個組織同時參與乏燃料或放射性廢物管理和控制的情況下監(jiān)管職能有效獨立于其他職能。”②由此可見，監(jiān)管職能的有效分開也是監(jiān)管獨立性的重要方面。

可以從三個方面理解監(jiān)管職能的獨立性。首先，監(jiān)管職能的獨立性主要指的是行使關(guān)鍵性職能的獨立性。“監(jiān)管的有效獨立性并不要求由一個監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所有核安全管理事務(wù)，而只需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠行使關(guān)鍵監(jiān)管職能，而不會受到不適當(dāng)?shù)膲毫蚣s束?！盵4]所謂關(guān)鍵職能主要指的是四類：制定規(guī)章制度、許可證審批(包括禁止無許可證的運行)、檢查和評價、執(zhí)行[5]26。有觀點認(rèn)為還應(yīng)該加上另外兩類：一是向公眾、媒體、立法機(jī)關(guān)及其他利益相關(guān)者提供監(jiān)管活動的信息；一是展開國際合作[5]26。其次，監(jiān)管職能的獨立性要求避免職權(quán)沖突和矛盾。這就要求“不得賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)任何可能影響其履行監(jiān)管設(shè)施和活動安全的職責(zé)或與該職責(zé)相沖突的其他職責(zé)”[6]。同時，“如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)由不只一個主管部門組成，那么應(yīng)該在法律上作出相應(yīng)的安排，以確保監(jiān)管職責(zé)得到明確劃分與協(xié)調(diào)，避免任何疏忽或不必要的重復(fù)，以及防止對營運者或許可證持有者施加沖突性要求?！盵5]23再者，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)管職能時不受任何無正當(dāng)理由的干涉[4]，特別是來自促進(jìn)或反對核技術(shù)開發(fā)利用的團(tuán)體的干擾?！氨O(jiān)管機(jī)構(gòu)必須在保持有效獨立性的情況下行使其職權(quán)，對具有顯著輻射危險的任何設(shè)施或活動進(jìn)行干預(yù)，而不管這樣做可能使受權(quán)方承擔(dān)怎樣的代價”[6]。

(三)決策獨立性

政府必須采取法律和組織上的措施以確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)在安全相關(guān)決策上有效獨立[6]。這種決策獨立性呈現(xiàn)出以下四個方面的特征：首先，不受不必要的外部因素的影響，但存在與被許可人、獨立專家、公眾進(jìn)行對話磋商的適當(dāng)機(jī)制；其次，在科學(xué)、可靠技術(shù)以及相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上做出決定，并對決定依據(jù)進(jìn)行明確解釋；再者，與明確的安全目標(biāo)、法律技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的一致性和可預(yù)測性。最后，保持決策的透明度和可追溯性[1]。

顯然，決策獨立性概念具有豐富的內(nèi)涵。它除了強(qiáng)調(diào)決策時排除外部干擾以外，還涉及決策能力、決策程序、決策過程規(guī)范等內(nèi)容。在決策能力方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備不依賴于被許可人和其他利益相關(guān)者的監(jiān)管能力和專業(yè)知識。“一個需要做出復(fù)雜技術(shù)判定的組織必須擁有能夠做出這種判定或評價的專家人員。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)完全依賴于他人的評價，它的獨立性可能受到損害。”[5]25為了滿足這一要求，需要實施長期的人力資源管理計劃、建立良好協(xié)作的咨詢服務(wù)關(guān)系以提升決策的科學(xué)性、合理性。在決策程序方面，需要建立核安全監(jiān)管決策的程序要求，包括明確監(jiān)管決策目標(biāo)、保證信息完整性、保持文件記載、持續(xù)開展監(jiān)管績效審計和評價等[1]。同時，還需要設(shè)置爭議程序?！皣曳审w系應(yīng)當(dāng)設(shè)置包括通過行政體系或者通過司法部門處理申訴的程序，使人們認(rèn)為監(jiān)管判定不會因外部原因而被隨意顛倒?！盵5]25在決策過程規(guī)范上，應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)決策透明度和可追溯性。對于管理者而言，可追溯性有利于調(diào)查事故原因、審查和審核監(jiān)管績效；對于公眾而言，可追溯性可以增加信賴，消除對獨立性干擾的擔(dān)憂[1]。因此，在設(shè)計核安全決策機(jī)制時應(yīng)融入適度的信息公開、公眾參與規(guī)定，并在管理的各環(huán)節(jié)提出信息管理要求，實現(xiàn)決策的可追溯。

二 我國核安全監(jiān)督管理體制的現(xiàn)狀審視

經(jīng)過這些年的發(fā)展，我國已經(jīng)逐步建立起一套適合我國國情并與國際接軌的核與輻射安全監(jiān)督管理體制③。根據(jù)《中國的核安全》白皮書，我國正建立健全“三位一體”的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實行核安全、輻射安全和輻射環(huán)境管理的統(tǒng)一獨立監(jiān)管，建立了總部機(jī)關(guān)、地區(qū)監(jiān)督站、技術(shù)支持單位“三位一體”的核安全監(jiān)管組織體系[7]。從有效獨立性視角看，我國核安全監(jiān)督管理體制在機(jī)構(gòu)獨立性、職能獨立性和決策獨立性等方面都呈現(xiàn)出一定特點，也存在一些不足。

(一)機(jī)構(gòu)獨立性

經(jīng)過這些年的發(fā)展，我國在核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置方面已經(jīng)具備相當(dāng)程度的獨立性。首先，在縱向?qū)用?，主要的監(jiān)管部門生態(tài)環(huán)境部與國家核安全局是一體的。生態(tài)環(huán)境部“對外保留國家核安全局牌子”④，兩者沒有職能沖突，并保持相對通暢的向上匯報渠道。其次，在橫向?qū)用?，生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)與核工業(yè)主管部門、能源主管部門之間保持了相對獨立。1998年，國家核安全局整體并入原國家環(huán)境保護(hù)總局。2017年《核安全法》明確規(guī)定國務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)核安全的監(jiān)督管理⑤。這些都說明作為主要的核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)——生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)與負(fù)責(zé)促進(jìn)或發(fā)展核能和核技術(shù)利用的機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行了有效分離[2]124。再者，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與核設(shè)施營運者之間也保持了相對獨立。生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)并未作為被許可方參與經(jīng)營，生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)與三大國有核電集團(tuán)——國家核電技術(shù)公司、中國廣核集團(tuán)有限公司和中國核工業(yè)集團(tuán)公司之間是監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系。

當(dāng)然，從存在問題的角度看，我國核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性也面臨一些挑戰(zhàn)。一方面，由于核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)在另一組織體系內(nèi)，因此可能會在一定程度上產(chǎn)生人事管理受限和資源擠占問題。國際原子能機(jī)構(gòu)曾經(jīng)指出，“環(huán)境保護(hù)部(國家核安全局)與環(huán)境保護(hù)部其他部門在綜合管理支持方面共享資源，比如行政系統(tǒng)與人事管理、計劃與財務(wù)支持等，這在一定程度上限制了環(huán)境保護(hù)部(國家核安全局)的靈活度”[6]。另一方面，外部技術(shù)支持單位也應(yīng)具備監(jiān)管機(jī)構(gòu)相似的獨立性。上海核安全審評中心、北京核安全審評中心、蘇州核安全中心、中機(jī)生產(chǎn)力促進(jìn)中心等都屬于外部技術(shù)支持機(jī)構(gòu)。如何避免技術(shù)支持服務(wù)過程中的利益沖突是一個值得關(guān)注的問題。

(二)職能獨立性

在核安全監(jiān)管方面，我國已經(jīng)逐步形成了統(tǒng)一監(jiān)管與分級、分部門監(jiān)管相結(jié)合的管理體制，依法明確了生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)、國家發(fā)展改革委員會(能源局)、工業(yè)和信息化部(國防科技工業(yè)局)等主要管理部門的職責(zé)分工。當(dāng)然，現(xiàn)有體制在職能獨立性上仍然存在一些問題，主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，在關(guān)鍵職能行使上，生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)作為對全國民用核設(shè)施和核技術(shù)利用實施統(tǒng)一、獨立監(jiān)管的部門③，雖然擁有制定部委規(guī)章和安全標(biāo)準(zhǔn)、許可證審批、檢查評價、強(qiáng)制執(zhí)行、信息公開等權(quán)力，但其不負(fù)責(zé)核設(shè)施退役、放射性廢物處置場所選址、放射性廢物管理、核事故應(yīng)急管理等工作，在與國際組織協(xié)調(diào)上也不占據(jù)主導(dǎo)地位，這種職責(zé)分工在一定程度上限制了生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)的監(jiān)管權(quán)力[2]127。另一方面，監(jiān)管部門之間存在職能重疊、空白和沖突[8]19。首先，在一些管理事項上存在重復(fù)審批情形。例如，依據(jù)《核材料管制條例》的規(guī)定，核材料許可證的申請需要經(jīng)過申請單位上級領(lǐng)導(dǎo)部門的審核批準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)或工業(yè)和信息化部(國防科技工業(yè)局)核準(zhǔn)、國家發(fā)展改革委員會(能源局)頒發(fā)等多重環(huán)節(jié)⑥。其次，一些管理規(guī)定存在沖突。例如，生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)和國家衛(wèi)健委都對職業(yè)照射劑量制定了調(diào)查水平，但兩者采用的基礎(chǔ)方法不同從而容易導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)法方面的沖突[8]17。再者，在一些管理事項上部門間協(xié)調(diào)不足。例如，涉及核安全問題，生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)是主要監(jiān)督部門，涉及輻射防護(hù)問題，則主要由國家衛(wèi)健委負(fù)責(zé)。這兩個領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)比較薄弱，缺乏系統(tǒng)性制度安排[8]17。

(三)決策獨立性

在決策獨立性方面，近年來我國通過加強(qiáng)人力資源管理、提供持續(xù)資金支持等措施已經(jīng)取得一定進(jìn)展，但即使如此還是存在一些不足。首先，在能力建設(shè)方面，核安全監(jiān)管能力仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。例如，在核安全設(shè)備質(zhì)量保證、輻射監(jiān)測、核事故應(yīng)急等技術(shù)領(lǐng)域尚存不足[8]31。從人力資源看，隨著短期內(nèi)新進(jìn)人員的大量增加⑦，員工的專業(yè)能力、職業(yè)操守等方面在未經(jīng)過系統(tǒng)培訓(xùn)的情況下是否能夠較好地適應(yīng)工作任務(wù)仍然是個問題。同時，在薪資待遇、晉升政策、職業(yè)發(fā)展政策等方面也缺乏長期穩(wěn)定的人力資源管理計劃。其次，在決策程序方面，仍有待進(jìn)一步規(guī)范。在核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部，由于綜合管理體系尚未有效建立，一些關(guān)涉行政許可、審查評價、監(jiān)督檢查以及提供技術(shù)支持服務(wù)的程序還沒有完全成文；一些情況下即使有程序規(guī)定也只是通用程序，沒有專門針對特定設(shè)施和活動[8]39。再者，在決策過程方面，決策透明度和可追溯性仍有待加強(qiáng)。從透明度方面看，雖然我國在公眾溝通方面采取了大量措施，制定了信息公開管理辦法、公眾溝通工作方案，開展了“公眾開放日”活動和溝通試點項目[9]50，但從有效溝通角度看還是存在一些不足。例如，信息公開質(zhì)量有待提升，核安全知識科學(xué)普及程度低；信息公開和公眾參與主要發(fā)生在項目審評階段，特別是環(huán)境影響評價過程中，其他環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)規(guī)定；參與形式有限，組織化的參與較少；地方層面政府與公眾之間舉行定期會議的機(jī)制未形成[8]36。從可追溯性方面看，生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)已經(jīng)建設(shè)起國家核技術(shù)利用輻射安全管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，但一些重要機(jī)構(gòu)，如國家衛(wèi)健委、公安部等監(jiān)管部門還未被授權(quán)納入該系統(tǒng)[9]48。最后，在決策績效評價上，定期舉行的質(zhì)量審核和評估機(jī)制尚未有效建立，也缺乏第三方獨立評估機(jī)制，相關(guān)審查評價結(jié)果以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的回應(yīng)并沒有在社會上公開[1]。

三 我國核安全監(jiān)督管理體制的構(gòu)建完善

基于有效獨立性原則，我國核安全監(jiān)督管理體制在未來將如何構(gòu)建完善？回答這一問題，需要從機(jī)構(gòu)獨立性、職能獨立性、決策獨立性等方面展開進(jìn)一步的思考和探索，針對機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能整合、部門間協(xié)調(diào)、監(jiān)管決策程序規(guī)范等方面作出具體規(guī)劃和設(shè)計，推動我國核安全監(jiān)督管理體制的健全完善。

(一)設(shè)立由部委管理相對獨立的國家核安全局

機(jī)構(gòu)獨立性是核安全監(jiān)管獨立性的組織基礎(chǔ)。就我國而言，在核安全機(jī)構(gòu)設(shè)置方面主要存在三種可能的改革路徑：一是在生態(tài)環(huán)境部內(nèi)設(shè)置由部委管理的國家局；二是將國家核安全局設(shè)置為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)或者成為獨立部委；三是設(shè)置專門的獨立委員會直接對全國人大負(fù)責(zé)并報告工作[10]。其中，現(xiàn)實可行的方案應(yīng)當(dāng)是第一種，即將國家核安全局轉(zhuǎn)變?yōu)椴课芾淼膰揖?。這樣的改變較大程度上保留了現(xiàn)有管理體制，減少了改革成本，同時，也有助于進(jìn)一步明確國家核安全局的機(jī)構(gòu)定位，在體系內(nèi)增強(qiáng)其獨立性。具體來看，未來應(yīng)進(jìn)一步明確兩個問題：一是借助機(jī)構(gòu)改革契機(jī)提出將國家核安全局設(shè)置為部委管理國家局的改革方案?？梢员日諊夷茉淳钟蓢野l(fā)展和改革委員會管理、國家國防科技工業(yè)局由工業(yè)和信息化部管理的方式，規(guī)定國家核安全局由國家生態(tài)環(huán)境部管理，為副部級單位；一是在未來機(jī)構(gòu)改革文件中明確國家核安全局與生態(tài)環(huán)境部之間的職責(zé)關(guān)系。從可資借鑒的部委管理國家局和部委職責(zé)關(guān)系看，主要存在兩種情況：一是建議審定關(guān)系，即就管理事項由部委管理國家局提出建議再報部委審定；一是指導(dǎo)關(guān)系，即部委指導(dǎo)，部委管理國家局組織實施⑧。為確保機(jī)構(gòu)有效獨立，國家核安全局與生態(tài)環(huán)境部之間的職責(zé)關(guān)系應(yīng)當(dāng)定位為后者——指導(dǎo)關(guān)系，主要由國家核安全局組織實施，生態(tài)環(huán)境部進(jìn)行工作指導(dǎo)。

(二)整合核安全監(jiān)管核心職能并形成部門間監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

關(guān)鍵職能的獨立行使與監(jiān)管部門間的有效協(xié)調(diào)是保障職能獨立性的重要方面。為此，需要在法律層面進(jìn)行制度安排，“以確保明確定義和協(xié)調(diào)監(jiān)管職責(zé)和職能，避免任何遺漏或不必要的重復(fù)，并防止對營運者和許可證持有者提出相沖突的要求。”[11]一方面，應(yīng)對核安全監(jiān)管核心職能進(jìn)行整合。首先，在職權(quán)范圍上，生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)除了審批、檢查、強(qiáng)制執(zhí)行等職權(quán)以外，還應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)張參與國際合作的職權(quán)。“國家核安全局應(yīng)有自己的渠道與國際原子能機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通互動”[8]25，應(yīng)規(guī)定由國家核安全局“負(fù)責(zé)核與輻射安全相關(guān)國際公約的國內(nèi)履約”③，國家原子能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核安保和核保障相關(guān)國際公約的國內(nèi)履約。其次，在管理對象上，生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)的職責(zé)范圍應(yīng)涵蓋管轄范圍內(nèi)各類型的乏燃料和放射性廢物；再者，從管理過程角度看，核安全監(jiān)管涉及核設(shè)施選址、設(shè)計建造、調(diào)試運行、關(guān)閉退役等全過程，因此，關(guān)閉、退役核設(shè)施的安全監(jiān)管也應(yīng)該由生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)負(fù)責(zé)。

另一方面，應(yīng)強(qiáng)化不同監(jiān)管部門間安全職責(zé)的協(xié)調(diào)。對于監(jiān)管職能重疊、空白和沖突問題[8]19，可以通過立法進(jìn)一步明確部門職責(zé)或者通過部門間協(xié)議、跨部門協(xié)調(diào)等方式予以清晰化。例如，應(yīng)在《放射性污染防治法》《核安全法》修訂時進(jìn)一步明確統(tǒng)管部門與分管部門之間關(guān)系、清晰表述各部門職責(zé)、根據(jù)機(jī)構(gòu)改革情況及時修改法律文本中對原有機(jī)構(gòu)名稱的表述，減少“有關(guān)部門”“指定的部門”等模糊語詞的使用頻次[2]135。又如，應(yīng)逐步建立監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。在這方面，現(xiàn)在已經(jīng)采取了一些措施。2016年，原環(huán)境保護(hù)部(國家核安全局)和原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會召開會議，就建立更有效的協(xié)調(diào)機(jī)制達(dá)成了共識[9]27。未來，應(yīng)繼續(xù)沿著這一方向推動建立穩(wěn)定的部門間信息共享、經(jīng)驗交流機(jī)制，在時機(jī)成熟時通過簽訂部門間協(xié)議、組織跨部門協(xié)調(diào)會議等方式構(gòu)建核安全監(jiān)管協(xié)調(diào)長效機(jī)制。

(三)建設(shè)完善核安全監(jiān)管技術(shù)支持體系和人力資源管理體系

“如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法確保其決策基于科學(xué)、成熟技術(shù)和相關(guān)經(jīng)驗作出，那么這樣的決策就很容易受到不必要的外部因素的影響?！盵1]為了避免這種情況的出現(xiàn)，應(yīng)從技術(shù)能力提升和人力資源建設(shè)兩方面著手予以改進(jìn)。一方面，應(yīng)進(jìn)一步健全核安全監(jiān)管技術(shù)支持體系。我國《核安全與放射性污染防治“十三五”規(guī)劃及2025年遠(yuǎn)景目標(biāo)》已經(jīng)要求推進(jìn)核安全監(jiān)管能力建設(shè)工程，包括新建6個國家核與輻射安全監(jiān)管技術(shù)研發(fā)基地，推進(jìn)4項共用配套設(shè)施等③。未來，在更長遠(yuǎn)的規(guī)劃中應(yīng)該繼續(xù)突出核安全監(jiān)管能力建設(shè)，將建設(shè)重點放在技術(shù)審查能力建設(shè)、輻射環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、事故應(yīng)急保障能力建設(shè)、大型科研實驗平臺和實驗室建設(shè)等方面從而整體提升核安全監(jiān)管的軟硬實力[12]。另一方面，應(yīng)健全完善人力資源管理體系，包括建設(shè)相對獨立的人事管理編制體系，實施長期人力資源管理計劃，穩(wěn)步提升員工工資待遇，明確界定管理職位甄選和晉升程序，建立有效的能力考核程序，建立豐富多樣而又具備實效的員工能力發(fā)展計劃等。

(四)健全對外部技術(shù)支持進(jìn)行利益沖突審查的相應(yīng)機(jī)制

一旦監(jiān)管機(jī)構(gòu)在技術(shù)領(lǐng)域不能完全自足，法律就應(yīng)當(dāng)使其能夠從外部尋求建議或支持，并“做出相應(yīng)安排以保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)與為其提供建議和服務(wù)的這些機(jī)構(gòu)之間沒有利益上的沖突”[8]33。就我國而言，健全利益沖突審查機(jī)制應(yīng)注重以下幾點：首先，外部技術(shù)支持機(jī)構(gòu)應(yīng)有效獨立于核設(shè)施營運主體，包括負(fù)責(zé)核設(shè)施設(shè)計、建造、運行、退役等活動的單位。其次，在技術(shù)服務(wù)合同中規(guī)定回避條款。在委托合同中明確規(guī)定，承擔(dān)外部技術(shù)支持服務(wù)、參與審評的人員不得參與其他可能導(dǎo)致利益沖突的工作，存在可能利益沖突的人員應(yīng)當(dāng)依法回避[9]46。再者，加強(qiáng)對利益沖突問題的定期審查。中華人民共和國審計署、生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)外部定期審查規(guī)則，明確審查范圍和程序，“國家核安全局還應(yīng)定期評估技術(shù)支持單位的分包方存在利益沖突的可能性”[8]33。

(五)構(gòu)建全過程透明、可追溯的核安全監(jiān)管決策程序

首先，在生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)內(nèi)部，應(yīng)建立執(zhí)行、評估和改進(jìn)自身的綜合管理體系。這一體系應(yīng)當(dāng)將核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行其關(guān)鍵職能，如行政許可、審查評價、監(jiān)督檢查時的基本程序以成文規(guī)范的形式固定下來，針對特定核設(shè)施設(shè)置專門的管理程序，并強(qiáng)化核安全監(jiān)管配套文件的制修訂以及與管理體系手冊的對接[13]。其次，健全核安全監(jiān)管決策績效評價機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)管體系內(nèi)半年和年度自我評價報告的內(nèi)容和格式，對標(biāo)國際原子能機(jī)構(gòu)績效評價標(biāo)準(zhǔn)對考核內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化；加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)的管理評審，定期開展管理體系監(jiān)查[12]，針對監(jiān)查過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行系統(tǒng)分析、提出解決方案；適時引入社會第三方評估，并將評估結(jié)果向社會公布。再者，加強(qiáng)決策過程的透明度和可追溯性。應(yīng)當(dāng)參照生態(tài)環(huán)境部《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》制定《核能利用活動公眾參與辦法》[14]，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；依循公正、公平、合法、便民的原則及時、準(zhǔn)確地公開政府信息⑨，規(guī)定核電企業(yè)信息公開義務(wù)，并加強(qiáng)核安全知識科學(xué)普及與教育；擴(kuò)展公眾參與范圍，在核設(shè)施選址、設(shè)計建造、調(diào)試運行、關(guān)閉退役等各階段設(shè)置公眾參與環(huán)節(jié)；鼓勵環(huán)保公益組織、其他社會團(tuán)體依法參與，建立政府、核電企業(yè)與社區(qū)的有效溝通機(jī)制，并積極回應(yīng)公眾訴求。此外，還應(yīng)該加強(qiáng)信息管理，做好跟蹤記錄以確保信息完整性，并在監(jiān)管部門間建立有效的信息共享機(jī)制。

注釋：

①參見《核安全公約》第8條。

②參見《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》第20條。

③參見生態(tài)環(huán)境部《中國核與輻射安全管理體系總論》。

④參見《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國發(fā)[2018]6號)。

⑤參見《中華人民共和國核安全法》第6條。

⑥參見《核材料管制條例》第10條。

⑦2010年以來，生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)的監(jiān)管人員增加到1000多人。參見國際原子能機(jī)構(gòu)編，《國際原子能機(jī)構(gòu)關(guān)于中國核與輻射安全監(jiān)管綜合跟蹤評估報告》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2018年版，第42頁。

⑧參見國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國家能源局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》。

⑨參見《政府信息公開條例》。