波蘭高等教育治理：經(jīng)驗(yàn)與啟示

吳芃 （天津師范大學(xué)教育學(xué)部）

一個(gè)國家高等教育治理模式的發(fā)展演變進(jìn)程必定與這一國家的整體發(fā)展?fàn)顩r息息相關(guān)，且往往能夠反映出該國家在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)上的需求與角力，以及其歷史與傳統(tǒng)文化中所傳承下來的理念與價(jià)值。在當(dāng)今國家內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜、外部國際環(huán)境充滿不確定因素的時(shí)代背景下，如何優(yōu)化治理模式，協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)外部的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧諸多利益相關(guān)者的權(quán)益，是關(guān)乎高等教育發(fā)展前途命運(yùn)的重要議題之一。

一、波蘭高等教育治理的歷史變革

（一）學(xué)術(shù)自治的“洪堡”模式

與歐洲大多數(shù)國家相似，波蘭高等教育機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代制度框架以18 世紀(jì)末和19 世紀(jì)初德國洪堡大學(xué)開創(chuàng)的“洪堡模式”為基礎(chǔ)。在“洪堡模式”中，大學(xué)師生學(xué)習(xí)和研究的主要目的是出于其自身需要的緣故而尋求真理，代表著“高等教育的非功利主義目的”。對(duì)真理的追求是在國家的保護(hù)下，由教師和學(xué)生組成的學(xué)術(shù)團(tuán)體進(jìn)行的，注重的是教學(xué)和研究的統(tǒng)一，從而可以實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)的純粹性?！昂楸つＪ健敝械母叩冉逃卫硎腔趥€(gè)人學(xué)術(shù)自由理想的。因此，“洪堡模式”下，高等教育治理的權(quán)力通常掌握在行政級(jí)別較低的個(gè)別教授和行政級(jí)別較高的政府官員手中，大學(xué)中所謂的的“行政管理人員”形同虛設(shè)?？偠灾?，該治理模式下的大學(xué)被設(shè)想為一個(gè)自治的“學(xué)者共和國”，直接對(duì)國家負(fù)責(zé)。

（二）國家中心的“蘇聯(lián)”模式

第二次世界大戰(zhàn)之后，波蘭由于處于蘇聯(lián)的勢(shì)力影響范圍內(nèi)，整個(gè)高等教育體系在其運(yùn)作的各個(gè)方面都效仿蘇聯(lián)高等教育治理模式，即完全服從中央計(jì)劃。在這段時(shí)間里，波蘭高等教育的“洪堡模式”傳統(tǒng)幾乎被徹底瓦解，只有少數(shù)幾所精英大學(xué)除外。在波蘭50 年真正的社會(huì)主義時(shí)期，大學(xué)的自主權(quán)被移交給了完全隸屬于共產(chǎn)黨的高等教育部。

以國家為中心的高等教育治理理念是國家現(xiàn)代化在高等教育領(lǐng)域的體現(xiàn)，這一邏輯意味著高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)具有明顯的等級(jí)性。高等教育機(jī)構(gòu)中的行政人員由中央政府直接任命，國家在入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、課程設(shè)置、教師工資等方面執(zhí)行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在以國家為中心的“蘇聯(lián)”模式下，高等教育往往容易受到外部力量的影響，其中最主要的影響因素是政府和執(zhí)政黨派的政治地位變化。這一時(shí)期，波蘭高等教育機(jī)構(gòu)的類型、數(shù)量成倍增長?，F(xiàn)如今波蘭的大多數(shù)國立高等教育機(jī)構(gòu)都是在這一時(shí)期建立起來的。這些高等教育機(jī)構(gòu)自成立之初就奉行以國家為中心的基本邏輯，嚴(yán)格執(zhí)行等級(jí)制度。這一時(shí)期波蘭高等教育治理所采用的“蘇聯(lián)”模式對(duì)后世的影響也十分明顯，例如，在今天波蘭的高等教育中，畢業(yè)生的學(xué)位和頭銜仍然由國家機(jī)構(gòu)——中央學(xué)位和頭銜委員會(huì)授予。

（三）市場(chǎng)導(dǎo)向的“盎克魯-撒克遜”模式

在過去的幾十年里，全球高等教育治理中的權(quán)力分配發(fā)生了前所未有的變化。隨著高等教育機(jī)構(gòu)日益被視為是全球“知識(shí)經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展引擎，它們面臨著如何治理它們的理念競(jìng)爭(zhēng)。傳統(tǒng)的治理模式和治理觀念正受到多重利益相關(guān)者的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。隨著高等教育與整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化福祉的聯(lián)系變得越來越緊密，國家部門和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)都試圖擴(kuò)大其對(duì)高等教育治理的影響，使其成為促進(jìn)自身發(fā)展的得力助手。

縱觀整個(gè)歐洲，伴隨著“歐洲一體化”的進(jìn)程，高等教育治理轉(zhuǎn)向一種更加專業(yè)化的“新公共管理”模式——行政當(dāng)局掌握更多權(quán)力，并加強(qiáng)了對(duì)外部利益相關(guān)者的問責(zé)。在此背景之下，波蘭高等教育體系作為歐洲的“異類”脫穎而出——它保留了大學(xué)治理傳統(tǒng)中的民主模式，權(quán)力的分配更傾向于學(xué)院內(nèi)部和資深教授，并且?guī)缀鯖]有外部利益相關(guān)者代表參與治理。

二、波蘭高等教育治理的特點(diǎn)及成因

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)向自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的社會(huì)背景下，波蘭于20 世紀(jì)90 年代面向市場(chǎng)開放了高等教育。一系列的改革試圖對(duì)高等教育治理體系進(jìn)行全面重組，但波蘭高等教育治理中學(xué)術(shù)團(tuán)體的主導(dǎo)地位在很大程度上仍然保持不變。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，外部利益相關(guān)者代表的缺失是波蘭高等教育治理有別于歐洲其他國家的最為鮮明的特征。深究這一現(xiàn)象的成因，與波蘭的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及文化環(huán)境有關(guān)。

（一）社會(huì)信任水平低

波蘭作為歐盟新成員國，與高等教育利益相關(guān)者占主導(dǎo)地位的其他歐盟國家之間存在一個(gè)關(guān)鍵性的區(qū)別——社會(huì)信任水平，這關(guān)系到公民社會(huì)的成熟程度。波蘭是整個(gè)歐洲社會(huì)信任度最低的國家之一，與此同時(shí)，也是對(duì)公共機(jī)構(gòu)信任度最低的國家之一。在歐洲社會(huì)調(diào)查(2018)中，波蘭在社會(huì)信任度的相關(guān)調(diào)查中排名墊底。

出于歷史和社會(huì)文化背景，波蘭科學(xué)和商業(yè)領(lǐng)域之間的關(guān)系也高度緊張，這種緊張關(guān)系使得外部利益相關(guān)者代表參與大學(xué)治理的嘗試更加困難?！恫ㄌm歷史》(history of Poland)的作者諾曼·戴維斯(Norman Davies)聲稱，自波蘭由擁有土地的貴族統(tǒng)治以來，對(duì)大多數(shù)類型的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)持有蔑視的態(tài)度一直是波蘭歷史上的一種傳統(tǒng)，這些貴族認(rèn)為貿(mào)易或非農(nóng)業(yè)的商業(yè)往來是低賤的。波蘭人民的身份認(rèn)同在這個(gè)國家在地圖上還未出現(xiàn)的時(shí)候就已經(jīng)形成了所謂的“標(biāo)準(zhǔn)”，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值是為了服務(wù)于受壓迫者的利益,道德和藝術(shù)價(jià)值高于現(xiàn)實(shí)是波蘭文化最根深蒂固的觀念之一。因此，來自經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的外部力量試圖干涉高等教育的學(xué)術(shù)“凈土”是難以得到波蘭民眾支持的。

（二）外部利益相關(guān)者參與意愿低

波蘭公民社會(huì)本身是否有意愿在高等教育治理方面發(fā)揮利益相關(guān)者作用尚且存疑。部分波蘭學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)在把高等教育的責(zé)任分配給外部利益相關(guān)者還為時(shí)過早——波蘭公民社會(huì)“在精神上和文化上還沒有做好準(zhǔn)備”。

在一個(gè)年輕的民主國家里，誰具備代表公眾行事的資格和權(quán)利這一問題需要謹(jǐn)慎思考。波蘭的大多數(shù)大型公司企業(yè)都開設(shè)在國外，如果這些企業(yè)高管成為高等教育的外部利益相關(guān)者代表，則會(huì)無形中增加波蘭高等教育受到外國勢(shì)力侵犯的風(fēng)險(xiǎn)。波蘭整體經(jīng)濟(jì)中的大部分份額是由中小型企業(yè)構(gòu)成，這些企業(yè)的高管沒有管理高等教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)或興趣。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)對(duì)參與高等教育治理的興趣基于他們所感知到的經(jīng)濟(jì)效益。美國的高等教育治理模式中，學(xué)術(shù)研究得到企業(yè)的支持正是因?yàn)檫@些研究成果也能推動(dòng)企業(yè)的進(jìn)步與發(fā)展。波蘭的公司企業(yè)發(fā)展更依賴于技術(shù)進(jìn)口，他們對(duì)自己的本土技術(shù)需求不大，同時(shí)也沒有經(jīng)濟(jì)支持學(xué)術(shù)研究的歷史傳統(tǒng)。

（三）外部利益相關(guān)者參與能力不足

在一項(xiàng)針對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)管理人員的訪談?wù){(diào)查中，受訪者表示回顧歷史經(jīng)驗(yàn)，讓商業(yè)力量直接參與高等教育機(jī)構(gòu)治理的嘗試都以失敗告終。根據(jù)一位政府專家的描述，高等教育機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性任命董事會(huì)并要求代表參與高等教育治理的現(xiàn)實(shí)情境不外乎兩種結(jié)果——要么是大家邊喝咖啡邊漫無目的地消磨時(shí)間，對(duì)會(huì)議內(nèi)容漠不關(guān)心；要么是與學(xué)術(shù)團(tuán)體代表激烈地爭(zhēng)吵，甚至產(chǎn)生無法調(diào)和的矛盾。共同治理模式的愿景是好的，但在實(shí)際運(yùn)作中目前仍面臨著許多難以解決的困境。外部利益相關(guān)者代表缺乏參與共同治理的經(jīng)驗(yàn)與指導(dǎo)，難以與高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部的學(xué)術(shù)團(tuán)體代表展開平等的協(xié)商博弈，取得互利共贏的效果。強(qiáng)制性參與的結(jié)果往往是流于形式的“合作”，甚至可能會(huì)適得其反，進(jìn)一步激化雙方矛盾。

三、波蘭高等教育治理對(duì)我國的啟示

（一）我國高等教育發(fā)展現(xiàn)狀

與波蘭國情相似，20 世紀(jì)末的中國也經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。自1978 年恢復(fù)高考和高等教育直至20 世紀(jì)90年代，我國高等教育的各個(gè)方面基本上都在效仿蘇聯(lián)，國家對(duì)高等教育實(shí)行“全包式”管控，大學(xué)全部公辦，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)完全由國家承擔(dān)，大小事務(wù)服從國家統(tǒng)一安排。高度集權(quán)化的管理模式扼殺了高等教育的獨(dú)立性和自主性，這樣的高等教育無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和時(shí)代進(jìn)步的需要。在此情況下，為了擴(kuò)大人才培養(yǎng)規(guī)模，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，滿足社會(huì)需求，20 世紀(jì)末，我國開始以“簡(jiǎn)政放權(quán)、擴(kuò)大高校自主權(quán)”為主要內(nèi)容進(jìn)行改革。首先，除少數(shù)重點(diǎn)院校外，將原隸屬于中央各部委的大部分普通高校劃歸省級(jí)政府管理，形成“中央和省級(jí)兩級(jí)管、以省級(jí)管理為主”的管理體制。其次，擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)來源，允許高校招收少量自費(fèi)生，鼓勵(lì)高校通過集資辦學(xué)、開展校企合作等多種形式籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，同時(shí)鼓勵(lì)民辦教育機(jī)構(gòu)發(fā)展。另外，賦予高校管理與教學(xué)上一定的自主權(quán)。擴(kuò)招政策下，中國高等教育實(shí)現(xiàn)了大眾化，但提升高等教育的教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平一直是我國教育事業(yè)發(fā)展的重中之重。

（二）波蘭高等教育治理經(jīng)驗(yàn)的啟示

1.擴(kuò)大高校自主權(quán)，調(diào)整政府與高校之間的關(guān)系

波蘭高等教育受洪堡大學(xué)影響，一直延續(xù)著“大學(xué)——研究高深學(xué)問之地”的理想，保持著學(xué)術(shù)獨(dú)立的傳統(tǒng)。盡管當(dāng)前波蘭高等教育治理模式在大力推行“新公共管理”模式的歐洲大學(xué)中稍顯特立獨(dú)行，但這一模式在波蘭獨(dú)特的國家文化背景下尚且運(yùn)作良好，適應(yīng)本土發(fā)展需要。歐洲大學(xué)推崇的“新公共管理”模式在實(shí)際運(yùn)行中也受到了褒貶不一的評(píng)論，一些人認(rèn)為它在提高治理效率方面事倍功半。甚至在一些國家，以犧牲學(xué)術(shù)團(tuán)體的利益為代價(jià)擴(kuò)大參與治理的利益相關(guān)者規(guī)模效果似乎是完全負(fù)面的。

長期以來，我國政府在對(duì)高校治理放權(quán)與分權(quán)方面始終存在著在“缺位”與“越位”現(xiàn)象。相較之波蘭，我國當(dāng)代高等教育發(fā)展起步晚，缺乏“大學(xué)的理想”傳統(tǒng)，受“蘇聯(lián)”模式的影響也更加根深蒂固。然而學(xué)術(shù)的發(fā)展創(chuàng)新離不開一個(gè)自由獨(dú)立的環(huán)境背景，給予學(xué)術(shù)一定的獨(dú)立自主權(quán)是十分必要的。行政力量參與高等教育的治理需把握一定的“度”。在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，政府應(yīng)適當(dāng)簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)行宏觀調(diào)控，給予高校更多自主權(quán)，保證學(xué)術(shù)自由，同時(shí)引導(dǎo)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)力量參與高等教育的建設(shè)與治理，平衡各利益相關(guān)者的權(quán)利與責(zé)任，因地制宜探索出最適合我國國情的高等教育治理模式。

2.建立公共問責(zé)制，平衡利益相關(guān)者權(quán)責(zé)

波蘭社會(huì)信任水平低、外部利益相關(guān)者參與高等教育治理的意愿低、能力不足導(dǎo)致其治理結(jié)構(gòu)失衡，外部利益相關(guān)者參與度低。這樣的治理模式雖目前仍適應(yīng)其歷史文化背景，得以良好運(yùn)行并滿足社會(huì)需求，但終歸難以適應(yīng)高等教育治理模式現(xiàn)代化的趨勢(shì)浪潮。

隨著高等教育對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能作用日益顯著，利益相關(guān)者增多，如何平衡好高等教育內(nèi)外部利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)是我國高等教育發(fā)展中面臨的重要問題。只有兼顧各方利益，建立適應(yīng)我國國情的公共問責(zé)制度，平衡好政府、高校、市場(chǎng)三者之間的關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)良好的治理愿景，一方面有利于我國高等教育自身的長足發(fā)展，另一方面也有利于讓高等教育成為我國經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的“助推器”，為社會(huì)進(jìn)步貢獻(xiàn)力量。