百年來中國共產(chǎn)黨農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革:演進歷程、歷史經(jīng)驗及政策思路

戴雙興 鄭文娟

一、引言

黨的十九屆六中全會指出，“一百年來，黨堅持把馬克思主義寫在自己的旗幟上，不斷推進馬克思主義中國化時代化，用博大胸懷吸收人類創(chuàng)造的一切優(yōu)秀文明成果，用馬克思主義中國化的科學(xué)理論引領(lǐng)偉大實踐”。中國共產(chǎn)黨從成立之日起就把馬克思主義作為指導(dǎo)思想，始終堅持馬克思主義基本原理同中國革命和建設(shè)實踐相結(jié)合,形成了馬克思主義中國化的一系列重要成果。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)理論是馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)的重要組成部分，是百年來中國共產(chǎn)黨農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想。在《資本論》等名著中，馬克思深入闡述了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)理論。馬克思指出，產(chǎn)權(quán)是所有制的核心。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是以終極所有權(quán)為核心，由其衍生出來的占有、使用、處分、收益、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等多項權(quán)利共同組成的權(quán)利束。終極所有權(quán)是指所有者把農(nóng)地當(dāng)成其意志支配領(lǐng)域而持有，排斥他人并得到整個社會承認的權(quán)利，暗含著對農(nóng)地最終裁判處分的權(quán)利，其存在基礎(chǔ)是“一些人壟斷一定量的農(nóng)地,把它作為排斥其他一切人的,只服從自己個人意志的領(lǐng)域”①馬克思：《資本論》（第3 卷），北京：人民出版社， 1980 年，第695 頁。。農(nóng)地其他權(quán)能均從終極所有權(quán)衍生而來。在馬克思看來，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利束，其各項權(quán)能既可以集中行使，又可以分散運作。農(nóng)地終極所有權(quán)與使用權(quán)發(fā)生分離，形成農(nóng)地所有者與使用者不一致的多元化產(chǎn)權(quán)主體格局。在商品經(jīng)濟中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)作為一種特殊商品，就像資本一樣，“變成支配無酬勞動、無代價勞動的憑證”②《馬克思恩格斯全集》（第26 卷），北京：人民出版社，1973 年，第36 頁。。在農(nóng)業(yè)地租作用下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不僅喪失了不動產(chǎn)特性,而且“變成一種交易品”進入市場交易。馬克思認為，農(nóng)地制度是不斷變遷的歷史過程，伴隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，在未來的共產(chǎn)主義社會農(nóng)地私有制必然被農(nóng)地公有制所取代。

黨的十九屆六中全會指出，“總結(jié)黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗，是在建黨百年歷史條件下開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的需要”③《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，《人民日報》2021 年11 月17 日第01 版。。系統(tǒng)梳理中國共產(chǎn)黨農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的重大成就和歷史經(jīng)驗，對于加快推進新時代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革具有重要的理論意義和實踐意義。

二、新民主主義革命時期：“耕者有其田”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

馬克思在《論土地國有化》中提到，“地產(chǎn)，即一切財富的原始源，現(xiàn)在成了一個大問題，工人階級的未來將取決于這個問題的解決”④《馬克思恩格斯選集》，北京：人民出版社，1995 年，第127 頁。。傳統(tǒng)中國社會中農(nóng)民占總?cè)丝?0%，以耕種為業(yè)，與農(nóng)地有著密切聯(lián)系，因而農(nóng)民與土地的關(guān)系是任何革命政黨都不能忽視的問題。中國共產(chǎn)黨對此給予高度重視，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革作為中國革命的突破口，極大調(diào)動了中國農(nóng)民參加革命的積極性。

1921 年7 月23 日中共一大在上海召開，幾天后在浙江嘉興南湖的紅船上結(jié)束。中共一大提出“沒收機器、土地、廠房和半成品等生產(chǎn)資料”⑤《中共中央文件選集（1921—1925）》，北京：中共中央黨校出版社，1982 年，第5 頁。，這是黨對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題所做的初步思考。1922 年，《中共中央第一次對于時局的主張》明確提出，“沒收軍閥和官僚的土地，將他們的田地分給貧苦農(nóng)民”⑥《 中共中央文件選集（1921—1925）》，北京：中共中央黨校出版社，1982 年，第512 頁。，至此“耕地農(nóng)有”作為一項政策主張正式載入中共中央文件。1925 年中共中央擴大執(zhí)行委員會議提出，“誰耕種的田地歸誰自己所有，不向地東繳納租課”⑦《中共中央文件選集（1921—1925）》，北京：中共中央黨校出版社，1982 年，第512 頁。。這一系列理論的形成，標志著幼年中國共產(chǎn)黨“耕者有其田”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度開始形成，蘊含著黨對農(nóng)地問題的初步思考。

大革命失敗后，中國共產(chǎn)黨農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。1927 年4 月, 中共五大提出實行激進的土地改革方案，其通過的《土地問題決議案》不僅肯定了“耕地農(nóng)有”思想，同時也明確了最終實行土地國有制方案。之后，中共中央政治局在湖北漢口召開的“八七會議”總結(jié)了大革命失敗的教訓(xùn)，明確了“耕者有其田”“沒收大地主土地”和“土地國有”等基本原則。1928 年12 月《井岡山土地法》頒布，主張“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有”①《中共中央文件選集》，北京：中共中央黨校出版社，1991 年，第311 頁。。這一政策標志著中國共產(chǎn)黨推進農(nóng)地由“耕地農(nóng)有”向“土地國有”轉(zhuǎn)變。但是，由于農(nóng)民對土地國有化的消極抵制，“土地國有”政策遇到比較大的阻力。為此，1930 年江西蘇區(qū)率先改變了之前土地歸蘇維埃政府公有的政策。1933 年，土地人民委員會《關(guān)于實行土地登記的布告》以法律形式肯定了“耕地農(nóng)有”制度，推進了“土地國有”向“耕地農(nóng)有”的回歸。

抗日戰(zhàn)爭時期，為了集結(jié)一切力量結(jié)成最廣泛抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，中國共產(chǎn)黨提出消滅剝削階級的斗爭必須讓位于驅(qū)逐日本帝國主義的斗爭，對地主富農(nóng)階級的態(tài)度由打擊轉(zhuǎn)為聯(lián)合，并提出“停止沒收地主的土地”、實行“地主減租減息”等土地政策?！暗刂鳒p租減息、農(nóng)民交租交息”是改良折中主義的土地政策，兼顧了農(nóng)民和地主雙方的利益。

解放戰(zhàn)爭時期，國內(nèi)階級矛盾重新成為社會的主要矛盾，為了適應(yīng)解放戰(zhàn)爭的需要，一方面中國共產(chǎn)黨在解放區(qū)繼續(xù)推行“減租減息”的土地政策，另一方面“耕者有其田”的綱領(lǐng)被重新提上日程。1946 年，中共中央頒布《關(guān)于清算減租及土地問題的指示》，支持和引導(dǎo)農(nóng)民通過沒收、征購、地主獻田、群眾反奸清算、減租減息、退租退息等辦法,使地主所占有的土地轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中。1947 年9 月頒布的《中國土地法大綱》明確提出，“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度, 實行耕者有其田的土地制度”②中央檔案館：《解放戰(zhàn)爭時期土地改革文件選編（一九四五—一九四九年）》，北京：中共中央黨校出版社，1981 年，第85 頁。，1947 年年底毛澤東就土地產(chǎn)權(quán)問題做了進一步說明，“土地平均分配給農(nóng)民，并歸農(nóng)民私有，而不是歸鄉(xiāng)政府或國家所有，農(nóng)民不僅有土地的使用權(quán)，還有土地的所有權(quán)”③唐建兵：《馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論及其中國化研究》，合肥：合肥工業(yè)大學(xué)出版社，2017 年，第69 頁。。至此 ,封建剝削的土地制度最終正式以法律形式被“耕者有其田”的土地制度所替代。

在傳統(tǒng)中國農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)地資源作為廣大農(nóng)民生存發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，是農(nóng)民關(guān)心的核心問題，而農(nóng)民占近代中國總?cè)丝?0%，既是社會的底層力量，又是社會的基本力量，發(fā)動農(nóng)民進行革命運動必須滿足他們獲得土地的基本訴求。以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人以此為突破口，推行“耕者有其田”土地政策，這是最得人心、最具革命性的政治綱領(lǐng)?！案哂衅涮铩笔且粓錾羁痰纳鐣兏?，徹底摧毀封建剝削制度的基礎(chǔ)，滿足廣大農(nóng)民獲得土地的強烈愿望，激起農(nóng)民參加革命的熱情。正是由于實行正確的“耕者有其田”土地政策，中國共產(chǎn)黨才得以發(fā)展壯大，才能取得新民主主義革命的偉大勝利。

三、社會主義革命和建設(shè)時期：“兩權(quán)合一”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

1949 年10 月中華人民共和國成立。新中國成立后不久，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體將馬克思農(nóng)地產(chǎn)權(quán)理論與中國的具體國情相結(jié)合，在探索如何消滅土地私有制方面作出了重大理論貢獻。1950 年6 月，中央政府頒布《中華人民共和國土地改革法》，提出廢除地主土地所有制、實行農(nóng)民土地所有制。但在這時期，一部分農(nóng)民由于勤勞致富而出現(xiàn)“中農(nóng)化”傾向，另外一部分農(nóng)民遇到天災(zāi)人禍或是經(jīng)營不善而陷入貧困，導(dǎo)致農(nóng)村中貧富分化現(xiàn)象再度出現(xiàn)，這一情況引起了中央的高度關(guān)注，新中國迫切需要對農(nóng)地制度進行改革。

毛澤東根據(jù)馬克思主義農(nóng)業(yè)合作理論，提出通過互助合作化的途徑，把個體農(nóng)民的土地私有制改造成為社會主義的集體所有制，領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民走“農(nóng)地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營”道路。1953 年6 月，在中共中央政治局會議上毛澤東提出：“社會主義道路是我國農(nóng)業(yè)唯一的道路。發(fā)展互助合作運動，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，這是黨在農(nóng)村工作的中心?！雹佟睹珴蓶|選集》（第5 卷），北京：人民出版社，1977 年，第81 頁。1953 年11 月毛澤東又提出：“我們所采取的步驟是穩(wěn)的，由社會主義互助的合作組，進行到半社會主義的合作社，再進行到完全社會主義的合作社（將來也叫農(nóng)業(yè)合作社）?！雹凇睹珴蓶|文集》（第6 卷），北京：人民出版社，1999 年，第303 頁。1953 年12 月，中共中央頒布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社的決議》，提出在勞動互助組的基礎(chǔ)上發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社。經(jīng)歷了初級合作社、高級合作社和人民公社三個階段的發(fā)展，到1958 年底，基本上所有農(nóng)戶都加入了人民公社，全國的農(nóng)業(yè)合作社被合并成2.6 萬多個人民公社。③賈國磊：《中國農(nóng)村土地制度改革的歷程和經(jīng)驗——兼議承包地 “三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2018 年第3 期，第77—81 頁。

這個時期所形成的以“農(nóng)地統(tǒng)一管理、生產(chǎn)統(tǒng)一組織、分配絕對平均”為特征的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”農(nóng)地集體所有制，實質(zhì)上是農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)合一”。雖然這種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排克服了小農(nóng)個體經(jīng)營的弊端，但缺乏對農(nóng)民的激勵，嚴重抑制農(nóng)民生產(chǎn)積極性，阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展。尤其是在“左傾”思想的錯誤指導(dǎo)下，“高指標、瞎指揮、浮夸風(fēng)、共產(chǎn)風(fēng)”盛行，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展遭到嚴重破壞?！?978 年，全國人均占有的糧食仍然相當(dāng)于1957 年的水平，近23%的生產(chǎn)隊人均口糧在180 公斤以下，即每人每日不足0.5 公斤；我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率由1957 年的806.8 元下降到1978 年的508.2 元，下降了37%；1978 年，農(nóng)民人均從集體分配中得到的年收入只有88.53 元，全國有30%的生產(chǎn)隊人均分配在50 元以下。”④黃麗萍：《中國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究》，廈門：廈門大學(xué)出版社，2007 年，第59 頁。

四、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期：“兩權(quán)分離”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

1978 年12 月黨的十一屆三中全會做出了實行改革開放的重大決策，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體充分尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1980 年5 月，鄧小平用“效果很好、變化很快”來肯定鳳陽小崗村農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，并提出“有的同志擔(dān)心大包干，這樣會不會影響集體經(jīng)濟，我看這種擔(dān)心是不必要的”①《鄧小平文選》（第2 卷），北京：人民出版社，1994 年，第315 頁。。這一表態(tài)極大地推進家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的星火燎原。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以土地承包關(guān)系為基礎(chǔ)內(nèi)容，農(nóng)地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)戶向集體承包，獲得一定期限的農(nóng)地使用權(quán)，農(nóng)地制度由“農(nóng)地集體所有、農(nóng)戶共同經(jīng)營”轉(zhuǎn)向“農(nóng)地集體所有、農(nóng)戶自主經(jīng)營”，形成了集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得到廣大農(nóng)民的擁護，迅速在全國范圍內(nèi)推開。1983 年底，占全國耕地總面積97.8%左右的農(nóng)地已由家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營。②葉興慶：《從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”——我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的過去與未來》，《中國黨政干部論壇》2014 年第6 期，第7—12 頁。

“兩權(quán)分離”下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，一方面堅持了土地等生產(chǎn)資料的公有制，保留了一定程度的集體經(jīng)營職能；另一方面發(fā)揮了家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊適應(yīng)性，擴大了農(nóng)戶的經(jīng)營管理自主權(quán)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制大幅提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，1981—1985 年我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)平均每年增長高達8.1%，1984 年糧食產(chǎn)量達 4 073 億公斤，人均口糧達 393 公斤，基本能夠解決全國人民的吃飯問題。③董悅?cè)A：《農(nóng)業(yè)合作化與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施比較研究》，《當(dāng)代中國史研究》1998 年第4 期，第33—41 頁。伴隨著農(nóng)地制度改革不斷推進，1990 年鄧小平提出了農(nóng)業(yè)“兩個飛躍”思想：第一個飛躍是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制；第二個飛躍是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和集體經(jīng)濟。④《鄧小平文選》（第3 卷），北京：人民出版社，1994 年，第355 頁。

之后，以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體、以胡錦濤同志為總書記的黨中央在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的新實踐中，進一步鞏固和發(fā)展以農(nóng)地“兩權(quán)分離”為主要特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，不斷豐富和發(fā)展馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論。在堅持農(nóng)地集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營的前提下，各地農(nóng)民積極探索，出現(xiàn)了“兩田制”“反租倒包”“股份制”等新型農(nóng)地經(jīng)營模式。兩田制是將農(nóng)地分為口糧田和責(zé)任田兩種類型，分別進行不同目的的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。反租倒包是指村集體給予農(nóng)戶一定補償，將農(nóng)戶承包的農(nóng)地收歸集體，再轉(zhuǎn)租給種田大戶的經(jīng)營模式。股份制是農(nóng)戶把農(nóng)地的使用權(quán)以股份形式交回集體，獲得農(nóng)地的收益分紅等權(quán)益。

進入21 世紀以來，隨著農(nóng)業(yè)科技進步與現(xiàn)代化發(fā)展，機械化生產(chǎn)與規(guī)?；?jīng)營成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必然趨勢。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下依據(jù)質(zhì)量與數(shù)量公平原則所分配的農(nóng)地，多呈現(xiàn)分散化、碎片化狀態(tài)，增加了個體農(nóng)戶耕作的成本和難度，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)科技的傳播與推廣，限制了農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展和適度規(guī)模經(jīng)營，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)戶的戶均耕地只有0.52 公頃，即只有7.8 畝左右。⑤黃麗萍：《中國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究》，廈門：廈門大學(xué)出版社，2007 年，第61 頁。以家庭為單位的農(nóng)地經(jīng)營模式難以實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，“兩權(quán)分離”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的紅利已經(jīng)釋放殆盡。與此同時，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，大量農(nóng)村勞動力進城務(wù)工，許多外出務(wù)工家庭只保留農(nóng)地承包權(quán)，而將經(jīng)營權(quán)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織。為了進一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實現(xiàn)新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村的跨越式發(fā)展，新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革勢在必行。

五、中國特色社會主義新時代：“三權(quán)分置”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民，舉旗定向，謀篇布局，推動中國特色社會主義進入新時代。2013 年習(xí)近平總書記在湖北考察時提出，“深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系”①《堅定不移全面深化改革開放 腳踏實地推動經(jīng)濟社會發(fā)展》，《人民日報》2013 年7 月24 日第01 版。。2014 年中央出臺《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，對農(nóng)村土地制度進行“三權(quán)分置”重大創(chuàng)新，“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”②《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，《人民日報》2014 年11 月21 日第03 版。。2016 年習(xí)近平總書記主持中央深改小組會議審定下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，標志著農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置辦法正式實行。2017 年習(xí)近平總書記在十九大報告提出，“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度”③習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017 年10 月29 日第01 版。。2021 年公布的“十四五”規(guī)劃再次強調(diào)，要“完善農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置制度，進一步放活經(jīng)營權(quán)”④《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》，北京：人民出版社，2021 年。。新時代推進承包地“三權(quán)分置”，必須始終堅持農(nóng)地集體所有,堅決反對農(nóng)地私有化；充分維護農(nóng)戶承包權(quán),穩(wěn)步推進確權(quán)登記頒證；賦予經(jīng)營主體更有保障的經(jīng)營權(quán),培育和支持新型經(jīng)營主體發(fā)展；正確處理好三權(quán)之間的關(guān)系。

（一）堅持農(nóng)地集體所有,堅決反對農(nóng)地私有化

農(nóng)地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本和保障。有些人認為，農(nóng)村土地集體所有制存在的重大弊端是農(nóng)地集體所有、農(nóng)地所有權(quán)代表不明確，通過農(nóng)地私有化，讓農(nóng)民完全擁有農(nóng)地的各種權(quán)利，有利于明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、保護農(nóng)民權(quán)益，中國“就應(yīng)該和世界上絕大部分的國家一樣，允許農(nóng)民集體將農(nóng)地徹底平分給集體內(nèi)的農(nóng)民成員，實行有管理的農(nóng)地私有制”⑤文貫中：《吾民無地：城市化、土地制度與戶籍制度的內(nèi)生邏輯》，北京：東方出版社，2014 年，第111 頁。。

對于中國能否實行農(nóng)村土地私有化的回答，關(guān)系到農(nóng)村未來改革和發(fā)展的方向，關(guān)系到中國社會經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定，關(guān)系到中國政治制度的演進方向。這不僅是經(jīng)濟問題，更是社會問題、政治問題。對此問題，習(xí)近平總書記明確回答，“堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有。這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度。”①中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會主義經(jīng)濟建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017 年,第173 頁。那么，為何中國農(nóng)村土地只能堅持集體所有而不能實行私有化？這與我國特殊國情有關(guān)，與農(nóng)村農(nóng)地私有化會對我國經(jīng)濟、社會、政治等方面帶來嚴重危害有關(guān)。如果農(nóng)村土地集體所有制改為私有制，必將導(dǎo)致農(nóng)地兼并集中、貧富分化加劇，不但會使農(nóng)民失去共同的利益基礎(chǔ)，而且將導(dǎo)致集體經(jīng)濟凋零。因此，必須堅守農(nóng)地集體所有制的底線，明確農(nóng)地集體所有權(quán)的發(fā)包、調(diào)整和監(jiān)督等權(quán)能，健全集體所有權(quán)的行使機制。

伴隨著承包地“三權(quán)分置”的推進，工商資本大規(guī)模進入，專業(yè)大戶等經(jīng)營主體將逐步成為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要對象。雖然農(nóng)戶的承包權(quán)仍然穩(wěn)定，但是經(jīng)營權(quán)卻可能轉(zhuǎn)移到其他經(jīng)營主體手中，出現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)長期化、大規(guī)?；人接谢瘍A向。為了防止農(nóng)地私有化，要加強政府部門對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管和規(guī)制力度，合理確定土地流轉(zhuǎn)期限，適當(dāng)限制農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模。

（二）充分維護農(nóng)戶承包權(quán),穩(wěn)步推進確權(quán)登記頒證

維護農(nóng)民家庭的農(nóng)地承包權(quán)主體地位，是建立農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本。不能剝奪和限制農(nóng)戶對農(nóng)地的承包權(quán)，不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地。習(xí)近平總書記提出，“保持農(nóng)地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪農(nóng)地承包到期后再延長三十年”②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017 年10 月29 日第01 版。。這一政策給廣大農(nóng)戶吃了“定心丸”，有利于穩(wěn)定農(nóng)戶預(yù)期，對推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，培育以家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，引導(dǎo)更多資金、技術(shù)、人才流入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)具有重要意義。農(nóng)民家庭是農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)利主體，有權(quán)依法承包所在集體經(jīng)濟組織的農(nóng)地，有權(quán)占有、使用承包地，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品并獲得收益，有權(quán)因承包地被征收依法獲得相應(yīng)補償。

穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)，要重視和處理好農(nóng)村集體農(nóng)地確權(quán)與承包地確權(quán)登記頒證工作銜接、數(shù)據(jù)對接，核實核準集體農(nóng)地的底子，明晰集體農(nóng)地面積、位置。要盡快完成農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，努力實現(xiàn)信息聯(lián)通共享；統(tǒng)籌推進農(nóng)村承包地確權(quán)數(shù)據(jù)庫應(yīng)用平臺建設(shè)，為確權(quán)登記數(shù)據(jù)入庫、匯交、驗收和信息應(yīng)用平臺上線運行提供保障。

（三）賦予經(jīng)營主體更有保障的農(nóng)地經(jīng)營權(quán),培育和支持新型經(jīng)營主體發(fā)展

“三權(quán)分置”改革最具標志性意義的制度安排就是將經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)當(dāng)中分離出來。在保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，平等保護經(jīng)營主體的合法經(jīng)營權(quán)，可保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。一是必須明確農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)農(nóng)地享有在一定期限內(nèi)耕作和收益權(quán)，應(yīng)平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。二是明確農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。農(nóng)地經(jīng)營主體可依法依規(guī)改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施，開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。

要培育和支持新型經(jīng)營主體發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，目前全國各類農(nóng)地新型經(jīng)營主體達到270 萬家，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生力軍和領(lǐng)頭羊。①韓長賦：《再談“三權(quán)”分置》，《經(jīng)濟日報》2017 年11 月17 日第06 版。要深入開展農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場示范創(chuàng)建活動，探索放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的有效途徑；堅持因地制宜、因勢利導(dǎo)，立足資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展水平，發(fā)展以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主的多種適度規(guī)模經(jīng)營；引導(dǎo)和鼓勵開展股份合作、農(nóng)地托管、代耕代種、互換并地等多種形式流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)地加快向新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)集中。“農(nóng)村承包農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可以依法向金融機構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。”②《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，《人民日報》2018 年2 月5 日第04 版。在放活經(jīng)營權(quán)的同時，要充分尊重農(nóng)民意愿。習(xí)近平指出，“要把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇”。③《習(xí)近平：加大推進新形勢下農(nóng)村改革力度》，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/28/c_1118763826.htm，2016-04-28。同時，還要防范農(nóng)地過度集中在少數(shù)人手中，導(dǎo)致農(nóng)地用途發(fā)生變化，從而違背放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的初衷，甚至危及國家糧食安全。

（四）協(xié)調(diào)好“三權(quán)關(guān)系”，為“三權(quán)分置”提供制度支撐

落實“三權(quán)分置”的關(guān)鍵是厘清三權(quán)之間的層層派生關(guān)系，其中農(nóng)地集體所有權(quán)是前提，承包經(jīng)營權(quán)是途徑，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)是產(chǎn)物。在落實過程中，要始終堅持農(nóng)地集體所有權(quán)，維護農(nóng)戶承包權(quán)，放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。

推進承包地“三權(quán)分置”，需要在實踐中不斷地逐步探索，并進一步完善“三權(quán)”關(guān)系，既要充分發(fā)揮“三權(quán)”功能，又要形成整體合力，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理的格局。習(xí)近平總書記指出，“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”④《習(xí)近平在小崗村主持農(nóng)村改革座談會》，《人民日報（海外版）》2016 年4 月29 日第01 版。。

六、百年來中國共產(chǎn)黨農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度探索的歷史經(jīng)驗

百年來中國共產(chǎn)黨農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演進歷程，就是不斷探索馬克思主義農(nóng)地產(chǎn)權(quán)理論與中國具體實際相結(jié)合的歷史進程。從時間維度來看，在革命、建設(shè)和改革的不同歷史時期，中國共產(chǎn)黨農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的思想經(jīng)歷了“耕者有其田”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、“兩權(quán)合一”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、“兩權(quán)分離”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、“三權(quán)分置”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度四次演變。“以史為鑒，可以知興替。我們要用歷史映照現(xiàn)實、遠觀未來。”⑤習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會上的講話》，《求是》2021 年第14 期，第4—14 頁。百年來中國共產(chǎn)黨農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度探索，給予我們寶貴啟示:

（一）必須堅持以馬克思主義農(nóng)地產(chǎn)權(quán)理論為指導(dǎo)

中國乃是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)地一直被視為最重要的生產(chǎn)資料，也正因如此，土地產(chǎn)權(quán)是人民最為關(guān)心的核心利益問題。馬克思主義土地產(chǎn)權(quán)理論為解決這個核心問題提供了世界觀和方法論上的指導(dǎo)?；仡櫚倌陙碇袊伯a(chǎn)黨農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演進的歷程不難發(fā)現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨解決農(nóng)地問題的偉大實踐就是不斷推進馬克思主義土地產(chǎn)權(quán)理論中國化的歷史進程。習(xí)近平總書記指出，“中國共產(chǎn)黨為什么能，中國特色社會主義為什么好，歸根到底是因為馬克思主義行！”①習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會上的講話》，《求是》2021 年第14 期，第4—14 頁。在下一個百年，作為馬克思主義理論的重要組成部分，馬克思主義土地產(chǎn)權(quán)理論仍然是引導(dǎo)我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的精神旗幟。新時代推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，必須堅持把馬克思主義土地產(chǎn)權(quán)理論基本原理同中國農(nóng)村實際和時代特征相結(jié)合，繼續(xù)推進馬克思主義土地產(chǎn)權(quán)理論中國化。

（二）必須堅持以農(nóng)地公有制（集體所有）為根本

馬克思、恩格斯曾向全世界莊嚴宣告，“共產(chǎn)黨人可以用一句話把自己的理論概括起來：消滅私有制”②《馬克思恩格斯選集》（第1 卷），北京：人民出版社，1972 年，第265 頁。。實現(xiàn)“土地公有”是中國共產(chǎn)黨人為之不懈奮斗的重要目標，中國共產(chǎn)黨人在百年歷程中為實現(xiàn)這個目標付出了巨大的艱辛和努力。新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨提出廢除一切地主的土地所有權(quán)，實行“耕者有其田”土地制度。新中國成立后，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在“耕者有其田”制度基礎(chǔ)上，將農(nóng)地私有改革為集體所有，奠定了農(nóng)地公有制的基礎(chǔ)。改革開放后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，建立以家庭承包為基礎(chǔ)、“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制，在堅持農(nóng)地等生產(chǎn)資料統(tǒng)一由集體所有的前提下，把土地分散承包給農(nóng)民經(jīng)營。黨的十八大以來，順應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化趨勢，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，旗幟鮮明地反對土地私有化，強調(diào)要始終堅持農(nóng)地集體所有權(quán)的根本地位，堅守了農(nóng)村公有制經(jīng)濟基礎(chǔ)。新時代推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，必須繼續(xù)堅持農(nóng)地公有制（集體所有制），堅決反對農(nóng)地私有化。

（三）必須堅持以農(nóng)民土地權(quán)益為中心的價值取向

習(xí)近平指出，“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心”③習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會上的講話》，《求是》2021 年第14 期，第4—14 頁。，“要教育引導(dǎo)全黨深刻認識黨的性質(zhì)宗旨，堅持一切為了人民、一切依靠人民，始終把人民放在心中最高位置、把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”④《學(xué)黨史悟思想辦實事開新局，以優(yōu)異成績迎接建黨一百周年》，《人民日報》2021 年2 月21 日第04 版。。新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨提出“耕者有其田”主張后為廣大農(nóng)民所認同，促成“土地改革”最終得以成功，其根源在于中國共產(chǎn)黨滿足農(nóng)民獲得土地的基本訴求；而國民黨政府在不觸動封建地主土地所有制的前提下進行“二五減租”，忽略了農(nóng)民土地權(quán)益，無法得到廣大農(nóng)民支持，最后只能以失敗告終。新中國成立后，在農(nóng)地“兩權(quán)合一”框架下，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差等方式，將農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的收入一部分用于工業(yè)建設(shè)，這一制度損害了農(nóng)民權(quán)益，抑制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。改革開放后，在農(nóng)地“兩權(quán)分離”框架下，農(nóng)地由集體統(tǒng)一經(jīng)營轉(zhuǎn)向家庭分散經(jīng)營，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解決了農(nóng)民溫飽問題。黨的十八大以來，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革不僅充分保障了農(nóng)民權(quán)益，更是促進了規(guī)模農(nóng)業(yè)快速興起，家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)營主體百花爭艷、繁榮發(fā)展。新時代推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，必須繼續(xù)將農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利放在第一位，把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的出發(fā)點和落腳點放在實現(xiàn)好、維護好廣大農(nóng)民的根本利益上。

（四）必須處理好農(nóng)地經(jīng)營公平與效率的關(guān)系

農(nóng)地不僅是一種自然資源，也是一種社會資產(chǎn)。歷史上各種土地制度安排中，公平與效率之間總是存在魚和熊掌不可兼得的難題。百年來中國共產(chǎn)黨土地產(chǎn)權(quán)制度探索的歷史經(jīng)驗表明，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革能否有效推進農(nóng)業(yè)發(fā)展，關(guān)鍵在于能否處理好公平與效率之間的關(guān)系。新民主主義革命時期，“耕者有其田”主張較好地解決了封建地主土地所有制下的社會不公問題，促成了“土地改革”成功。新中國成立后不久，在農(nóng)地“兩權(quán)合一”框架下，由于過分強調(diào)公平，甚至演變?yōu)榉峙渖系钠骄髁x，土地產(chǎn)權(quán)制度嚴重抑制了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。改革開放后，在農(nóng)地“兩權(quán)分離”框架下執(zhí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，廣大農(nóng)戶獲得剩余產(chǎn)品索取權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)制度極大地調(diào)動其生產(chǎn)積極性，大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但隨著改革的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)地“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)安排深層矛盾已日漸顯現(xiàn)。在農(nóng)地“三權(quán)分置”框架下，通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，家庭農(nóng)場和專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營方式得以發(fā)展，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。新時代推進我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，必須在兼顧公平與效率基礎(chǔ)上，努力尋求二者最佳結(jié)合點。

（五）必須堅持農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策與時俱進

堅持與時俱進，始終保持農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策的時代特征，是保證農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度平穩(wěn)發(fā)展的關(guān)鍵?；仡欬h的百年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策，黨始終隨著形勢發(fā)展，及時調(diào)整農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策，成就了中國的革命勝利、社會建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。從新民主主義革命時期“耕者有其田”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、社會主義革命和建設(shè)時期“兩權(quán)合一”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期“兩權(quán)分離”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度到中國特色社會主義新時代農(nóng)地“三權(quán)分置”制度，時代要求黨的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策與時俱進，黨的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策改革創(chuàng)新服務(wù)時代需求，體現(xiàn)了公共政策不斷改革創(chuàng)新以服務(wù)時代需求的內(nèi)在原理。

七、新時代推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的政策思路

“中國共產(chǎn)黨立志于中華民族千秋偉業(yè)，百年恰是風(fēng)華正茂！”①習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會上的講話》，《求是》2021 年第14 期，第4—14 頁。。中國共產(chǎn)黨站在“第一個百年”的歷史節(jié)點上，用百年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度探索得來的寶貴歷史經(jīng)驗，照亮“第二個百年”的新征途。新時代推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，可主要從以下三方面著手：

一要不斷完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在堅持農(nóng)地集體所有基礎(chǔ)上，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)協(xié)商交換、有序流轉(zhuǎn)，促進土地整理、連片經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。要明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，厘清農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)邊界，明晰農(nóng)地與農(nóng)戶間的權(quán)屬關(guān)系，積極發(fā)放農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書，切實做到為農(nóng)民“確實權(quán)、頒鐵證”。

二要加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)。堅持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場化運作方向，以市場手段高效整合各類資源，充分調(diào)動社會各階層參與的積極性。明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的公益服務(wù)職能，依托區(qū)域綜合產(chǎn)權(quán)交易市場建立專門服務(wù)平臺，銜接產(chǎn)權(quán)交易各主體和各環(huán)節(jié)、機構(gòu)。

三要逐步完善農(nóng)地“三權(quán)分置”法制。實踐創(chuàng)新發(fā)展要求法律也需進行相應(yīng)的修改調(diào)整，從法律上厘清農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者的關(guān)系，并對“三權(quán)”的邊界進行準確劃分，規(guī)定“三權(quán)”的主體責(zé)任和義務(wù)。