政府績效評估中優(yōu)化公民參與效益的有效途徑

張 波 ,蘆 剛

政府績效評估中優(yōu)化公民參與效益的有效途徑

張 波 ,蘆 剛

公民參與的效益可以促進(jìn)政府績效評估目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此,降低參與成本、提高參與水平對于優(yōu)化公民參與效益非常重要。參與成本必須降低到可以使公民都有機(jī)會(huì)參與的程度,參與效益要盡量實(shí)現(xiàn)最大化,也就是說公民參與必須以合理的成本投入,謀求較高的效益,這不僅具有現(xiàn)實(shí)的必要性,同時(shí)也是個(gè)倫理關(guān)懷問題?；诖?一切有助于降低參與成本的方法途徑,一切有助于提高參與收益的制度和意識,都是政府績效評估中優(yōu)化公民參與效益的有效途徑。

一、追求一種適度的公民參與

(一)確定適當(dāng)?shù)膮⑴c者及人數(shù)

在政府績效評估的過程中,越來越多的公民期望發(fā)揮作用。從理論上說,所有的利益相關(guān)者都參與,且全過程參與評估,這樣最公平。但在實(shí)際工作中并非如此,過度參與一方面會(huì)增加公民參與績效評估活動(dòng)的運(yùn)作成本,另一方面會(huì)使參與效率降低,操作的難度加大。因此,有必要分析利益相關(guān)者與政府績效的利害關(guān)系,按照平等的原則和評估的目標(biāo)確定公民參與的規(guī)模及不同利益相關(guān)者之間的比例。參與主體的識別主要包括誰是利益相關(guān)者、利益相關(guān)者的類型和特點(diǎn)。對參與主體的識別,筆者認(rèn)為可以根據(jù)政府績效的利益相關(guān)者與績效的各種利害關(guān)系來確認(rèn),主要有四個(gè)指標(biāo):重要性、影響力、利益所在和關(guān)系度。參與評估的利益相關(guān)者中要包括不同層次的利益相關(guān)者,重要利益相關(guān)者和次要利益相關(guān)者都要有一定的比例,主要利益相關(guān)者的比例要大于次要利益相關(guān)者的比例;受管制群體和被服務(wù)群體都要有一定的參與比例;不同性別利益相關(guān)者都要參與;不同年齡的利益相關(guān)者,特別要注意不能把老人排除在外;還要有一定比例的弱勢群體的參與。這些比例的確定是動(dòng)態(tài)的,根據(jù)評估的類型、評估的不同階段進(jìn)行調(diào)整。

(二)采取經(jīng)濟(jì)、適當(dāng)?shù)膮⑴c方式方法

公民參與評估的方式選擇除了考慮不同方式所能達(dá)成的效果和社會(huì)公眾是否容易接受之外還必須考慮成本的因素,并要根據(jù)實(shí)際情況和需要進(jìn)行選擇?，F(xiàn)在很多地方政府績效評估過分地依賴“網(wǎng)上評議”。“網(wǎng)上評議”雖然方便、快捷、成本較低并且利于統(tǒng)計(jì),對于評價(jià)主體而言,原則上沒有任何限制,完全自愿。但如前所述,這種方式會(huì)影響到參與者的代表性,另外,虛擬空間的存在也給惡意投票提供了可能性,很可能使評估的效益低下。筆者認(rèn)為,“網(wǎng)上評議”應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)資源和技術(shù)條件較為成熟地開展,這些地區(qū)一般都應(yīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,電子政務(wù)相對領(lǐng)先的地區(qū),而且“網(wǎng)上評議”僅應(yīng)作為公民參與方式一種補(bǔ)充[1]。問卷調(diào)查方式有利于避免主觀偏見,減少人為誤差,但發(fā)放大規(guī)模的問卷往往要花費(fèi)較高的成本,并對評估主體造成限制,即要求其具備一定的閱讀能力。

(三)選擇適當(dāng)?shù)脑u估對象和指標(biāo)體系

我國政府機(jī)構(gòu)龐大,部門數(shù)量眾多,各個(gè)部門的職責(zé)分工非常復(fù)雜,而且各部門的工作往往具有獨(dú)特性,服務(wù)對象并不完全相同,簡單地將所有政府部門放在一起由公民評議,并按評估結(jié)果進(jìn)行排序,很容易引起爭議[2]。因此,應(yīng)避免評估活動(dòng)中的“一鍋端”現(xiàn)象,根據(jù)評估對象的主要職責(zé)和面對的服務(wù)對象的近似性來進(jìn)行分類比較,每一類別的部門將根據(jù)這一類別在服務(wù)職責(zé)方面的不同在評估指標(biāo)的權(quán)重上做一些調(diào)整。在評估指標(biāo)設(shè)定的時(shí)候,既要有不同類別之間的公共性指標(biāo),還要充分結(jié)合每個(gè)政府部門在工作過程中認(rèn)為關(guān)鍵的服務(wù)環(huán)節(jié),根據(jù)各個(gè)部門的獨(dú)特工作特點(diǎn),設(shè)定特定工作特點(diǎn)的指標(biāo),以補(bǔ)充和完善指標(biāo)體系,即做到公共性指標(biāo)和差異性指標(biāo)相結(jié)合[3]。

二、實(shí)現(xiàn)公民參與評估的制度化

依據(jù)我國憲法的規(guī)定,人民依照法律規(guī)定有權(quán)通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù)。在政府績效評估領(lǐng)域,作為政府的主人——公民參與政府績效評估方案的制定、實(shí)施和監(jiān)督都應(yīng)得到法律保障。

(一)完善憲政民主制度,保障公民參與權(quán)利

憲政實(shí)際上是政治統(tǒng)治和政治管理的一種統(tǒng)一,體現(xiàn)了政府與公民的協(xié)商互動(dòng)精神。憲政平衡性的關(guān)鍵在于對公民權(quán)利的保護(hù)。當(dāng)前,我國社會(huì)體制的改革和轉(zhuǎn)軌推進(jìn)了公民權(quán)利不斷發(fā)展的過程。當(dāng)然,公民的生命權(quán)和自由權(quán)等基本權(quán)利是實(shí)現(xiàn)憲政的基礎(chǔ),政府的義務(wù)在于保護(hù)公民的基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn),而不能因?yàn)楣竦呢?cái)產(chǎn)和社會(huì)地位的差異而使公民的實(shí)質(zhì)權(quán)力有本質(zhì)的區(qū)別從而導(dǎo)致公平的缺失和公民參與的形式化。因此,限制國家權(quán)力,保障公民權(quán)利,增進(jìn)公共福利等憲政制度和精神必須深化建立為我國政治改革的總體目標(biāo)和促進(jìn)公民參與的制度保障。

(二)公民參與角色、方式和程序的制度安排

首先,公民參與的角色制度化。從事政府績效評估活動(dòng)應(yīng)把公民合法權(quán)益的維護(hù)放在第一位,以此來衡量政府管理的宗旨和目標(biāo)。評估制度不僅要將政府自身的評估主體置于非常重要的地位,而且還應(yīng)將企業(yè)評估主體、第三部門評估主體、普通群眾評估主體列入其中,使評估主體的設(shè)置制度化。其次,公民參與的方式制度化。參與角色的完整實(shí)現(xiàn)有賴于健全的程序規(guī)范和有效的參與方法,有效的參與方法來源于對實(shí)踐的歸納、總結(jié)和提高,并將成為機(jī)制的主要組成部分,起到指導(dǎo)和規(guī)范公民參與政府績效評估的作用。再次,公民參與的程序制度化。在確定了參與主體即相關(guān)公民之后,公民參與政府績效評估的程序隨著政府績效評估步驟而產(chǎn)生。公民參與角色的確定本身已經(jīng)體現(xiàn)了公民參與政府績效評估的程序化內(nèi)容,包括確定績效評估項(xiàng)目、規(guī)劃遠(yuǎn)景戰(zhàn)略目標(biāo)、構(gòu)建評估指標(biāo)體系、監(jiān)督績效評估實(shí)施等。

三、保持暢通的評估信息傳輸渠道

(一)全面、客觀地公開和發(fā)布績效信息

公開發(fā)布政府績效信息,是實(shí)現(xiàn)公民參與的必要途徑和參與權(quán)利落實(shí)的必然要求。參與的前提是了解,公民只有在充分、確實(shí)了解政府活動(dòng)的基礎(chǔ)上才能有的放矢,有效參與政府績效評估,使自己的主體地位得到彰顯,使自身的利益得到維護(hù)和增進(jìn)。而公民對政府的了解程度以及參與評估的程度,在很大程度上則取決于政府公開化的程度。因?yàn)檎莆罩饕畔鞑デ啦⒒緣艛嘈畔碓?公民在很大程度上只能獲得經(jīng)過過濾和處理的信息,這必然在一定程度上限制了公民的認(rèn)知和判斷。政府績效信息的客觀、公正以及盡可能充分地公開不僅可以幫助公民對行政權(quán)力運(yùn)行的整個(gè)過程予以全面監(jiān)督和客觀評判,化解公共利益與公民利益的沖突,同時(shí)更有助于公民進(jìn)行對話,做出價(jià)值偏好性的選擇,激發(fā)公民積極參與評估的熱情。在公民與政府的博弈中公民之所以選擇消極參與,主要是由于參與所要獲取的績效信息成本過高所致的。

這由以下幾個(gè)方面決定:首先,政府層級制造成績效信息“馬太效應(yīng)”。因?yàn)檎怯兄鴩?yán)密層級機(jī)構(gòu)的金字塔組織,這就導(dǎo)致了韋伯所說的只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息。公民作為金字塔的底端,他們能夠了解的績效信息很少,要獲得信息就要支付大量的成本,從而參與評估的熱情就越少,發(fā)出的需求也會(huì)越不受重視,這樣獲得績效信息的難度就會(huì)更大。其次,公民自身因素造成績效信息獲取難度加大。績效信息的獲取和加工需要具備一定的知識能力,否則面對大量的信息無從選擇自己所需的,而且政府績效評估涉及多門學(xué)科,公民大多缺乏相關(guān)的知識,即使他們對評估有興趣,但自身因素的限制使他們不知從何獲取績效信息、怎樣獲取績效信息。

(二)準(zhǔn)確、有效地收集和處理評估信息

評估信息的收集和處理是公民參與的重要環(huán)節(jié),也是公民參與工作成功與否及能夠有益于提高政府績效評估成功率的關(guān)鍵所在。從理論方面講,政府績效評估應(yīng)該廣泛收集涉及將要接受評估的政府及其部門管理績效的各方面信息和資料。公民是地方政府績效評估的主要信息源。評估機(jī)構(gòu)根據(jù)評估指標(biāo),有意識地組織或運(yùn)用抽樣技術(shù)從群眾中抽取一定數(shù)量的樣本,對有關(guān)評估對象進(jìn)行公民評議,并將評議的信息作為分析評估對象的主要素材[4]。

評估信息的處理要堅(jiān)持以下原則:第一,去偽存真、去粗求精原則。公民參與往往會(huì)使評估信息具有系統(tǒng)性差、差別懸殊、數(shù)量大的特點(diǎn)。因此,在保證信息完整性的前提下,對評估信息的處理,應(yīng)去偽存真、去粗求精。第二,區(qū)別對待原則。由于政府績效評估涉及的因素的復(fù)雜性及公民參與者的知識水平、閱歷、對評估的態(tài)度、價(jià)值取向及受影響程度等因素,他們對同一問題的反饋信息存在很大差異,并且公民對問題的看法也會(huì)隨時(shí)間而改變。因此,應(yīng)區(qū)別對待公民反饋信息,賦予不同權(quán)重[5]。第三,定性處理與定量處理方法相結(jié)合的原則。收集到的評估信息一般有兩種:一是定性評估信息;二是定量評估信息。對于不同的評估信息,應(yīng)該采用不同的方法來處理。這種處理方法的優(yōu)點(diǎn)是受分析者主觀影響相對較少,客觀性強(qiáng),處理結(jié)果有說服力;而且還可以借助計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代化手段完成分析,效率較高,便于普及。從政府績效評估的發(fā)展趨勢來看,應(yīng)該把定性處理方法和定量處理方法有機(jī)地結(jié)合起來。

(三)加強(qiáng)和重視評估結(jié)果的信息反饋

績效評估結(jié)果要向政府部門的成員、上級部門及公民反饋,其目的在于公布、傳達(dá)政府績效的情況,協(xié)助政府部門管理者深入了解組織中各層面的工作效率、效果及存在的問題,使上級部門能夠更好地針對政府部門的實(shí)際情況對其進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督,利于公民對政府部門的工作進(jìn)行監(jiān)督?？冃гu估結(jié)果在現(xiàn)實(shí)中還沒有得到應(yīng)有的重視和運(yùn)用?？冃гu估結(jié)果只作為獎(jiǎng)懲的依據(jù),這將無法發(fā)揮績效評估的積極作用,即引導(dǎo)高績效行為、學(xué)習(xí)高績效經(jīng)驗(yàn),而只是發(fā)揮或部分發(fā)揮了績效評估的部分作用——懲戒或獎(jiǎng)勵(lì),致使評估結(jié)果得不到有效使用或使用不足。而且,政府績效評估的結(jié)果往往是被當(dāng)作內(nèi)部材料向上反饋,只有政府的領(lǐng)導(dǎo)班子知道,而很多具體的細(xì)節(jié)和需要改進(jìn)的地方,各個(gè)被評估的單位并不知道,甚至連本部門的一般成員都難以獲知結(jié)果的具體內(nèi)容,公民更是難以知悉了。公民對于他們提供的信息是否得到重視非常關(guān)心。當(dāng)他們的建議被采納或他們的評價(jià)得到有效反映時(shí),他們參與的積極性會(huì)增加。反之,則會(huì)影響他們參與的積極性[6]。

四、培訓(xùn)評估工作人員和目標(biāo)群體

(一)對評估的有關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn),加強(qiáng)他們對公民參與的了解,促進(jìn)他們觀念的更新,提高他們在自己工作中運(yùn)用參與式方法的能力。通過對基層工作人員的培訓(xùn),一方面可以減低人力資源的成本;另一方面,基層工作人員與公民溝通的成本低,效率高。因?yàn)榛鶎庸ぷ魅藛T熟悉當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)情況,了解公民的想法,會(huì)講方言,與公民的溝通比外來者要方便。提倡公民參與地方政府績效評估的過程中,通過培訓(xùn)基層工作人員運(yùn)用參與式的方法的能力,必然有助于降低組織公民參與的成本,提高公民參與的效率和效益。加強(qiáng)對基層工作人員的培訓(xùn),主要培訓(xùn)他們的參與式觀念、參與式工作方法和工具的選擇、使用,及其組織和管理、分析問題的能力。

(二)通過目標(biāo)群體的培訓(xùn),促進(jìn)公民在政府績效評估中有效發(fā)揮自身作用,正確表達(dá)自己的需求等,進(jìn)而提高公民參與的效益。隨著公民參與績效評估程度越深,幫助公民發(fā)展參與評估的能力就越重要。因此,必須設(shè)立專門的機(jī)構(gòu),為公民提供績效評估所需要的培訓(xùn)和支持。對目標(biāo)群體的培訓(xùn)一般分為三個(gè)方面:其一,評估錯(cuò)誤的培訓(xùn)。針對評估中易出現(xiàn)過寬、過嚴(yán)、暈輪效應(yīng)等錯(cuò)誤,對評估者進(jìn)行培訓(xùn),給評估者分析相關(guān)的案例,并對如何防止該類錯(cuò)誤提出建議。其二,評估標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)。為減少評估錯(cuò)誤,在績效評估過程中往往需要制定出一致性的績效評估參照標(biāo)準(zhǔn),這種標(biāo)準(zhǔn)就是對職工進(jìn)行績效評估的常模和尺度。其三,其他相關(guān)的培訓(xùn)。這主要是針對在績效評估中所出現(xiàn)的一些突出問題而進(jìn)行的,目的在于更有效地完成整個(gè)評估工作。

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[3]鄧國勝,肖明超.群眾評議政府績效:理論、方法與實(shí)踐[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006:86.

[4]周凱.政府績效評估導(dǎo)論[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2006:122.

[5]黃海艷.公眾參與農(nóng)村公益項(xiàng)目的參與機(jī)制研究[J].開發(fā)研究,2006(4):60.

[6]吳江.請人民評判——南京市“萬人評議機(jī)關(guān)”的理論與實(shí)踐[M].北京:黨建讀物出版社,2006:219.

(作者單位:吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院;沈陽師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院)

2009-12-24

教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目(20070813)