作為規(guī)制工具的行政備案：規(guī)制機(jī)理與效果優(yōu)化

王青斌 王由海

提要：在行政審批改革的浪潮中，行政備案逐漸成為一種引人注目的新型規(guī)制工具。作為強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的規(guī)制工具，行政備案彰顯了從傳統(tǒng)規(guī)制到新型規(guī)制、高權(quán)行政到合作治理、事前控制到事后監(jiān)管的范式轉(zhuǎn)型。行政備案具有信息規(guī)制和行為規(guī)制的工具屬性，借助回應(yīng)性規(guī)制設(shè)計(jì)，能夠形成信息收集、信息流動(dòng)、監(jiān)管執(zhí)法、信用規(guī)制等政府工具間的聯(lián)動(dòng)，有效督促相對(duì)人自愿遵從備案要求。對(duì)行政備案的規(guī)制評(píng)估表明，行政備案面臨異化為行政許可、無(wú)序擴(kuò)張、實(shí)施成本趨高與信息規(guī)制失靈的風(fēng)險(xiǎn)。優(yōu)化行政備案的效果，應(yīng)單獨(dú)制定行政備案事項(xiàng)清單，通過(guò)優(yōu)化行政備案的實(shí)施程序降低其規(guī)制成本，還需要從強(qiáng)化信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性、完善信息披露機(jī)制與事中事后監(jiān)管機(jī)制等方面提升行政備案的規(guī)制效能。

行政備案的興起源于行政審批改革中“審批轉(zhuǎn)備案”的政策試驗(yàn)。作為強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的政府工具，行政備案被廣泛用于食品藥品、證券金融、生態(tài)環(huán)境、團(tuán)體登記等各行政領(lǐng)域。但是，實(shí)踐中行政備案的法治化程度并不高，其法律依據(jù)、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施程序等都缺乏應(yīng)有的明確性，嚴(yán)重影響了實(shí)踐運(yùn)作與監(jiān)管實(shí)效。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院開(kāi)始關(guān)注行政備案的法治化問(wèn)題，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》明確要求研究制定《行政備案條例》，國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于同意河北、浙江、湖北省開(kāi)展行政備案規(guī)范管理改革試點(diǎn)的復(fù)函》(國(guó)辦函〔2021〕68號(hào))中也提出“在河北、浙江、湖北開(kāi)展為期一年的行政備案規(guī)范管理改革試點(diǎn)，并有針對(duì)性地制定本省行政備案管理具體辦法”，行政備案的法治化進(jìn)程勢(shì)不可當(dāng)。而從既有研究來(lái)看，學(xué)者們多依賴行政行為形式理論，探討行政備案的行為屬性及其合法性控制問(wèn)題。誠(chéng)然，行政行為形式理論是傳統(tǒng)行政法學(xué)的核心，然而隨著國(guó)家類型的變遷以及行政任務(wù)的持續(xù)更新，行政行為教義學(xué)體系在本土化的迭代演進(jìn)中，(1)參見(jiàn)陳越峰：《中國(guó)行政法(釋義)學(xué)的本土生成——以行政行為概念為中心的考察》，《清華法學(xué)》2015年第1期。逐漸難以應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的監(jiān)管形式創(chuàng)新。對(duì)行政備案不應(yīng)局限于“行政行為—司法審查”的下游控制，而應(yīng)從“行政合法性”視角轉(zhuǎn)向“行政正當(dāng)性與合目的性”視角，在政府規(guī)制理論框架下關(guān)注行政備案的過(guò)程和實(shí)體問(wèn)題。

規(guī)制有狹義和廣義之分，但都強(qiáng)調(diào)“公共機(jī)構(gòu)對(duì)那些社會(huì)群體重視的活動(dòng)所進(jìn)行的持續(xù)集中的控制”(2)科林·斯科特：《規(guī)制、治理與法律：前沿問(wèn)題研究》，安永康譯，清華大學(xué)出版社，2018年，第3-4頁(yè)。。準(zhǔn)此以觀，行政備案屬于行政機(jī)關(guān)借助信息收集機(jī)制、反饋或監(jiān)督機(jī)制、糾正違反規(guī)范行為的回應(yīng)機(jī)制等對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)的規(guī)制工具。政府規(guī)制研究的本質(zhì)是一種問(wèn)題導(dǎo)向的政策分析理論，在特定政策目標(biāo)(行政任務(wù))導(dǎo)向下，探討規(guī)制工具的特征及運(yùn)作規(guī)律、規(guī)制工具與行政任務(wù)目標(biāo)的匹配性、規(guī)制工具選擇與規(guī)制優(yōu)化等問(wèn)題。(3)參見(jiàn)朱新力、宋華琳：《現(xiàn)代行政法學(xué)的建構(gòu)與政府規(guī)制研究的興起》，《法律科學(xué)》2005年第5期。本文以探索最佳的行政備案制度設(shè)計(jì)、提升行政備案的規(guī)制效能為核心，探討行政備案的發(fā)生邏輯與規(guī)制工具屬性，并在考察行政備案運(yùn)作機(jī)理與現(xiàn)實(shí)效果的基礎(chǔ)上，提出行政備案規(guī)制效能的優(yōu)化路徑，以期為行政備案規(guī)范管理改革試點(diǎn)和《行政備案條例》的制定提供理論智識(shí)。

一、行政備案規(guī)制功能的發(fā)生邏輯

在深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的背景下，如果作為前置性管理手段的行政許可(審批)過(guò)多過(guò)濫，勢(shì)必嚴(yán)重打壓社會(huì)活力、抑制市場(chǎng)創(chuàng)造力、降低經(jīng)營(yíng)效率、增加市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)成本、甚至阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(4)參見(jiàn)應(yīng)松年：《行政審批制度改革：反思與創(chuàng)新》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2012年第3期。作為行政許可的替代性方案，行政備案憑借其放松準(zhǔn)入控制、強(qiáng)化事后監(jiān)管與合作治理等優(yōu)勢(shì)成為重要的政府規(guī)制工具。

(一)從事前控制到事中事后監(jiān)管

行政許可是以事前抑制(控制)為主要目的的制度。(5)參見(jiàn)楊解君主編：《行政許可研究》，人民出版社，2001年，第123頁(yè)。事前控制強(qiáng)調(diào)預(yù)防，即運(yùn)用一定的標(biāo)準(zhǔn)將高風(fēng)險(xiǎn)主體過(guò)濾掉，從而降低危害的發(fā)生概率。行政許可實(shí)際上是政府提供擔(dān)保的公信力證明，表明被許可人達(dá)到了特定活動(dòng)的準(zhǔn)入條件。但問(wèn)題在于，事前控制無(wú)法確保篩選機(jī)制的有效性并控制其“副作用”。實(shí)踐中往往過(guò)分強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防，在許可條件上設(shè)置過(guò)多障礙，由此導(dǎo)致的必然結(jié)果是，許可機(jī)制成為一種錯(cuò)位的信任機(jī)制，許可工具趨于失靈。近年來(lái)興起的行政審批改革的一個(gè)重要趨勢(shì)便是放松規(guī)制，從依賴事前控制轉(zhuǎn)向重視事中事后監(jiān)管，其主要依據(jù)為《行政許可法》第13條對(duì)于行政許可替代機(jī)制的規(guī)定。事中事后監(jiān)管改革反映出現(xiàn)代行政國(guó)家背景下行政活動(dòng)方式與執(zhí)法手段的轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮規(guī)制工具降低執(zhí)法成本、提升規(guī)制效能與減弱市場(chǎng)干預(yù)等制度優(yōu)勢(shì)。(6)參見(jiàn)盧超：《事中事后監(jiān)管改革：理論、實(shí)踐及反思》，《中外法學(xué)》2020年第3期。需要注意的是，放松規(guī)制并不總是意味著從規(guī)制到不規(guī)制，而只是簡(jiǎn)單地涉及以一種規(guī)制工具取代另一種工具。(7)參見(jiàn)陳富良：《規(guī)制政策分析——規(guī)制均衡視角》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007年，第9頁(yè)。行政備案即是行政機(jī)關(guān)取消或調(diào)整行政審批后，強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管、防止監(jiān)管脫節(jié)的創(chuàng)新規(guī)制工具。與許可機(jī)制相比，行政備案具有如下優(yōu)勢(shì)：一是弱化準(zhǔn)入控制。行政備案事項(xiàng)大多為事后告知型事項(xiàng)，不僅弱化了準(zhǔn)入控制，也降低了規(guī)制成本。二是降低錯(cuò)位信任。行政備案制度默認(rèn)規(guī)制對(duì)象通過(guò)自我合規(guī)而具備從事特定活動(dòng)的資格，但備案行為本身并不對(duì)相關(guān)主體能力與資質(zhì)提供擔(dān)保。例如，《會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)備案管理辦法》(財(cái)會(huì)〔2020〕11號(hào))第12條規(guī)定：“為會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)備案，不代表對(duì)其從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)執(zhí)業(yè)能力的認(rèn)可?！比菑?qiáng)化事后監(jiān)管。除了備案信息的收集、公開(kāi)與共享，行政備案還強(qiáng)調(diào)通過(guò)后續(xù)的監(jiān)管執(zhí)法、行政約談、法律責(zé)任等組合裝置的聯(lián)動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)備案義務(wù)主體的規(guī)制遵從(regulation compliance)。

(二)從傳統(tǒng)規(guī)制到新型規(guī)制

一直以來(lái)，信息不對(duì)稱是政府介入市場(chǎng)活動(dòng)的核心立論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)規(guī)制理論認(rèn)為，行政許可是解決信息不對(duì)稱的規(guī)制工具，利用政府機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)獲取、處理、使用信息，可以很大程度上解決信息不足問(wèn)題，并降低公眾信息搜尋成本。(8)參見(jiàn)張卿：《行政許可：法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2013年，第25頁(yè)。此外，行政許可具有信息監(jiān)督功能，能夠掌握哪些人在哪里從事何種特定活動(dòng)。(9)參見(jiàn)張興祥：《中國(guó)行政許可法的理論與實(shí)務(wù)》，北京大學(xué)出版社，2003年，第23-26頁(yè)。但是，作為命令控制型規(guī)制工具的行政許可存在限制競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)施成本過(guò)高、具有權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，尋找替代性方案成為規(guī)制改革的核心議題，行政備案由此登上歷史舞臺(tái)。檢視經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)國(guó)家的監(jiān)管政策改革，實(shí)施備案管理、許可證削減計(jì)劃、信息收集的“一站式”改革是簡(jiǎn)化行政管理、減少市場(chǎng)干預(yù)的重要工具創(chuàng)新。(10)參見(jiàn)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織編：《OECD國(guó)家的監(jiān)管政策——從干預(yù)主義到監(jiān)管治理》，陳偉譯，法律出版社，2006年，第62-74頁(yè)。而對(duì)傳統(tǒng)行政規(guī)制替代形式的考量與選擇也是“更好規(guī)制”(better regulation)理念的要求，OECD國(guó)家將尋找規(guī)制成本更低、更加簡(jiǎn)潔、更充分參與的政府工具作為更好規(guī)制的基本原則。(11)參見(jiàn)高秦偉：《行政許可與政府規(guī)制影響分析制度的建構(gòu)》，《政治與法律》2021年第9期。在我國(guó)，行政備案的興起與行政審批制度改革密不可分，“審批改備案”的一大原因在于，對(duì)于不需要通過(guò)事前審批來(lái)實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入控制的事項(xiàng)，仍有盡可能全面獲得每一個(gè)市場(chǎng)主體的監(jiān)管信息以開(kāi)展后續(xù)監(jiān)管的需要，同時(shí)政府也有義務(wù)為公民創(chuàng)設(shè)更多可利用的信息選擇，保障公民的知情權(quán)。申言之，信息不對(duì)稱現(xiàn)象的普遍存在以及許可工具的負(fù)面作用要求行政機(jī)關(guān)提供更為高效、便捷的新型規(guī)制工具，行政備案即具有此種功效。首先，就規(guī)制理念而言，行政備案主張放松對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的控制，備案行為本身不產(chǎn)生阻卻市場(chǎng)主體從事特定活動(dòng)的效果。其次，就實(shí)現(xiàn)工具而言，行政備案通過(guò)信息規(guī)制與事后的監(jiān)管執(zhí)法、失信懲戒、法律責(zé)任等機(jī)制嵌套，強(qiáng)化規(guī)制對(duì)象的持續(xù)信息提供義務(wù)，督促其遵從備案要求。再次，就規(guī)制強(qiáng)度而言，行政備案僅對(duì)備案材料采取形式審查，政府干預(yù)程度較弱，從而能夠有效激活市場(chǎng)主體的活力。最后，與信用規(guī)制的緊密嵌套是行政備案最為明顯的規(guī)制特征，即將放松準(zhǔn)入規(guī)制所形成的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管義務(wù)交由以信用規(guī)制為代表的事中事后措施來(lái)承擔(dān)，讓后者發(fā)揮替代性的監(jiān)管作用。

(三)從高權(quán)規(guī)制到合作治理

傳統(tǒng)的市場(chǎng)監(jiān)管屬于“命令—控制型”監(jiān)管，行政機(jī)關(guān)傾向于使用許可、處罰等干預(yù)程度較高的規(guī)制工具。但在網(wǎng)絡(luò)型關(guān)系越發(fā)普遍的世界里，指揮控制并不是有效的規(guī)制手段，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)具有廣泛的相互依賴性，任何實(shí)體(包括國(guó)家在內(nèi))都不能將其意志長(zhǎng)期施加于他者。(12)參見(jiàn)萊斯特·M.薩拉蒙主編：《政府工具：新治理指南》，肖娜譯，北京大學(xué)出版社，2016年，第12頁(yè)。在此背景下，有必要從高權(quán)行政走向合作治理，借助以問(wèn)題為導(dǎo)向的、創(chuàng)造性的、具有適應(yīng)性的參與性規(guī)制制度實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的有效履行。(13)參見(jiàn)朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標(biāo)沖譯，商務(wù)印書館，2010年，第34-49頁(yè)。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，將知識(shí)淵博的一方納入陣營(yíng)是由信息激發(fā)公私合作的一般論據(jù)。當(dāng)政府缺乏必不可少的信息來(lái)完成一項(xiàng)公共任務(wù)且私人行動(dòng)者擁有信息時(shí)，公私合作就勢(shì)在必行，而非一種選擇。(14)參見(jiàn)約翰·D.多納休、理查德·J.澤克豪澤：《激變時(shí)代的合作治理》，徐維譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015年，第115頁(yè)。行政備案的重要側(cè)面即為備案義務(wù)主體與備案機(jī)關(guān)之間的合作治理，并主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是能夠讓備案義務(wù)主體以更加平等的身份參與政府監(jiān)管活動(dòng)。在行政審批法律關(guān)系中，相對(duì)人往往處于弱勢(shì)地位，行政權(quán)力濫用與公民權(quán)利受損在所難免?！昂献髟瓌t之適用，須以行政、人民與公眾之間改變傳統(tǒng)溝通方式為前提。”(15)施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社，2012年，第112頁(yè)。行政備案是對(duì)傳統(tǒng)高權(quán)規(guī)制模式的有益補(bǔ)充，權(quán)力色彩淡化、溝通屬性增強(qiáng)，尤其是“事后告知屬性”明顯，且符合備案條件的行政機(jī)關(guān)必須予以備案，因而行政裁量權(quán)的濫用空間狹小，雙方的法律地位更加平等。二是實(shí)現(xiàn)行政規(guī)制與自我規(guī)制的結(jié)合。合作治理旨在調(diào)動(dòng)私人資源，使得不同主體共同形成和執(zhí)行決策，進(jìn)而提升政府規(guī)制能力。(16)參見(jiàn)宋華琳：《論政府規(guī)制中的合作治理》，《政治與法律》2016年第8期。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)特定備案事項(xiàng)要求的“告知”和申請(qǐng)人通過(guò)自我合規(guī)整改、承諾自身符合備案要求并提交備案材料的過(guò)程，實(shí)際上形成了規(guī)制交流互動(dòng)機(jī)制。進(jìn)而言之，行政機(jī)關(guān)通過(guò)明確的“獎(jiǎng)勵(lì)”和“懲罰”制度塑造備案義務(wù)主體的自我規(guī)制，在設(shè)定外在約束制度、行政要求和規(guī)制目標(biāo)的同時(shí)，又為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者保留了相當(dāng)程度的靈活性，被稱為“元規(guī)制”或“內(nèi)部管理型規(guī)制”(17)譚冰霖：《論政府對(duì)企業(yè)內(nèi)部管理型規(guī)制》，《法學(xué)家》2019年第6期。。

二、行政備案的規(guī)制工具屬性與運(yùn)行機(jī)理

對(duì)規(guī)制工具的選擇和運(yùn)用，首先要充分了解待采用的規(guī)制工具的作用機(jī)理及政策效應(yīng)。(18)參見(jiàn)應(yīng)飛虎：《規(guī)制工具的選擇與運(yùn)用》，《法學(xué)論壇》2011年第2期。以往研究認(rèn)為行政備案是“收集信息，存檔備查，掌握行政相對(duì)人的有關(guān)動(dòng)態(tài)，以利于行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督”(19)張紅：《行政備案的邊界》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。的機(jī)制，或者是“信息收集、信息公開(kāi)和信息共享機(jī)制”(20)高小芳：《作為新型信息規(guī)制工具的行政備案：角色變遷、功能定位與效能保障》，《中國(guó)行政管理》2021年第9期。。這種認(rèn)識(shí)固然正確，但沒(méi)有深刻揭示行政備案的多元規(guī)制原理。從備案管理實(shí)踐來(lái)看，行政備案是融合信息規(guī)制、行為規(guī)制以及回應(yīng)性規(guī)制等多種規(guī)制理念的規(guī)制工具，借助回應(yīng)性規(guī)制中的“執(zhí)法金字塔”模型，形成信息收集、信息流動(dòng)、監(jiān)管執(zhí)法、信用規(guī)制等工具間的有效聯(lián)動(dòng)，督促相對(duì)人自愿遵從備案管理要求。

(一)行政備案兼具信息規(guī)制與行為規(guī)制功能

從制度發(fā)展邏輯來(lái)看，作為行政審批替代性工具的行政備案除了發(fā)揮信息規(guī)制功能外，還具備行為規(guī)制功能。行政備案在放松事前準(zhǔn)入的同時(shí)，通過(guò)最大程度掌握規(guī)制對(duì)象的各類信息并輔以后續(xù)監(jiān)督檢查，確保每一個(gè)進(jìn)入市場(chǎng)的個(gè)體都能遵守監(jiān)管規(guī)則。換言之，行政備案是典型的信息規(guī)制工具和行為規(guī)制工具。

作為信息規(guī)制工具，行政備案旨在掌握市場(chǎng)主體的有關(guān)信息，便于提升決策質(zhì)量和減少監(jiān)管信息不對(duì)稱現(xiàn)象。就“信息”利用而言，信息規(guī)制工具的內(nèi)涵包括“對(duì)信息的規(guī)制”和“通過(guò)信息的規(guī)制”：前者主要指向監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求相對(duì)人強(qiáng)制披露有關(guān)信息；后者是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)公布一定的信息以達(dá)到規(guī)制和懲罰目的，比如違法事實(shí)公布、公共警告。(21)參見(jiàn)徐曉慧、王云霞：《規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2009年，第13-14頁(yè)。顯然，行政備案同時(shí)具備以上兩種信息規(guī)制功能：前者體現(xiàn)為要求行政相對(duì)人將備案信息在場(chǎng)所的明顯位置公示，(22)參見(jiàn)《中醫(yī)診所備案管理暫行辦法》(國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)令第14號(hào))第9條規(guī)定。后者體現(xiàn)為公布違反備案承諾的信息。(23)參見(jiàn)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》(環(huán)境保護(hù)部令第41號(hào))第19條規(guī)定。從解決“信息不對(duì)稱”的角度，行政備案具有如下特點(diǎn)：一是以信息為基礎(chǔ)。監(jiān)督機(jī)制的有效性取決于監(jiān)督主體對(duì)被監(jiān)督主體信息的掌握程度，被監(jiān)督主體往往擁有壟斷性信息而使監(jiān)督主體無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督。(24)參見(jiàn)應(yīng)飛虎：《信息如何影響法律——對(duì)法律基于信息視角的闡釋》，《法學(xué)》2002年第6期。行政備案通過(guò)強(qiáng)化規(guī)制對(duì)象的信息提供義務(wù)來(lái)促進(jìn)信息流通，并通過(guò)備案信用承諾與后續(xù)監(jiān)管的合力實(shí)現(xiàn)信息規(guī)制。二是融合多種信息工具。由于監(jiān)管環(huán)境日益復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)不能希冀通過(guò)某種單一規(guī)制工具解決特定領(lǐng)域的所有監(jiān)管問(wèn)題，應(yīng)該堅(jiān)持多種規(guī)制工具的組合運(yùn)用。行政備案是由信息收集、信息公開(kāi)、信息共享、信息評(píng)價(jià)等機(jī)制組成的有機(jī)整體，體現(xiàn)了多種信息工具的組合運(yùn)用，從而能夠通過(guò)整個(gè)備案規(guī)制體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)促進(jìn)相對(duì)人形成規(guī)制遵從。三是規(guī)制強(qiáng)度不高。與許可、強(qiáng)制信息披露相比，行政備案的國(guó)家干預(yù)色彩更弱、規(guī)制成本更低，處于規(guī)制譜系較弱的一端，因而更能激發(fā)市場(chǎng)主體的活力、提高監(jiān)管效能。

行政備案還是重要的行為規(guī)制工具，對(duì)備案義務(wù)主體從事特定活動(dòng)進(jìn)行過(guò)程控制。行為監(jiān)管的本質(zhì)是要求從事特定市場(chǎng)活動(dòng)的個(gè)人在開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)必須持有相應(yīng)的牌照或證件并接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。(25)參見(jiàn)柳曉光等：《行為監(jiān)管與股市發(fā)展》，《世界經(jīng)濟(jì)》2020年第4期。行政備案亦包含了系列要求，包括承擔(dān)備案信息變更的義務(wù)、提供符合監(jiān)管要求的服務(wù)以及接受備案機(jī)關(guān)的監(jiān)督等。作為行為規(guī)制工具的行政備案具有如下特點(diǎn)：一是以促成相對(duì)人守法為目標(biāo)。作為一種規(guī)制遵從機(jī)制，行政備案的目的是促進(jìn)相對(duì)人的行為合規(guī)。二是通過(guò)授信、監(jiān)督以及執(zhí)行等行為裝置來(lái)保障公民權(quán)益、減少信息不對(duì)稱現(xiàn)象。授信主要是指基于相對(duì)人的備案信用承諾，預(yù)先認(rèn)可和尊重市場(chǎng)主體的信用，并通過(guò)后續(xù)的監(jiān)督檢查促使市場(chǎng)主體注重自身聲譽(yù)。執(zhí)行機(jī)制強(qiáng)調(diào)通過(guò)撤銷備案、聲譽(yù)機(jī)制、處罰等手段確保市場(chǎng)主體遵循備案要求，發(fā)揮備案應(yīng)有的規(guī)制效果。

(二)行政備案規(guī)制功能的運(yùn)行機(jī)理

如上所述，行政備案的一系列機(jī)制設(shè)計(jì)均圍繞如何發(fā)揮其信息規(guī)制與行為規(guī)制功能展開(kāi)。有學(xué)者以功能為維度，將信息工具劃分為收集工具、識(shí)別工具、流動(dòng)工具、補(bǔ)強(qiáng)工具四類。(26)參見(jiàn)邢會(huì)強(qiáng)：《信息不對(duì)稱的法律規(guī)制——民商法與經(jīng)濟(jì)法的視角》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2013年第2期。準(zhǔn)此以觀，行政備案的信息規(guī)制工具屬性集中體現(xiàn)為備案信息收集與備案信息流動(dòng)(共享與公開(kāi))。行政備案不是“一備了之”，而是借助事中事后監(jiān)管機(jī)制實(shí)現(xiàn)規(guī)制目的，蘊(yùn)含過(guò)程性、動(dòng)態(tài)性規(guī)制特征。行政備案的行為規(guī)制工具屬性集中體現(xiàn)為通過(guò)運(yùn)用后續(xù)的監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制與信用規(guī)制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)備案機(jī)關(guān)與規(guī)制對(duì)象的規(guī)制互動(dòng)，激勵(lì)備案相對(duì)人的合規(guī)意愿。

1.信息收集機(jī)制

備案信息收集是信息規(guī)制的起點(diǎn)，行政備案要求市場(chǎng)主體履行特定的信息提供義務(wù)。就語(yǔ)義解釋而言，行政備案包括行政相對(duì)人的信息報(bào)送行為與行政機(jī)關(guān)存檔備案的信息收集行為。(27)參見(jiàn)朱最新、劉云甫：《行政備案制度研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012年，第19頁(yè)。從信息規(guī)制層面分析，信息收集機(jī)制是對(duì)規(guī)制對(duì)象附加定期報(bào)告的強(qiáng)制義務(wù)。(28)參見(jiàn)勒內(nèi)·J·G·H·西爾登等：《歐美比較行政法》，伏創(chuàng)宇等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年，第350頁(yè)。相對(duì)人的信息提供義務(wù)具有連續(xù)性，包括初次備案、備案變更以及后續(xù)備案注銷等方面。這也意味著，行政機(jī)關(guān)借助備案信息收集機(jī)制能夠在事前、事中與事后持續(xù)獲得市場(chǎng)主體相關(guān)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管信息。另一方面，行政備案的信息收集功能也有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握規(guī)制對(duì)象一貫的守法表現(xiàn)，并從中總結(jié)和提煉出規(guī)制對(duì)象的行為規(guī)律，從而差異化地分配后續(xù)的監(jiān)管資源。

2.信息流動(dòng)機(jī)制

備案信息流動(dòng)是信息規(guī)制的核心內(nèi)容，包括共享與公開(kāi)兩種機(jī)制。備案信息共享是指?jìng)浒钢鞴懿块T與其他監(jiān)管部門間的橫向信息流動(dòng)機(jī)制，需要借助以信息數(shù)據(jù)庫(kù)和信息體系為基礎(chǔ)的共享平臺(tái)實(shí)現(xiàn)。其中信息數(shù)據(jù)庫(kù)用來(lái)收集、儲(chǔ)存信息，信息體系包括政府信息的目錄體系和交換體系。(29)參見(jiàn)胡建淼、高知鳴：《我國(guó)政府信息共享的現(xiàn)狀、困境和出路——以行政法學(xué)為視角》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2012年第2期。如《上海市住房租賃合同網(wǎng)簽備案辦法》(滬房規(guī)范〔2020〕10號(hào))第4條要求各監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照各自職責(zé)，推進(jìn)本部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)與租賃平臺(tái)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)備案信息實(shí)時(shí)共享。備案信息公開(kāi)機(jī)制則是縱向的信息流通機(jī)制。如《醫(yī)療器械注冊(cè)與備案管理辦法》(國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令第47號(hào))第12條規(guī)定，藥品監(jiān)督管理部門有及時(shí)公開(kāi)醫(yī)療器械備案相關(guān)信息的義務(wù)，供備案申請(qǐng)人和公眾查閱備案過(guò)程和結(jié)果。當(dāng)然，要克服信息不對(duì)稱，政府除了要確保信息的準(zhǔn)確性，更重要的是確保信息公開(kāi)的普遍性。(30)參見(jiàn)應(yīng)飛虎：《信息失靈的制度克服研究》，法律出版社，2004年，第106頁(yè)。如《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》(環(huán)境保護(hù)部令第41號(hào))第13條規(guī)定，除了國(guó)家規(guī)定需要保密建設(shè)的項(xiàng)目外，其他建設(shè)項(xiàng)目備案信息原則上予以公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。

3.監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制

監(jiān)管執(zhí)法是行為規(guī)制的重心。僅憑“信息報(bào)送以存檔備查”無(wú)法確保市場(chǎng)主體的后續(xù)行為遵從備案要求，尚需通過(guò)行政備案與其他事中事后監(jiān)管機(jī)制的聯(lián)動(dòng)與強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法工具的威懾力來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人的過(guò)程控制。作為行為規(guī)制工具，行政備案的監(jiān)管模式符合“執(zhí)法金字塔”結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)出回應(yīng)性規(guī)制特征。(31)楊炳霖：《回應(yīng)性監(jiān)管理論述評(píng)：精髓與問(wèn)題》，《中國(guó)行政管理》2017年第4期。目前，行政備案被廣泛運(yùn)用到職業(yè)資格、收費(fèi)清理、商事制度、教科文衛(wèi)體等經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域，以較低的成本發(fā)揮著規(guī)制遵從促進(jìn)功能。(32)參見(jiàn)朱寶麗：《行政備案制度的實(shí)踐偏差及其矯正》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2018年第5期。但是，如果規(guī)制強(qiáng)度較低的工具出現(xiàn)效果失靈，就需要提高監(jiān)管工具的威懾級(jí)別，通過(guò)高級(jí)別制裁工具與中低級(jí)別規(guī)制工具的嵌套確保規(guī)制對(duì)象對(duì)低級(jí)別規(guī)制工具的規(guī)制遵從。按照回應(yīng)性規(guī)制的模型設(shè)計(jì)，監(jiān)管執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與被監(jiān)管方之間有效互動(dòng)的重要裝置，并通過(guò)與后續(xù)的隨機(jī)抽查、舉報(bào)檢查、行政約談、在線監(jiān)測(cè)等方式的聯(lián)動(dòng)提升了備案監(jiān)管的實(shí)效性。(33)參見(jiàn)《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理規(guī)定》(海關(guān)總署令第243號(hào))第19條、第24條規(guī)定；《非經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案管理辦法》(信息產(chǎn)業(yè)部令第33號(hào))第17條規(guī)定等。監(jiān)管執(zhí)法過(guò)程中，如果市場(chǎng)主體未完成備案或違反備案要求，將承擔(dān)責(zé)令改正、撤銷備案、行政處罰等法律責(zé)任。

4.信用規(guī)制機(jī)制

信用規(guī)制是信息規(guī)制與行為規(guī)制的常規(guī)化銜接機(jī)制。當(dāng)前，執(zhí)法任務(wù)擴(kuò)張與監(jiān)管手段、監(jiān)管資源有限間的張力如何彌合的問(wèn)題考驗(yàn)著政府的執(zhí)法智慧。社會(huì)信用體系建設(shè)的迅速發(fā)展為解決“有法不依”“執(zhí)法不嚴(yán)”“違法不究”等所謂發(fā)展中國(guó)家“法治不彰”的病癥提供了有益智識(shí)。(34)參見(jiàn)戴昕：《理解社會(huì)信用體系建設(shè)的整體視角：法治分散、德治集中與規(guī)制強(qiáng)化》，《中外法學(xué)》2019年第6期。伴隨著社會(huì)信用體系建設(shè)的不斷完善，“社會(huì)信用”概念已經(jīng)從單純的金融評(píng)分系統(tǒng)拓展至公民生活的各個(gè)方面，以信用規(guī)制為特色的監(jiān)管模式通過(guò)“規(guī)制強(qiáng)化”的邏輯，以額外制度激勵(lì)補(bǔ)強(qiáng)既有法律約束，成為有中國(guó)特色的創(chuàng)新規(guī)制模式。

信用規(guī)制強(qiáng)調(diào)以信息為基礎(chǔ)的分類管理和聯(lián)合懲戒機(jī)制，能夠有效督促相對(duì)人形成規(guī)制遵從。(35)參見(jiàn)王瑞雪：《政府規(guī)制中的信用工具研究》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第4期。一方面，行政備案信用規(guī)制是行政備案信息公開(kāi)與共享機(jī)制的升級(jí)版本，是國(guó)家信息提供義務(wù)的深化拓展。行政機(jī)關(guān)依托信息存檔、后續(xù)監(jiān)督檢查等形式，將備案信息轉(zhuǎn)化為公共信用信息，并通過(guò)聲譽(yù)制裁確保行政任務(wù)履行。畢竟僅憑信息的收集與披露還難以解決行政系統(tǒng)龐雜、難以控制的問(wèn)題，也并不必然使公眾獲得更多可用、有效的信息。此外，不同主體對(duì)信息的理解能力有限，單純的信息規(guī)制工具效用有限。(36)參見(jiàn)凱斯·R.孫斯坦：《自由市場(chǎng)與社會(huì)正義》，金朝武等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年，第377頁(yè)。聲譽(yù)信息實(shí)質(zhì)上是一種公共輿論，具有更強(qiáng)的信號(hào)功能。在各地的備案實(shí)踐中，行政備案與信用檔案、負(fù)面信息標(biāo)簽及“黑名單”聲譽(yù)制裁機(jī)制形成政策聯(lián)結(jié)，如氣象信息服務(wù)信用檔案(37)參見(jiàn)《氣象信息服務(wù)企業(yè)備案管理辦法》(氣發(fā)〔2016〕92號(hào))第11條規(guī)定。、油氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目備案異常名錄(38)參見(jiàn)《油氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目備案及監(jiān)管暫行辦法》(發(fā)改能源規(guī)〔2019〕1805號(hào))第14條規(guī)定。、教育移動(dòng)應(yīng)用提供者黑名單(39)參見(jiàn)《教育移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序備案管理辦法》(教技廳〔2019〕3號(hào))第24條規(guī)定。等。借助聲譽(yù)機(jī)制，信用規(guī)制能夠威懾相對(duì)人遵從備案要求。相比信息規(guī)制，信用規(guī)制的規(guī)制強(qiáng)度更高，對(duì)當(dāng)事人具有“點(diǎn)名與羞辱(Naming and shaming)”的效果，制裁屬性顯著。(40)參見(jiàn)王瑞雪：《聲譽(yù)制裁的當(dāng)代圖景與法治建構(gòu)》，《中外法學(xué)》2021年第2期。從社會(huì)心理學(xué)角度來(lái)說(shuō)，負(fù)性的信息比正性的信息吸引更多的注意力。因此，在做出判斷的事后，負(fù)性的信息比正性的信息賦有更多的權(quán)重。(41)參見(jiàn)泰勒等：《社會(huì)心理學(xué)》，謝曉非等譯，北京大學(xué)出版社，2004年，第33頁(yè)。另一方面，信用規(guī)制有助于提升備案監(jiān)管效能。一是信用信息的記錄收集有助于完善備案管理檔案。通過(guò)對(duì)信用信息的收集、整理與評(píng)價(jià)，行政機(jī)關(guān)可以在備案管理檔案基礎(chǔ)上建立信息公開(kāi)和信息評(píng)價(jià)制度，為民眾提供服務(wù)主體的信息。二是根據(jù)信用記錄的結(jié)果強(qiáng)化不守法者的信息提供義務(wù)，根據(jù)市場(chǎng)主體的守法情況實(shí)現(xiàn)分類監(jiān)管，差異化分配監(jiān)管資源。

綜上所述，政府規(guī)制理論視野下的行政備案不是簡(jiǎn)單的“信息報(bào)送以存檔備查”，而是融合信息收集、信息共享與公開(kāi)、監(jiān)管執(zhí)法、信用懲戒等多種規(guī)制工具的“規(guī)制工具箱”。易言之，行政備案意在借助多種工具的組合運(yùn)用確保從事特定活動(dòng)的規(guī)制對(duì)象符合監(jiān)管要求，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)信息規(guī)制與行為規(guī)制功能。

三、行政備案發(fā)揮規(guī)制功能的現(xiàn)實(shí)障礙

受制于邊際成本、實(shí)施成本、規(guī)制主體動(dòng)機(jī)等諸多因素，任何規(guī)制工具都是有功能限度的，行政備案亦然。借助于規(guī)制工具評(píng)估即對(duì)規(guī)制工具、規(guī)制環(huán)境、規(guī)制目的等進(jìn)行系統(tǒng)考量，(42)參見(jiàn)B·蓋伊·彼得斯、弗蘭斯·K·M·馮尼斯潘：《公共政策工具——對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)》，顧建光譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年，第39-40頁(yè)。能夠全面審視行政備案在發(fā)揮規(guī)制功能過(guò)程中遭遇的現(xiàn)實(shí)障礙。

(一)行政備案異化為許可

由于行政備案統(tǒng)一立法尚付闕如，加之理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)行政備案的概念內(nèi)涵、運(yùn)行機(jī)制、規(guī)制效果等問(wèn)題認(rèn)識(shí)模糊，現(xiàn)行立法中出現(xiàn)了多種類型的“假行政備案”。其中“許可式行政備案”居多，極易引發(fā)權(quán)力濫用與限制競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)?！霸S可式行政備案”多發(fā)生于事前備案場(chǎng)合，其備案管理規(guī)范條款在邏輯結(jié)構(gòu)上存在“備案前置性”(43)張博：《法治政府視野下的行政許可式備案：特征、成因與弊端》，《南海法學(xué)》2017年第4期。特點(diǎn)，表現(xiàn)為設(shè)定某一事前備案事項(xiàng)時(shí)，先規(guī)定具體的備案要求，不備案或未通過(guò)備案的，行政相對(duì)人無(wú)法獲得從事某種行為活動(dòng)的資質(zhì)或權(quán)利。譬如，《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2014〕127號(hào)文件)規(guī)定的設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)用地備案實(shí)際上屬于“不符合有關(guān)要求，不得動(dòng)工建設(shè)”的行政許可。(44)參見(jiàn)河南省遂平縣人民法院(2016)豫1728行初字第33號(hào)行政判決書。此外，“許可式行政備案”對(duì)備案材料采取實(shí)質(zhì)性審查方式，偏離了“告知性備案”的應(yīng)然制度邏輯。例如《陜西省企業(yè)投資項(xiàng)目備案暫行辦法》第7條規(guī)定，備案機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行“合規(guī)性”審查，凡不符合相關(guān)法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，以及應(yīng)該實(shí)行核準(zhǔn)的項(xiàng)目，一律不予備案。這里的備案機(jī)關(guān)“合規(guī)性”審查構(gòu)成對(duì)企業(yè)投資內(nèi)容合法性的審查，已然超越了形式審查的范疇，構(gòu)成實(shí)質(zhì)性審查?！霸S可式行政備案”的危害集中體現(xiàn)為對(duì)行政備案規(guī)制優(yōu)勢(shì)的解構(gòu)：一方面，其強(qiáng)化事前準(zhǔn)入控制的做法與行政備案作為行政審批替代性機(jī)制的初衷不符，也與當(dāng)前“放管服”改革的理念背道而馳；另一方面，其采用實(shí)質(zhì)性審查，容易導(dǎo)致權(quán)力濫用，進(jìn)而對(duì)相對(duì)人的權(quán)利造成實(shí)質(zhì)限制。與此同時(shí)，實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)亦使得備案機(jī)關(guān)為市場(chǎng)主體的資質(zhì)提供官方信用擔(dān)保，重回行政審批的老路。

(二)行政備案無(wú)序擴(kuò)張

信息工具在解決信息問(wèn)題上的優(yōu)先性賦予了行政備案廣泛的適用空間，但并非所有由信息引發(fā)的問(wèn)題都能依托信息工具解決。受制于信息工具本身的缺點(diǎn)以及社會(huì)條件，信息工具亦存在適用邊界。檢視當(dāng)下備案管理實(shí)踐，行政備案的設(shè)定缺乏實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，呈現(xiàn)無(wú)序擴(kuò)張之勢(shì)。一方面，將原本屬于市場(chǎng)或社會(huì)自治以及可以通過(guò)信息共享實(shí)現(xiàn)的事項(xiàng)交由行政備案統(tǒng)轄，形成對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)，增加交易成本。例如，《食品安全法》第30條規(guī)定食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的行政備案制度，主要是為了及時(shí)了解企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)、為制定或修改國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)收集信息。顯然，這個(gè)目的可以通過(guò)信息共享等途徑實(shí)現(xiàn)。(45)參見(jiàn)沈巋：《食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案的定位與走向》，《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第4期。另一方面，在本應(yīng)適用行政許可等深度規(guī)制工具的領(lǐng)域選擇行政備案，不當(dāng)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，引發(fā)機(jī)會(huì)主義行為。例如，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第22條，行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境影響登記表實(shí)行備案制管理，而對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表仍實(shí)行審批制管理。但隨著環(huán)評(píng)告知承諾審批改革試點(diǎn)的鋪開(kāi)，后兩類項(xiàng)目也逐步實(shí)行環(huán)評(píng)備案制。(46)參見(jiàn)朱謙：《環(huán)評(píng)告知承諾審批改革的實(shí)踐面向及其合法性審視》，《學(xué)術(shù)論壇》2021年第1期。需要編制環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目往往屬于可能產(chǎn)生“重大影響”和“輕度影響”的情形，借助于事前審批方可實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。換言之，在必須適用傳統(tǒng)規(guī)制工具的領(lǐng)域，諸如行政備案等新型規(guī)制工具的適用需求便十分有限。(47)參見(jiàn)陳振明等：《政府工具導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社，2009年，第66頁(yè)。行政備案的弱干預(yù)性特點(diǎn)決定了其難以應(yīng)對(duì)一些復(fù)雜問(wèn)題，在某些情勢(shì)危急、可能導(dǎo)致不可彌補(bǔ)的損失或?yàn)?zāi)難性破壞的情形下，出于對(duì)安全或高效的極端追求，深度規(guī)制工具的適用占主導(dǎo)，行政備案則難以適用。例如，對(duì)于藥品銷售、進(jìn)口等高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，藥品監(jiān)管必須建構(gòu)一個(gè)以許可制度為核心的，動(dòng)態(tài)持續(xù)的全過(guò)程監(jiān)管。(48)參見(jiàn)宋華琳：《藥品不良反應(yīng)與政府監(jiān)管制度改革》，《法學(xué)》2006年第9期。而生物等效性試驗(yàn)備案、網(wǎng)絡(luò)交易第三方平臺(tái)備案，由于風(fēng)險(xiǎn)緊迫不足以論證事前許可的必要性，可以設(shè)定事后備案。

(三)行政備案的實(shí)施成本趨高

作為信息規(guī)制工具，行政備案對(duì)備案義務(wù)主體和備案機(jī)關(guān)雙方均產(chǎn)生成本。對(duì)于備案機(jī)關(guān)而言，行政備案的實(shí)施成本取決于以下幾個(gè)方面：申請(qǐng)備案的數(shù)量、備案條件的數(shù)量及其復(fù)雜程度、備案材料的審查(甄別)過(guò)程，以及申請(qǐng)、審查和公開(kāi)、監(jiān)督檢查等程序機(jī)制的設(shè)計(jì)。備案條件并非越多越好，過(guò)多的備案條件會(huì)導(dǎo)致信息負(fù)載。同時(shí)，過(guò)多的備案事項(xiàng)、備案行為也需要后續(xù)大量的監(jiān)管執(zhí)法資源投入。檢視當(dāng)下備案管理實(shí)踐，行政備案默認(rèn)“所有人均具有從事特定活動(dòng)的資質(zhì)或權(quán)利”，相比行政許可，其申請(qǐng)者數(shù)量巨大。例如，《快遞暫行條例》第18條規(guī)定了快遞末端網(wǎng)點(diǎn)行政備案制度。自實(shí)施以來(lái)，全國(guó)快遞末端網(wǎng)點(diǎn)備案數(shù)量已突破10萬(wàn)個(gè)，亟需通過(guò)網(wǎng)上辦理、一網(wǎng)通辦等形式降低實(shí)施成本。(49)參見(jiàn)吉蕾蕾：《全國(guó)快遞末端網(wǎng)點(diǎn)備案數(shù)量突破10萬(wàn)》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2018年11月10日，第3版。對(duì)于市場(chǎng)主體而言，行政備案的實(shí)施成本主要包括報(bào)送備案材料的時(shí)間與經(jīng)濟(jì)成本、內(nèi)部合規(guī)成本等。政府在選擇政策工具時(shí)存在一種傾向，即側(cè)重選擇那些能夠?yàn)檎″X、可以將成本轉(zhuǎn)嫁給公民的政策工具。政府只關(guān)注其自身的財(cái)務(wù)成本，很少考慮社會(huì)成本，這是公共部門的通病。(50)參見(jiàn)維托·坦茨：《政府與市場(chǎng)：變革中的政府職能》，王宇等譯，商務(wù)印書館，2014年，第231頁(yè)。易言之，信息劣勢(shì)方(監(jiān)管機(jī)構(gòu))傾向于憑借其權(quán)力強(qiáng)勢(shì)地位要求處于權(quán)力弱勢(shì)地位的信息強(qiáng)勢(shì)方提供過(guò)多且實(shí)際上并不必要的信息，并客觀上增加了對(duì)方的信息生產(chǎn)和傳遞成本。實(shí)踐中，針對(duì)物業(yè)收費(fèi)亂象，許多地方對(duì)物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行行政備案管理，但此舉并不符合市場(chǎng)規(guī)律且不當(dāng)增加了市場(chǎng)主體的信息成本。目前，廣東等地已經(jīng)陸續(xù)取消了物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)備案，轉(zhuǎn)而采用物業(yè)服務(wù)收費(fèi)政府指導(dǎo)價(jià)。(51)參見(jiàn)馮善書：《廣東取消物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)備案》，《南方日?qǐng)?bào)》2019年8月2日，第B07版。

(四)行政備案的信息規(guī)制功能失靈

規(guī)制并非包治百病的萬(wàn)能藥方，特定情況下可能出現(xiàn)規(guī)制失靈現(xiàn)象。作為新型信息規(guī)制工具，行政備案規(guī)制效能的發(fā)揮受到備案信息的質(zhì)量、信息工具特性、信息傳播渠道、后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法資源等因素的影響，并面臨信息規(guī)制功能失靈問(wèn)題。

首先，備案信息失真導(dǎo)致信息規(guī)制失靈。行政備案信息規(guī)制功能的發(fā)揮有賴于備案信息的真實(shí)性與準(zhǔn)確性，但行政機(jī)關(guān)僅對(duì)備案材料進(jìn)行形式審查實(shí)難確保之。對(duì)此，不少備案管理規(guī)范要求行政相對(duì)人提交備案信用承諾書作為保障機(jī)制。譬如《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》(民政部令第66號(hào))第11條規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案時(shí)要提交對(duì)備案材料真實(shí)性負(fù)責(zé)的承諾書，并作為后續(xù)監(jiān)督檢查的依據(jù)。但是在養(yǎng)老服務(wù)中監(jiān)管制度不健全、協(xié)同機(jī)制不緊密、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全隱患大與應(yīng)急救援能力不足等現(xiàn)象普遍存在的情況下，備案承諾書的效能難以有效發(fā)揮。(52)參見(jiàn)趙曼、朱麗君：《取消設(shè)立許可: 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)事中事后監(jiān)管研究》，《社會(huì)保障》2020年第2期。

其次，信息披露不當(dāng)導(dǎo)致信息規(guī)制失靈。行政機(jī)關(guān)對(duì)備案信息的公開(kāi)能夠使公眾有效獲得相關(guān)監(jiān)管信息，從而作出更理性的決策。但當(dāng)前的備案信息公開(kāi)機(jī)制仍存在公示信息過(guò)多、模糊、分散等信息超載與信息不足的問(wèn)題。過(guò)度的信息公開(kāi)容易發(fā)生信息超載進(jìn)而增加公眾的信息甄別成本。與此同時(shí)，當(dāng)前行政備案也存在重點(diǎn)信息披露不足的問(wèn)題：規(guī)制對(duì)象的監(jiān)管信息披露手段、主體均較為單一，以備案機(jī)關(guān)的網(wǎng)站公示為主，且依賴單一的備案機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行信息披露與供給，對(duì)規(guī)制對(duì)象備案信息強(qiáng)制披露等機(jī)制關(guān)注不足。(53)依托北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，筆者以標(biāo)題“備案管理”或“備案”、效力級(jí)別“部門規(guī)章”時(shí)效性“現(xiàn)行有效”三個(gè)關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，并梳理、排除行政主體之間的內(nèi)部行政備案，共整理得24份專門規(guī)定行政備案的部門規(guī)章，發(fā)現(xiàn)僅《中醫(yī)診所備案管理暫行辦法》對(duì)規(guī)制對(duì)象備案信息強(qiáng)制披露予以規(guī)定，其他23份行政規(guī)章均未規(guī)定備案機(jī)關(guān)的備案信息披露義務(wù)，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截止時(shí)間為2021年11月7日。

最后，監(jiān)管執(zhí)法資源稀缺等客觀因素導(dǎo)致信息規(guī)制失靈。按照回應(yīng)性規(guī)制理念，在動(dòng)態(tài)的規(guī)制流程中，行政備案信息規(guī)制功能的發(fā)揮除了依賴備案信息的真實(shí)性與準(zhǔn)確性外，更須依托備案行為與事中事后監(jiān)管措施的頻繁互動(dòng)來(lái)激勵(lì)備案義務(wù)主體的合規(guī)意愿。換言之，需要借助事中事后監(jiān)管措施的強(qiáng)化來(lái)抑制相對(duì)人的機(jī)會(huì)主義行為。根據(jù)執(zhí)法威懾理論，執(zhí)法監(jiān)管對(duì)潛在投機(jī)(違法)行為的威懾力取決于兩個(gè)結(jié)構(gòu)性變量：違法行為被查處的概率和懲罰的嚴(yán)厲程度。執(zhí)法是有成本的，受限于各種直接成本與間接成本，完全執(zhí)法是不現(xiàn)實(shí)的，選執(zhí)性執(zhí)法成為威懾違法行為的常見(jiàn)策略工具。(54)參見(jiàn)黃锫：《為什么選擇性執(zhí)法？制度動(dòng)因及其規(guī)制》，《中外法學(xué)》2021年第3期。但是，選執(zhí)性監(jiān)管執(zhí)法是一種間斷、不連續(xù)的“機(jī)會(huì)型懲罰”，較低的查處概率以及有限理性的“社會(huì)人預(yù)見(jiàn)”(55)參見(jiàn)理查德·泰勒、卡斯·桑斯坦：《助推：如何做出有關(guān)健康、財(cái)富與幸福的最佳決策》，劉寧譯，中信出版集團(tuán)，2015年，第7-10頁(yè)。容易誘發(fā)“機(jī)會(huì)型違法”，為此只能寄希望于嚴(yán)罰。但不同主體對(duì)同一懲罰的“損失感”截然不同，且過(guò)于嚴(yán)厲的監(jiān)管執(zhí)法導(dǎo)致執(zhí)法成本和守法成本過(guò)高，并不能很好地實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。具體到備案管理實(shí)踐，由于監(jiān)管執(zhí)法資源稀缺、監(jiān)管能力有限，在相對(duì)人完成備案行為之后，行政機(jī)關(guān)往往無(wú)力根據(jù)被監(jiān)管對(duì)象的表現(xiàn)向上逐級(jí)遞增威懾力、形成回應(yīng)性監(jiān)管體系。(56)參見(jiàn)劉鵬、王力：《回應(yīng)性監(jiān)管理論及其本土適用性分析》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。這種現(xiàn)象在監(jiān)管信息復(fù)雜、違法隱蔽化、監(jiān)管資源稀缺的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)備案事項(xiàng)中尤為明顯。(57)參見(jiàn)岳品瑜、劉雙霞：《網(wǎng)貸平臺(tái)問(wèn)題爆發(fā)考問(wèn)備案制》，《北京商報(bào)》2017年12月19日，第7版。

四、優(yōu)化行政備案規(guī)制效果的基本路徑

行政審批制度改革的持續(xù)推進(jìn)改變了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以事前監(jiān)管為主的監(jiān)管模式，面對(duì)不斷增大的事中事后監(jiān)管壓力，如何充分提升監(jiān)管效能成為改革的關(guān)鍵性問(wèn)題。(58)參見(jiàn)渠瀅：《我國(guó)政府監(jiān)管轉(zhuǎn)型中監(jiān)管效能提升的路徑探析》，《行政法學(xué)研究》2018年第6期。對(duì)于行政備案而言，必須以其發(fā)揮規(guī)制功能的現(xiàn)實(shí)障礙作為突破口，從工具設(shè)定、實(shí)施成本、配套措施等方面實(shí)現(xiàn)行政備案規(guī)制效果之優(yōu)化。

(一)單獨(dú)制定行政備案事項(xiàng)清單

面對(duì)行政備案異化為行政許可以及無(wú)序擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)，將行政備案納入行政權(quán)力清單加以規(guī)范管理無(wú)疑是一種務(wù)實(shí)的選擇。目前全國(guó)許多省市已將行政備案納入行政權(quán)力清單的“其他行政權(quán)力”事項(xiàng)，然而這種混同管理的做法對(duì)規(guī)范行政備案運(yùn)行的效果有限。例如，《鶴壁市市級(jí)行政許可事項(xiàng)目錄清單》將大量的行政備案事項(xiàng)納入行政許可事項(xiàng)目錄，模糊了行政備案與行政許可(審批)的界限，甚至?xí)霈F(xiàn)“審批性備案”與“告知性備案”混同現(xiàn)象。(59)參見(jiàn)王克穩(wěn)等：《行政審批改革中的法律問(wèn)題》，法律出版社，2018年，第268-271頁(yè)。究其原因，行政權(quán)力清單制度改革主要借助行政行為類型化技術(shù)對(duì)行政權(quán)力加以梳理和歸類，然而這種技術(shù)卻無(wú)法將大量靈活的行政活動(dòng)形式予以類型化，因此只能將其作為“其他權(quán)力”處理，行政備案即屬此類。(60)參見(jiàn)周海源：《行政權(quán)力清單制度深化改革的方法論指引》，《政治與法律》2019年第6期。這也意味著，行政備案清單的編制必須擺脫對(duì)行政權(quán)力清單模式的路徑依賴，從“權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)邁向“事項(xiàng)”標(biāo)準(zhǔn)，并單獨(dú)編制行政備案事項(xiàng)清單。

行政備案事項(xiàng)清單具有清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、動(dòng)態(tài)調(diào)整等功能，能夠有效提高行政備案的法治化水平?！扒鍣?quán)”功能就是對(duì)政府及其部門的備案管理職權(quán)進(jìn)行梳理摸底，以“事項(xiàng)”而非“權(quán)力”為口徑，真正摸清行政備案的“家底”。同時(shí)，無(wú)論是依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章創(chuàng)制的行政備案事項(xiàng)，抑或是依據(jù)其他規(guī)范性文件設(shè)立的行政備案事項(xiàng)，都納入全面梳理范圍，努力實(shí)現(xiàn)“清單之外無(wú)備案”。“減權(quán)”功能就是對(duì)沒(méi)有法定依據(jù)、雖有法定依據(jù)但不符合“放管服”改革要求或優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境要求的備案事項(xiàng)，及時(shí)提出取消或調(diào)整的建議。一方面，對(duì)于名稱是“備案”，但實(shí)際上是行政確認(rèn)、行政許可的備案事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理糾正。換言之，行政備案清單具有“補(bǔ)充合法性審查”的功能，(61)參見(jiàn)王太高：《合法性審查之補(bǔ)充：權(quán)力清單制度的功能主義解讀》，《政治與法律》2019年第6期。能夠?qū)](méi)有法定依據(jù)或者以備案之名行許可之實(shí)的備案事項(xiàng)予以規(guī)范調(diào)整。另一方面，行政備案的適用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)自治、行業(yè)自治優(yōu)先原則，對(duì)于涉及事中事后監(jiān)管不完善或市場(chǎng)自我監(jiān)管更高效領(lǐng)域的行政備案事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)取消或調(diào)整。與此同時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)更加便捷高效的手段獲得監(jiān)管信息，則不需要給相對(duì)人設(shè)定信息備案義務(wù)?！爸茩?quán)”功能就是強(qiáng)化行政備案的事中事后監(jiān)管，明確其程序規(guī)范。權(quán)力清單具有程序規(guī)則的創(chuàng)制功能，要求描繪出每一項(xiàng)行政權(quán)力的運(yùn)行流程圖。(62)參見(jiàn)喻少如、張運(yùn)昊：《權(quán)力清單宜定性為行政自制規(guī)范》，《法學(xué)》2016年第7期。因此，行政備案清單應(yīng)當(dāng)繪制明確、詳細(xì)的行政備案運(yùn)行“流程圖”，并將流程圖公之于眾，接受公眾的監(jiān)督?！皠?dòng)態(tài)調(diào)整”功能就是強(qiáng)化備案清單的過(guò)程性和靈活性，從而有效銜接行政許可和行政備案，便于行政備案事項(xiàng)取消或下放。(63)參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)〔2020〕13號(hào))。

(二)降低行政備案的規(guī)制成本

信息工具規(guī)制成本通常較低，但行政備案與一般的信息強(qiáng)制披露不同，其規(guī)制目標(biāo)的達(dá)成需要備案機(jī)關(guān)與相對(duì)人均投入相應(yīng)的執(zhí)法成本與守法成本，并有成本增高的趨勢(shì)。即便是最有效的規(guī)制，如果規(guī)制成本太過(guò)高昂，同樣也會(huì)構(gòu)成規(guī)制失靈。因此，在滿足必要性條件后，行政備案還需接受成本收益原則的檢視。(64)參見(jiàn)鄭雅方：《論我國(guó)行政法上的成本收益分析原則：理論證成與適用展開(kāi)》，《中國(guó)法學(xué)》2020年第2期。需要在成本收益分析的基礎(chǔ)上從各個(gè)環(huán)節(jié)優(yōu)化行政備案的實(shí)施程序，將規(guī)制主體和規(guī)制對(duì)象雙方承擔(dān)的成本最小化。

首先，要致力于依靠大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)降低相對(duì)人的備案信息提供成本。行政機(jī)關(guān)歷來(lái)掌握先進(jìn)的技術(shù)手段，(65)參見(jiàn)哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社，2000年，第438頁(yè)?！敖∪ㄖ握ㄔO(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府”更是《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》的近期目標(biāo)之一?；诖?，行政備案要依托科學(xué)技術(shù)推進(jìn)網(wǎng)上辦理、一網(wǎng)通辦以及智能備案工作，推進(jìn)減環(huán)節(jié)、減材料、減時(shí)限、減費(fèi)用。(66)參見(jiàn)解楚楚：《我省開(kāi)展行政備案規(guī)范管理改革試點(diǎn)工作》，《河北日?qǐng)?bào)》2021年8月22日，第2版。

其次，要致力于通過(guò)注重柔性執(zhí)法、創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法方式來(lái)降低備案后續(xù)監(jiān)管成本。一方面，備案機(jī)關(guān)要通過(guò)減少后續(xù)處罰等制裁工具的使用來(lái)降低監(jiān)管成本。一般認(rèn)為，越是嚴(yán)厲、程序越是復(fù)雜的監(jiān)管工具，成本越高。為此，對(duì)于行政備案的后續(xù)監(jiān)督，應(yīng)優(yōu)先使用警告、行政指導(dǎo)等“軟家長(zhǎng)式管理工具”(67)卡斯·桑斯坦：《為什么助推》，馬冬梅譯，中信出版社，2015年，第120頁(yè)。。例如，日本土地交易過(guò)程中實(shí)行備案管理，為了督促當(dāng)事人申請(qǐng)備案，未備案當(dāng)事人將受處罰。但實(shí)踐中罰則適用很少，更多的是對(duì)不備案行為予以行政指導(dǎo)，后者在降低監(jiān)管成本的同時(shí)提高了備案制度的實(shí)際效果。(68)參見(jiàn)大橋洋一：《行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革》，呂艷濱譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年，第69頁(yè)。實(shí)踐中，對(duì)于未按照要求備案的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用責(zé)令改正、給予警告等輕度制裁工具；情節(jié)嚴(yán)重的，處以罰款、責(zé)令限期停業(yè)整頓或吊銷相關(guān)執(zhí)照。(69)參見(jiàn)《出版物進(jìn)口備案管理規(guī)定》(國(guó)家新聞出版廣電總局、海關(guān)總署令第12號(hào))第15條規(guī)定。另一方面，要通過(guò)基于信息數(shù)據(jù)的執(zhí)法創(chuàng)新降低監(jiān)管成本。譬如備案機(jī)關(guān)可以通過(guò)數(shù)據(jù)素描去圈定特定主體和執(zhí)法重點(diǎn)，以此來(lái)大幅降低執(zhí)法成本和提升執(zhí)法效率。(70)Niva Elkin-Koren & Michal S. Gal, “The Chilling Effect of Governance-by-Data on Data Markets, ” The University of Chicago Law Review, Vol.86, 2019, pp.403, 403-432.

(三)提高行政備案的信息規(guī)制能力

實(shí)行行政備案放松了對(duì)準(zhǔn)入條件的控制，強(qiáng)化了對(duì)經(jīng)營(yíng)者在登記時(shí)提供企業(yè)名稱、經(jīng)營(yíng)范圍、聯(lián)系方式等信息準(zhǔn)確性的要求。(71)參見(jiàn)Colin Scott：《作為規(guī)制與治理工具的行政許可》，石肖雪譯，《法學(xué)研究》2014年第2期。為此，備案機(jī)關(guān)的信息能力建設(shè)至關(guān)重要。

首先，通過(guò)第二方(規(guī)制對(duì)象)與第三方機(jī)制強(qiáng)化備案信息的準(zhǔn)確性與真實(shí)性，降低相對(duì)人備案信息報(bào)送過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義行為。如前所述，備案信息失真導(dǎo)致信息規(guī)制失靈。在提供信息方面，個(gè)人有“撒謊”的動(dòng)機(jī)，如能力低的人傾向于高報(bào)自己的能力。(72)參見(jiàn)約瑟夫·斯蒂格利茨：《信息經(jīng)濟(jì)學(xué)：基本原理》(上)，紀(jì)沫等譯，中國(guó)金融出版社，2009年，第52頁(yè)。為此，有必要通過(guò)第二方、第三方機(jī)制強(qiáng)化行政備案的外在拘束。在這方面，“精巧規(guī)制”(Smart Regulation)策略給我們提供了新思路。(73)參見(jiàn)羅伯特· 鮑德溫、馬丁· 凱夫、馬丁· 洛奇：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，宋華琳等譯，上海三聯(lián)書店，2017年，第146頁(yè)。精巧規(guī)制是對(duì)“執(zhí)法金字塔”理論的進(jìn)一步發(fā)展，強(qiáng)調(diào)除了發(fā)揮政府規(guī)制作用外，更重要的是為第二方或第三方主體創(chuàng)造必要前提，以分擔(dān)規(guī)制任務(wù)，減輕監(jiān)管資源的壓力，強(qiáng)化其他社會(huì)主體的地位。為此，對(duì)于第二方機(jī)制而言，可以要求規(guī)制對(duì)象提交對(duì)備案材料真實(shí)性負(fù)責(zé)的承諾書，實(shí)現(xiàn)自我合規(guī)。同時(shí)，要強(qiáng)化備案信用承諾書的約束力。備案信用承諾屬于公法意義的單方允諾，不履行信用承諾的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)包括處罰與失信懲戒在內(nèi)的法律責(zé)任。(74)參見(jiàn)王青斌、付小彥：《作為公法上單方允諾的信用承諾制度》，《東北師大學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2021年第3期。對(duì)于第三方機(jī)制而言，典例的例子是投訴舉報(bào)。(75)參見(jiàn)《保健食品注冊(cè)與備案管理辦法》(國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令第31號(hào))第64條規(guī)定。當(dāng)然，投訴舉報(bào)往往限于那些與備案行為有利害關(guān)系的群體，監(jiān)督力度有限。因此，必須考慮行為激勵(lì)的因素，(76)參見(jiàn)凱斯·R.桑斯坦主編：《行為法律經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2006年，第53-54頁(yè)。而建立懸賞舉報(bào)機(jī)制是一種可行的改進(jìn)方案，不僅能激勵(lì)具備信息優(yōu)勢(shì)的潛在個(gè)體，也是一種能夠有效獲取信息、提升規(guī)制效能的工具裝置。

其次，完善行政備案的信息披露機(jī)制。行政備案監(jiān)管信息披露與否，披露是否充分、及時(shí)等因素均直接影響后續(xù)監(jiān)管制度的有效運(yùn)行。必須解決行政備案信息披露超載與不足的問(wèn)題。為此，一方面，需要在信息監(jiān)管技術(shù)推進(jìn)、信息監(jiān)管理念創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，整合和利用好備案管理檔案，在備案檔案基礎(chǔ)上建立有效的備案公開(kāi)與質(zhì)量評(píng)估制度，包括厘定行政備案公開(kāi)的內(nèi)容和范圍、突出重點(diǎn)公開(kāi)信息、為公眾提供服務(wù)主體的信息等；另一方面，需要開(kāi)辟更加多元、暢通的信息披露機(jī)制，以減少監(jiān)管信息不對(duì)稱現(xiàn)象。對(duì)此，可以借鑒行政許可持有人強(qiáng)制信息披露制度，(77)參見(jiàn)徐曉明：《行政許可持有人強(qiáng)制信息批露制度問(wèn)題研究》，《行政法學(xué)研究》2011年第3期。建立備案義務(wù)對(duì)象的備案信息強(qiáng)制披露制度，以確保其他市場(chǎng)主體的監(jiān)管信息獲取數(shù)量及質(zhì)量。

最后，完善事中事后監(jiān)管機(jī)制，確保相對(duì)人形成規(guī)制遵從。一方面，備案機(jī)關(guān)需要根據(jù)市場(chǎng)主體的信用水平與合規(guī)動(dòng)機(jī)來(lái)差異化分配有限的監(jiān)管資源，同時(shí)借助大數(shù)據(jù)監(jiān)管技術(shù)為監(jiān)管賦能，對(duì)規(guī)制對(duì)象實(shí)行差異化、精準(zhǔn)化、動(dòng)態(tài)化的監(jiān)管。另一方面，強(qiáng)化備案管理的信用規(guī)制。以聲譽(yù)機(jī)制為代表的信用規(guī)制是提高懲罰效率、迎合執(zhí)法活動(dòng)成本約束的重要制裁工具。(78)參見(jiàn)潘靜：《個(gè)人信息的聲譽(yù)保護(hù)機(jī)制》，《現(xiàn)代法學(xué)》2021年第2期。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于制裁性工具的選擇，需要根據(jù)主體的效用函數(shù)加以確定。如果信息流動(dòng)通暢，企業(yè)的組織化特征能夠使其比一般的個(gè)體更加看重聲譽(yù)，對(duì)于自身的未來(lái)賦予更高價(jià)值，對(duì)合作帶來(lái)的長(zhǎng)期利益進(jìn)行全面的考量。(79)參見(jiàn)吳元元：《信息基礎(chǔ)、聲譽(yù)機(jī)制與執(zhí)法優(yōu)化——食品安全治理的新視野》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。在信息不對(duì)稱、重復(fù)博弈的環(huán)境中，聲譽(yù)具有極強(qiáng)的信號(hào)傳遞功能，可通過(guò)聲譽(yù)罰等反饋機(jī)制懲罰與威懾機(jī)會(huì)主義行為。對(duì)于以數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為支撐的平臺(tái)備案監(jiān)管，需要充分運(yùn)用信用規(guī)制手段，甚至運(yùn)用“穿透式監(jiān)管”工具，刺破企業(yè)為避免自身被追責(zé)的法律面紗，侵入性地進(jìn)行過(guò)程監(jiān)管、要素監(jiān)管與算法監(jiān)管。(80)參見(jiàn)張凌寒：《平臺(tái)“穿透式監(jiān)管”的理?yè)?jù)及限度》，《法律科學(xué)》2022年第1期。

結(jié) 語(yǔ)

在以行政行為合法性控制為核心的傳統(tǒng)行政法學(xué)體系中，行政備案因其不具備法效果而難以“安頓”，被籠統(tǒng)歸入行政事實(shí)行為或輔助性措施的范疇。形式主義立場(chǎng)下的行政法學(xué)難以回應(yīng)規(guī)制實(shí)踐的全貌，必須通過(guò)政府規(guī)制理論去描繪行政的實(shí)體過(guò)程，并借由整體制度的設(shè)計(jì)，促進(jìn)行政效能的提升。政府規(guī)制理論視野下，行政備案不僅是程序性的信息收集工具，還是復(fù)合的信息規(guī)制與行為規(guī)制工具，通過(guò)信息規(guī)制與監(jiān)管執(zhí)法、信用規(guī)制的聯(lián)動(dòng)，彰顯回應(yīng)性規(guī)制的運(yùn)行機(jī)理。當(dāng)然，受制于規(guī)制環(huán)境、規(guī)制主體等諸多因素，行政備案在實(shí)踐中容易陷入淪為許可式備案、無(wú)序擴(kuò)張、實(shí)施成本趨高、信息規(guī)制失靈等困境，需要在效能原則導(dǎo)向下完善行政備案清單制度，通過(guò)多種規(guī)制措施來(lái)降低行政備案的實(shí)施成本，提高信息規(guī)制能力。