中國古代官僚制度集權(quán)演進(jìn)與社會(huì)治理能力的雙重約束

王 光

提要：中國古代官僚制度演進(jìn)呈現(xiàn)出權(quán)力向職位和君主集中的雙峰并置集權(quán)格局。官僚組織行政能力的衍射邊界受限和官員自主性受制于君主偏好共同構(gòu)成古代社會(huì)治理能力發(fā)揮的雙重約束。古代社會(huì)治理事實(shí)表明權(quán)力集中與治理能力提升不存在直接關(guān)聯(lián)。當(dāng)代中國權(quán)力集中體現(xiàn)為堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，其目的在于從宏觀維度搭建起客觀、穩(wěn)定、系統(tǒng)性的治理規(guī)范。充分維護(hù)和調(diào)動(dòng)基層政府的自主性與積極性是提升社會(huì)治理能力的關(guān)鍵。完善共建共治共享的社會(huì)治理機(jī)制，搭建政府同社會(huì)良善的伙伴關(guān)系對社會(huì)治理能力提升也有著深遠(yuǎn)的積極意義。

中國古代官僚制作為一種王朝國家政治運(yùn)行制度，其變遷過程極為復(fù)雜，組織運(yùn)作模式亦多變數(shù)，塑造了中國古代獨(dú)特的社會(huì)治理模式，深刻影響了古代社會(huì)治理的能力和品質(zhì)。關(guān)于古代官僚制問題，歷史學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)等領(lǐng)域已有較為豐富的理論成果。王亞楠將中國古代官僚制理解為“一種社會(huì)體制”，即“政府權(quán)力，全把握于官僚手中，官僚有權(quán)侵奪普通公民的自由。官僚把政府措施看為自己圖謀利益的勾當(dāng)”(1)② 王亞楠：《中國官僚政治研究》，商務(wù)印書館，2010年，第7、10頁。。同時(shí)解釋了君主同官僚之間的支配方式：“君主專制政體就是在一方面國王只把有關(guān)行政事務(wù)的立法權(quán)集中在自己手中，同時(shí)由他發(fā)給官吏的命令變?yōu)樾姓ɑ蚬ǖ膩碓??！雹趧扇A從國家—君主的衍生邏輯視角分析，認(rèn)為中國古代社會(huì)“君主與國家是一體的，國家是從屬于君主的”(2)劉澤華：《中國政治思想通史》(總論卷)，中國人民大學(xué)出版社，2014年，第310頁。。進(jìn)而，君主同官僚之間表現(xiàn)為“君尊臣卑”的相互對待格局。周雪光把中國古代君主和官僚之間的支配形式定義為“君主官僚制”，指出：“中國官僚體制不是建立在法理權(quán)威基礎(chǔ)上的，而是國家支配形式的一個(gè)組成部分，依附于君主專斷權(quán)力之下。”“中國官僚體制的合法性基礎(chǔ)源于自上而下的‘授權(quán)’，集中表現(xiàn)為‘向上負(fù)責(zé)制’。”(3)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年，第63、64頁。劉文瑞也講：“從制度的角度看，中國歷史上的國家事務(wù)在春秋戰(zhàn)國以后一直以成文規(guī)范為主，高度集權(quán)?！薄盎实墼诓粩嗉訌?qiáng)中央集權(quán)……為制止分裂，中央集權(quán)要強(qiáng)化到盡可能的極端程度?！?4)劉文瑞：《中國古代政治制度：皇帝制度與中央政府》，中國書籍出版社，2018年，第16、18頁。閻步克則提出了“品位—職位”的研究框架，藉以觀察中國古代從“爵本位”走向“官本位”的嬗變過程。(5)閻步克：《中國古代官階制度引論》，北京大學(xué)出版社，2010年，第2、3頁。此外，學(xué)者們普遍認(rèn)為，中國古代社會(huì)治理的概念也有別于現(xiàn)代語境的意涵。張晉藩指出，治理指向了古代社會(huì)的統(tǒng)治對象，并落實(shí)為“重民、愛民、富民、養(yǎng)民、教民的政策和措施。”(6)張晉藩：《中國古代國家治理的重心——“民惟邦本，本固邦寧”》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期。卜憲群從“治”和“理”的詞源學(xué)意義出發(fā)，總結(jié)了古代社會(huì)治理的自身特點(diǎn)，認(rèn)為治理反映著統(tǒng)治階級的利益訴求。(7)卜憲群：《中國古代“治理”探義》，《政治學(xué)研究》2018年第3期。孫曉春認(rèn)為，傳統(tǒng)社會(huì)治理就是指“治民”。(8)孫曉春：《中國傳統(tǒng)治理觀念與社會(huì)治理實(shí)踐》，《中國黨政干部論壇》2019年第12期。任劍濤講：“中國傳統(tǒng)的治理，指的是治國理政的一般事務(wù)?！?9)任劍濤：《奢侈的話語：“治理”的中國適用性問題》，《行政論壇》2021年第2期?？梢?，古代治理主要指向王朝社會(huì)治國理政特有的理念、原則和技術(shù)。認(rèn)識(shí)到治理概念的“古今揖別”(任劍濤語)是理解古代王朝治理能力和治理邏輯的重要前提，本文也是在治國理政的意義上使用治理一詞，社會(huì)治理能力也就是統(tǒng)治者們治國理政舉措的有效性及確保治理品質(zhì)的能力。

在既往研究者們詳盡且具有洞見力的各種批判性解釋的基礎(chǔ)上，本文將嘗試從官僚制度演進(jìn)特征出發(fā)，分析集權(quán)制度安排與治理能力之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，揭示古代社會(huì)治理能力的約束性條件，進(jìn)而為思索當(dāng)代中國權(quán)力集中之于社會(huì)治理能力提升的目的與意義，或許能夠?yàn)閷W(xué)界和實(shí)踐部門提供某些值得批評的意見。

一、向職位和君主集中：中國古代官僚制的集權(quán)演進(jìn)過程

在古人的觀念中，權(quán)力集中更有益于提高管理效率，實(shí)現(xiàn)有效控制。然而，無論是所謂王朝盛世還是改朝換代之際，治理能力孱弱甚至行政失能現(xiàn)象自始至終困擾著歷代王朝。我們有充分理由相信古人對如何建立一個(gè)有效政府，實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)社會(huì)治理有豐富的理論思考和實(shí)踐探索，作為政府運(yùn)作的制度安排，官僚制無疑是他們必須關(guān)切的重大議題。

(一)爵官疏離，品職并立

從現(xiàn)存的文獻(xiàn)和考古資料看，能夠掌握相對完整的政府面貌可追溯到周代，及至秦漢時(shí)期已經(jīng)趨于成熟，經(jīng)過魏晉南北朝、隋唐和宋元明清兩千余年表現(xiàn)出從“爵本位”走向“官本位”的變遷形態(tài)(閻步克語)。爵官疏離，品職并立是古代官僚制度演進(jìn)和運(yùn)行的重要特征。我們可以從這兩個(gè)維度的變遷過程檢視官僚制度演進(jìn)的大致圖景。前者要說明哪些人擁有行使權(quán)力的資格，后者則要揭示權(quán)力的分配方式。周代社會(huì)形態(tài)已經(jīng)從部落成長為國家，基于血緣的宗法制與分封制確立統(tǒng)治階層。爵在最初乃是對人的尊稱，后成為貴族等級稱謂。先秦時(shí)期，權(quán)出于爵，爵位同命服相對應(yīng)?！吨芏Y》中所記“上公九命”，“侯伯七命”，“子男五命”。公、侯、伯、子、男屬爵位，而九命、七命、五命是該爵位人的命服(委任狀)。封國中爵位自上卿到下大夫，爵的稱謂相同，甚至周天子也被看作是一個(gè)爵位并對應(yīng)著它的權(quán)力。因?yàn)樵凇栋谆⑼āぞ簟分刑岬竭^“天子者，爵稱也?！泵献右舱J(rèn)為天子是高于公侯的爵位“天子一位、公一位、侯一位、子男一位，凡五等。”(《孟子·萬章下》)君臣之間爵位和權(quán)力的相對性被學(xué)者們稱之為“等級君主制”(10)白剛：《中國政治制度通史》(第一卷)，人民出版社，1996年，第31頁。。雖然，此時(shí)已經(jīng)出現(xiàn)胥吏群體，他們供職官府，以獲得“稍食”為生，但不過是貴族官員行政的輔助者。戰(zhàn)國時(shí)各國變法使得過去爵位同統(tǒng)治權(quán)力高度對接的局面出現(xiàn)松動(dòng)。秦漢時(shí)期的二十等爵制賦予爵位除宗法制之外新的意義，即功業(yè)。平民可根據(jù)戰(zhàn)功、捐獻(xiàn)等方式換取爵位。兩漢、魏晉南北朝出現(xiàn)國家向民眾“賜爵”以示恩寵的事情。爵位甚至可抵罪、可買賣、可贈(zèng)與，儼然成為一種具備商品屬性的等價(jià)物。爵位的政治權(quán)力屬性逐漸退化。

與爵位退化同時(shí)展開的是中國古代官職的進(jìn)化。源于“周食”的“祿秩”體制在漢代建立起來，造就了最早的掌握國家行政權(quán)力的非貴族職業(yè)官僚群體。祿秩既代表官員的薪酬，同時(shí)也是官職，諸如“兩千石”“比一千石”“六百石”等俸祿都是官稱?？梢?，自漢代開始，去爵位化的官階職等、職級已然初步形成。先秦以爵確權(quán)，以爵定食，漢代則以爵授田，以祿秩任事。隋唐之后的品級制度進(jìn)一步推動(dòng)了官職同爵位分道揚(yáng)鑣。無論官階品級或繁冗或簡約，它們都不與爵位直接關(guān)聯(lián)，國家行政權(quán)完全歸于官僚系統(tǒng)，官職是官員獲得行政權(quán)力的依據(jù)。特別在明清時(shí)期，爵位用來表征皇家血親或官員功業(yè)，是他們能獲得多少財(cái)富和除了行政權(quán)力之外某些其他特權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。職業(yè)官僚群體從貴族拓展到平民，權(quán)力歸屬從依據(jù)爵位到依據(jù)官階使得中國古代官僚制度更具理性化、專業(yè)化并有相當(dāng)大的開放性與流動(dòng)性。“行政等級變成了一種社會(huì)制度，國家、社會(huì)呈現(xiàn)為一個(gè)等級連續(xù)體，品秩位階成了社會(huì)的身份支柱。這是一個(gè)高度行政化的‘天下’秩序?！?11)閻步克：《中國古代官階制度引論》，第7頁。這正是從權(quán)出于爵到權(quán)出于官，爵官疏離的演變結(jié)果。

厘清掌權(quán)群體，我們有必要進(jìn)一步探討權(quán)力分配問題。即，某個(gè)官員之所以能夠行使某種權(quán)力，是由他的品級決定，還是職位決定？閻步克“品位—職位”的觀察視角非常具有說服力。簡單說來，中國古代官僚的品位(Personnel Rank)和職位(Position)也是相互并立的，前者是以人為中心，后者以事為中心。古代政府里，一般來說品位高低同職位大小成正比，但官員人數(shù)多于職位數(shù)的現(xiàn)象普遍存在。秦漢時(shí)期的“宦皇帝者”“郎官”“大夫”他們或服務(wù)皇帝，或被納入政府官員序列里但沒有明確的行政職位。官稱上帶有“比六百石”“比四百石”之類的都屬此類官員。隋唐時(shí)期有“視品官”，數(shù)量在萬人以上，而唐初政府的職位數(shù)不過兩千多。明清時(shí)期科舉取士，舉人便可向吏部報(bào)到成為候補(bǔ)官員，很多人一生也等不到任職的機(jī)會(huì)。歷朝歷代總是先建立一支龐大的官僚隊(duì)伍，再從中擇選一部分充任職事官員。因此，國家就需要用品位規(guī)制人員，用職位厘定官職。品位的意義在于明確官員地位高低、報(bào)酬多寡、資歷深淺等。職位則是分辨職能類型、權(quán)力大小、責(zé)任輕重、任務(wù)簡繁等。同樣類型的職位可能存在品級的不同，低品位官員也可能基于職位擁有比高品位官員更大的權(quán)力。例如，漢代根據(jù)縣的規(guī)模，有“六百石”縣、“四百石”縣。明代正七品的吏科都給事中同太醫(yī)院正六品院判相比，顯然前者權(quán)力更大。中國古代官職并立的管理方式之所以把事情變得如此復(fù)雜，是有其合理性的。首先，中國傳統(tǒng)治理活動(dòng)的中心是人，本質(zhì)上是人治與治人的高度結(jié)合。統(tǒng)治者們相信只要把人管理好，特別是把官員管理好，天下就能實(shí)現(xiàn)大治。其次，古代治理是一種精英治理，所謂“政在得人”“皇帝與士大夫治天下”。國家鼓勵(lì)將社會(huì)精英選拔出來，成為一種社會(huì)階層。這就要給予他們一定的待遇或者說特權(quán)。職業(yè)官僚的流動(dòng)性也要求必須有足夠的后備人力資源能夠隨時(shí)補(bǔ)充進(jìn)來。再者，皇帝自身也需要大批獨(dú)立于政府行政系統(tǒng)之外的服務(wù)者、監(jiān)督者，即所謂內(nèi)廷與外朝對峙。某些朝代會(huì)將后妃、宦官用品級管理起來以確定此類人員的政治身份和待遇。最后，皇帝還會(huì)通過恩賞的方式給予一些人禮遇性頭銜，給特殊群體入仕的機(jī)會(huì)換取他們的忠誠?？傊?，品位同職位并立承擔(dān)了重要的社會(huì)調(diào)節(jié)功能。為的是盡可能降低以人任事干擾常規(guī)政府行政的風(fēng)險(xiǎn)，職位有必要自成一套系統(tǒng)。爵官疏離，品職并立的官僚制嬗變過程體現(xiàn)了古代國家權(quán)力向職位集中的特征：第一，中國古代官員權(quán)力經(jīng)歷了一個(gè)去爵位化的過程，該過程將官員塑造成社會(huì)中基于各自職位的權(quán)力持有者，而非依靠爵位的特權(quán)享受者。第二，品位和職位交融在一起決定了官員權(quán)力、職責(zé)、待遇分配等規(guī)則。第三，中國古代官僚制度兼具技術(shù)性、社會(huì)性和文化性等多重功能。

(二)君主對官僚的支配

中國古代官僚制度作為君主專制政治體制的實(shí)踐機(jī)制，它的規(guī)則設(shè)計(jì)、基本架構(gòu)及運(yùn)作模式等均為實(shí)現(xiàn)權(quán)力向君主集中，君主對官僚擁有強(qiáng)大的支配能力。我們可以從官員入仕資格、官員特權(quán)和權(quán)力制衡幾個(gè)方面分析這個(gè)問題：

首先，入仕資格逐漸收歸君主。周代施行世卿世祿制度，“自古皆封建，諸侯各君其國，卿大夫亦世其官，成例相沿，視為固然?！?12)② 王樹民：《廿二史劄記校正》，中華書局，1984年，第36、536頁。宗法分封是官員入仕的唯一標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)貴族壟斷官僚群體的局面被打破之后，歷代王朝都會(huì)確定幾類入仕資格。主要有：一是德行。漢代所謂“舉孝廉”，名義上即是考察德行。二是考試。漢代“諸生試家法，文吏課箋奏”，家法即是經(jīng)術(shù)之學(xué)。漢武后建立太學(xué)和考試制度，成績分等，合格者可獲郎中、太子舍人、文學(xué)掌故等身份。隋唐至明清以考試為主。特別是明清時(shí)期，進(jìn)士中成績優(yōu)異者入翰林院充任庶吉士繼續(xù)研修，這并非一個(gè)官職，但極有前途，故有“非進(jìn)士不入翰林，非翰林不入內(nèi)閣”的慣例。三是蔭襲。以家族職業(yè)或功勛蔭庇晉身為官員。四是捐輸。同爵位買賣類似，某些時(shí)期國家會(huì)以個(gè)人納捐的多少授予不同的品秩。雖然古代有多種入仕渠道，但隨著中央集權(quán)不斷強(qiáng)化和科舉制度不斷完善，統(tǒng)治者們更傾向于以考試為主兼及其他方式選拔官僚，他們持續(xù)提高通過特權(quán)、捐輸?shù)娜胧碎T檻并縮減其范圍。這么做的意圖有二：一是以相對“客觀”的方式將官職向所有人開放，不以出身禁錮社會(huì)等級，有利于社會(huì)階層流動(dòng)。更為重要的是，官員選拔權(quán)收束在君主手里，徹底改變了封建時(shí)代陪臣的陪臣不是我的陪臣局面。天下為官者皆是天子門生，所有人在道義上和制度安排上都直接或間接地對君主負(fù)責(zé)。簡言之，入仕資格的客觀化有效造就權(quán)力向君主集中，尤其提升了君主人事管理權(quán)。

其次，君主不斷壓縮官員特權(quán)。中國古代官員特權(quán)集中在任職、經(jīng)濟(jì)、法律等方面。第一，任職方面。正如前文已述，漢代有任子制。魏晉南北朝更是公有公門、卿有卿門。隋唐有“門蔭”“品子”。宋代有“常蔭”“致仕蔭補(bǔ)”，甚至還有“后妃蔭補(bǔ)”“宦官養(yǎng)子蔭補(bǔ)”。以至于“一人入仕，則子孫親族俱可得官，大者并可及于門客醫(yī)士，可謂濫矣?！雹诿鞔跗?，也有蔭子規(guī)定，但沒有全面實(shí)施過。清代有“蔭敘”，只能蔭子，主要是高級官員可送一子入國子監(jiān)讀書。承蔭子弟更準(zhǔn)確的說法并不是官員而是官生?？梢姡瑥氖狼?、蔭庇泛濫到后來的相對克制，君主在持續(xù)削減官員群體的任職特權(quán)。第二，經(jīng)濟(jì)方面?？傮w說來，官員不擔(dān)負(fù)徭役，并有免賦稅特權(quán)，其家人也有一定減免賦稅和徭役的特權(quán)。每個(gè)時(shí)期也有不同，秦漢時(shí)，法律規(guī)定“雖丞相子亦在戍邊之調(diào)”，但只是一紙空文。漢代基本廢除了官員及其家人的徭役。魏晉、隋唐凡有品爵者，皆免課役。宋代官戶，即官員及其家族減免賦稅。平民交稅，官戶半之。到了明代，官員及其家人仍可免徭役，但有土地就必須納糧交稅。清代只有官員本人可免徭役，其家人需按規(guī)定承擔(dān)徭役。官員同平民更是一體納稅，無免稅特權(quán)。第三，法律方面。周代以上，官員不受肉體刑罰，所謂“刑不上大夫”。秦漢時(shí)期可以爵贖罪，高爵輕罰。據(jù)載，“有故秦人出，削爵，上造以上為鬼薪，公士以下刑為城旦。”(13)《睡虎地秦墓竹簡》，文物出版社，1990年，第80頁。同樣是犯罪，高爵位受罰輕于低爵位。但是，爵位可抵罪，秩級不可抵罪。唐代“官當(dāng)”開了以官抵罪之先河?！?官員)可以不受普通法律的拘束，還可以用他的官位去交換他的罪刑，好像他以私人的奴婢、財(cái)產(chǎn)去贖罪一樣?！?14)瞿同祖：《中國法律與中國社會(huì)》，中華書局，1981年，第218頁。以官抵罪放到明清時(shí)期則是不可思議的事情?！洞竺髀伞分幸?guī)定官員唯一的“特權(quán)”是中高級官員犯罪需“奏聞?wù)堉迹豢缮脝枴?，也就必須?jīng)過皇帝裁決是否犯罪及如何處分，處罰包括了笞、杖、罰俸、降級、革職等等。明清廢止“官當(dāng)”并強(qiáng)化皇帝的裁決權(quán)正是加強(qiáng)中央集權(quán)和對官吏的控制。以上三個(gè)方面官員特權(quán)變化軌跡具有明顯的一致性，各類特權(quán)逐漸萎縮。

最后，職位安排凸顯權(quán)力制衡以維護(hù)君主權(quán)威。由于權(quán)力被固定在職位上，此處我們只討論那些獲得職位的官員。官職結(jié)構(gòu)及每個(gè)職位權(quán)力大小也頗為復(fù)雜。大體說來有基于等級統(tǒng)屬關(guān)系的剛性制度安排，也有內(nèi)廷與外朝、行政與監(jiān)察、中央與地方等等其他方面的柔性安排。剛性等級關(guān)系主要表現(xiàn)在行政層級和官職、官署間的指揮統(tǒng)屬關(guān)系上。例如，明清時(shí)期中央有六部，各部有司、科。六部的尚書、侍郎職權(quán)和品級必然高于諸司中的郎中、員外郎。地方上的布政使、按察使高于縣令。剛性等級關(guān)系一般說來，品級越高，職位越高，權(quán)力越大，資源越多。但是，君主會(huì)通過另外一些職位安排的方式尋求權(quán)力管控。權(quán)力和品級便往往不相稱。第一，內(nèi)廷與外朝。漢代設(shè)立尚書臺(tái)抗衡外朝宰相，供職尚書臺(tái)通常是皇帝親信。明代廢宰相后，以低品級的殿閣學(xué)士充任秘書班底，中晚期甚至憑宦官機(jī)構(gòu)與內(nèi)閣并立。這些都表明皇帝需要尋求同盟者，以抗衡來自官僚集團(tuán)和行政組織的壓力，約束官員權(quán)力蔓延甚至僭越。第二，監(jiān)察與行政。以低品級官員監(jiān)察高品級官員是明清時(shí)期的常態(tài)。這種給予低品級職位以較高的權(quán)力，也是皇帝控制高級官僚的方式。因此，歷代監(jiān)察部門在皇帝那里都有特殊的地位，監(jiān)察御史的選任也極其嚴(yán)格。第三，中央與地方。中央任職的官員在考核晉升和身份地位等方面較地方官員都有優(yōu)勢。明代同為正七品的巡按御史和縣官，后者對前者自然小心翼翼。甚至如翰林院的編修們一旦獲得赴地方主持考試的資格，地方官員也必須給予高規(guī)格的禮遇。諸此種種，唯一的原因就是，京官代表皇帝，屬皇帝“近臣”，有益于維護(hù)君主權(quán)威的至上性和對地方的管控。

二、行政能力衍射邊界和君主偏好：社會(huì)治理能力的雙重約束

權(quán)力向職位和君主集中的安排是古代國家治理發(fā)揮其結(jié)構(gòu)性功能的制度基礎(chǔ)。通過這種制度設(shè)計(jì)的確建立起了一整套成熟且符合王朝統(tǒng)治秩序要求的組織形態(tài)和支配形式。社會(huì)治理能力發(fā)揮也受制于這套集權(quán)性制度安排，影響著社會(huì)治理品質(zhì)。

(一)官僚組織行政能力衍射邊界受限

權(quán)力向職位集中限制了官僚組織行政能力衍射邊界，造成官員同基層社會(huì)空間脫節(jié)。傳統(tǒng)社會(huì)一個(gè)吊詭現(xiàn)象是，從皇帝到官員，他們被認(rèn)為掌握著無限權(quán)力，但真正能夠履行的職能及其影響范圍卻與之明顯不匹配。受西方“國家—社會(huì)”二分的理論范式影響，蕭公權(quán)、瞿同祖(15)參見瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏鋒譯，法律出版社，2003年。蕭公權(quán)：《中國鄉(xiāng)村：論19世紀(jì)的帝國控制》，臺(tái)北：聯(lián)經(jīng)出版社，2014年。等人認(rèn)為王朝行政的衍射能力極其有限，故有“皇權(quán)不下縣”的說法。晚近的一些學(xué)者如胡恒(16)參見胡恒：《皇權(quán)不下縣？——清代縣轄政區(qū)域基層社會(huì)治理》，北京師范大學(xué)出版社，2015年。通過研究清代縣轄政區(qū)的治理，認(rèn)為皇權(quán)不僅限于王朝官僚組織及其正式任命的官僚，還包括權(quán)力在基層的衍射品，里甲、保甲、鄉(xiāng)官等?；蕶?quán)在縣上和縣下的治理策略不同，但其治理效能則覆蓋全域。吳曉林、岳慶磊等人同樣認(rèn)為鄉(xiāng)里制度、戶籍制度等既是王朝國家實(shí)現(xiàn)其社會(huì)控制的主要制度性安排，也是王朝國家政治控制權(quán)力在縣級政權(quán)以下的延伸，它們均構(gòu)成古代“家國政治”的制度基礎(chǔ)。(17)吳曉林、岳慶磊：《皇權(quán)如何下縣：中國社區(qū)治理的古代樣本》，《學(xué)術(shù)界》2020年第10期。筆者無意爭論皇權(quán)究竟下不下縣，而是需要弄清楚官府是否能夠通過集權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)它所期待的社會(huì)控制，基層官員能否有效達(dá)成上級和他自己的治理意圖。事實(shí)上，中國古代官員同基層社會(huì)空間的脫節(jié)現(xiàn)象是顯而易見的。主要表現(xiàn)為官員必須依靠書吏差役和鄉(xiāng)紳共同完成紛繁復(fù)雜的治理事務(wù)。他們并不具有制度規(guī)定的官僚職位，但卻被非正式地、甚至超出國家法度地“授予”部分權(quán)力。究其原因，無外乎是集所有權(quán)力于一身的官員個(gè)人難以憑借一己之力擔(dān)負(fù)其職位承載的治理責(zé)任。正如瞿同祖所言：(作為一名州縣官)“他是法官、稅官和一般行政官。他對郵驛、鹽政、保甲、警察、公共工程、倉儲(chǔ)、社會(huì)福利、教育、宗教和禮儀事務(wù)等等都負(fù)有責(zé)任?！m為文官，也必須在發(fā)生叛亂或外寇入侵時(shí)守衛(wèi)城池?！?18)瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏鋒譯，第31頁。尋求書吏差役和鄉(xiāng)紳的協(xié)助雖然存在風(fēng)險(xiǎn)，但也是官員們的無奈之舉和權(quán)宜之計(jì)。清代縣衙掌權(quán)者即知縣，他必須依靠屬下數(shù)百乃至上千書吏差役處理日常事務(wù)。“倘若沒有縣衙當(dāng)中的那些書吏與差役，清帝國的統(tǒng)治便無法正常地運(yùn)轉(zhuǎn)。”(19)④ 白德瑞：《爪牙：清代縣衙德書吏與差役》，尤陳俊、賴駿楠譯，廣西師范大學(xué)出版社，2021年，第1、402頁。此外，官僚們愿意動(dòng)員鄉(xiāng)紳協(xié)助管理鄉(xiāng)村事務(wù)，甚至主張由他們充任保甲等職務(wù)?！班l(xiāng)設(shè)一局，紳衿一人總理，士大夫數(shù)人輔之，謂之董事。牌頭無常人，輪日充當(dāng)，謂之值牌。如此，則牌頭之名不達(dá)于官，董事民間所自舉，不為官役，又皆紳士，可以接見官府?！?20)邵之堂：《皇朝經(jīng)世文編》，文海出版社，1980年，第1653頁。這實(shí)際上是基層空間行政權(quán)力缺位情況下以鄉(xiāng)紳補(bǔ)充之。官員們憑借“為官之爪牙”(白德瑞語)書吏差役管理行政事務(wù)，同時(shí)與鄉(xiāng)紳結(jié)成合作伙伴，處理基層社會(huì)事務(wù)。這種治理方式在一定限度內(nèi)違背了權(quán)在官府的制度設(shè)計(jì)初衷，也算姑且滿足了基層社會(huì)治理任務(wù)需要。然而，官員同基層空間脫節(jié)帶來的治理失靈隱患無法消解。知縣雖然在名義上擁有對書吏差役絕對支配權(quán)和懲罰權(quán)，但沒法根除書吏差役處理事務(wù)時(shí)拼湊應(yīng)對、操控權(quán)力和腐敗。即便某個(gè)勤勉的縣官有能力更加嚴(yán)苛地要求下屬。相對于本地書吏差役，縣官對其轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)知之甚少。“這些情況不可避免地造成了各縣行政事務(wù)的日常運(yùn)作被實(shí)際操控在衙門書吏與差役的手里?！雹芄賳T與鄉(xiāng)紳之間的非均衡性競爭關(guān)系也會(huì)引發(fā)鄉(xiāng)紳的消極抵抗或公然反抗。杜贊奇指出：“(鄉(xiāng)紳)目的不是為了贏利，而是要保護(hù)社區(qū)利益?！?21)杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家——1900-1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社，1996年，第45頁。雖然他將鄉(xiāng)紳的品德和動(dòng)機(jī)過于理想化，但朝廷法律和官府命令在鄉(xiāng)紳那里的確都會(huì)被過濾，然后才能被執(zhí)行或變通執(zhí)行。某些嚴(yán)重侵害地方權(quán)益或者無法執(zhí)行的命令甚至?xí)获g回或與官府重新協(xié)商?！霸谶@個(gè)過程中，地方社區(qū)領(lǐng)袖作為紳士的地位和官方地位是平等的，他會(huì)對縣官做一次友好的訪問，討論政府的命令。如果在這些地方紳士和地方官員的談判中不能達(dá)成一致的協(xié)議，地方紳士會(huì)求助于他們在城鎮(zhèn)里的朋友和親戚，把事情提到更高一層的官員那里去，有時(shí)可能一直提到最高當(dāng)局。最后，雙方將會(huì)達(dá)成某些協(xié)議，中央政府會(huì)改變它的命令，事情也會(huì)再次得到解決?！?22)費(fèi)孝通：《中國紳士》，惠海明譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第51頁。士紳與官僚的對抗方式不僅限于談判。請?jiān)浮⒘T考甚至直接反抗地方官員等都是他們抵御行政權(quán)力的方式。官員往往又很難懲罰他們，“士紳的保護(hù)外衣”(費(fèi)孝通語)、地方宗族勢力、與更高等級官員千絲萬縷的聯(lián)系以及底層民眾基礎(chǔ)起到了至關(guān)重要的作用。綜上所言，權(quán)力集中于職位，官員在基層治理活動(dòng)中卻無法充分發(fā)揮這種制度安排所預(yù)期的治理效能。官員愈加依靠幫手和伙伴，其自身便愈加脫離基層空間，必然造成治理能力孱弱。

(二)官員自主性受制于君主偏好

權(quán)力向君主集中使得官員自主性受制于君主偏好，往往導(dǎo)致官員陷入行動(dòng)兩難。皇帝掌握王朝最高權(quán)力是古代官僚制設(shè)計(jì)的基本原則。正如前文所言，皇帝盡可能地收束權(quán)力，并輔以制衡、監(jiān)督等其他方式控制官員。君主官僚制造就了官員們向皇帝負(fù)責(zé)。與此同時(shí)，官員在處理復(fù)雜事務(wù)時(shí)往往又不能完全理解皇帝的意志。來自上級的命令壓力與來自下層的治理壓力交織在一起無法避免地使得幾乎所有官員都身處行動(dòng)兩難的困境。這一點(diǎn)，在基層官員那里表現(xiàn)得尤為明顯。對此，官員們往往選擇欺瞞應(yīng)對的策略。他們的直接上級甚至明知如此也不得不采取默認(rèn)甚至包庇的方式解決問題。因?yàn)?，那些處在中間層的官員也面臨著同樣的境況，他們必須借助下屬的力量共同應(yīng)對來自皇帝的壓力。例如，1901年，慈禧太后以光緒皇帝名義下詔，要求各級衙門官員務(wù)必事必躬親，不準(zhǔn)授予書吏事權(quán)，并按要求裁汰一部分書吏衙役。上諭到巴縣，知縣向知府講述了自己的困擾：“查定例，州縣衙門書役不準(zhǔn)過80名……因歷年公務(wù)日加冗繁，額設(shè)正役不敷指使，募雇妥人幫辦，難期得力……惟是此項(xiàng)額外書役名目即裁革，酌留名節(jié)，均難報(bào)部……并另造酌留書役名冊附申，以備查核。”(23)白德瑞：《爪牙：清代縣衙德書吏與差役》，第53頁。從上述文字可知，朝廷要求地方裁撤一定數(shù)量的書役，但知縣認(rèn)為這將影響他的事務(wù)工作，于是向知府講述了困難并提出了解決辦法：做兩份名冊，一份符合要求的向朝廷申報(bào)，一份真實(shí)的向直接上級匯報(bào)備案。這個(gè)方案得到了知府的默認(rèn)。如此一來，在知府和知縣的共謀下，至少在形式上完成了朝廷命令，也不至于對地方行政造成更大影響。但是，這種處理方式并不總是奏效，在某些特殊情況下，上級無法包庇下級時(shí)，后者則成為犧牲品。此外，權(quán)力向皇帝集中造成基層官員能夠使用的資源極其有限，以至于他們不得不向政府外尋求更廣泛但非法的開源渠道。清代縣衙日常行政運(yùn)行支出幾乎全部來自非正式收入。例如，書吏們?nèi)肼殨r(shí)繳納的參費(fèi)、地方鄉(xiāng)紳們的捐贈(zèng)以及向?qū)俚匕傩照魇崭鞣N名目的厘費(fèi)。倘若失去這些制度外收入，基層官員們工作將難以為繼。耐人尋味的是，無論是官員的欺瞞行為還是現(xiàn)實(shí)處境，皇帝并非毫不知情。作為最高權(quán)力持有者，皇帝一方面默認(rèn)了事實(shí)，一方面又以此為“把柄”控制著他的下屬們。換言之，官員們的行為正當(dāng)與否，似乎不受既定的法度規(guī)制，而往往取決于皇帝的意志。而且，皇帝擁有對官員德行的最終解釋權(quán)。忠君愛民是官德基本要求之一，但官員們踐行它時(shí)卻既不明確也非易事。乾隆時(shí)期叫魂案事件中秉公執(zhí)法的官員由于違背皇帝意愿而遭到懲罰，那些逢迎上意的官員亦被申斥。他們都無法完美地處理好忠君與愛民的關(guān)系。再如，臣下對君主有進(jìn)言的道德義務(wù)。如果君主認(rèn)為“君臣本同治亂，共安危?！蹦敲矗爸骷{忠諫，臣進(jìn)直言”。(《貞觀政要·論君臣鑒戒》)皇帝認(rèn)可官員對自己的批評是忠誠的表現(xiàn)。但是，如果皇帝不希望聽到批評，那些諫言又會(huì)被當(dāng)作是無君無父的狂悖佞言，官員會(huì)因此遭到譴責(zé)甚至更為嚴(yán)厲的懲罰?？梢姡揖蜮枘娴男袨椴⒎侨Q于道義評價(jià)，皇帝的偏好讓官員在是否堅(jiān)守官德教條和選擇具體行動(dòng)時(shí)無所適從。但這并不是因?yàn)楣賳T無能，其根源在于皇帝有權(quán)解釋什么樣的行為才是合理的?？傊?，君主專斷下，官員們沒有一個(gè)可靠的標(biāo)準(zhǔn)(朝廷法度或官德教條)引導(dǎo)他們的行動(dòng)，他們只能根據(jù)具體情境隨機(jī)應(yīng)變，既要揣測和滿足皇帝的意志，又要完成具體工作事務(wù)，無疑進(jìn)一步增加了官員們發(fā)揮其治理能力的難度。

三、權(quán)力集中與治理能力關(guān)系再反省

中國古代官僚制演進(jìn)的集權(quán)傾向?qū)τ谒茉焱醭瘒?，?shí)現(xiàn)對社會(huì)及其成員的有效控制所發(fā)揮的功能和意義毋庸置疑。客觀地講，作為前現(xiàn)代國家，縱觀它整個(gè)演進(jìn)過程，權(quán)力配置，官僚結(jié)構(gòu)搭建，組織行動(dòng)邏輯等各個(gè)方面均呈現(xiàn)出權(quán)力運(yùn)作的“合理化”。至少在各個(gè)王朝的平穩(wěn)期，官僚制集權(quán)框架下有限的治理能力還是能夠勉強(qiáng)滿足它的治理要求。但是，中國古代官僚制的集權(quán)性同其期待的治理能力之間無疑存在著不小偏差。從古代社會(huì)治理事實(shí)可以觀察到：權(quán)力集中與治理能力提升不存在直接關(guān)聯(lián)。

當(dāng)代中國官僚制的功能一定程度上承接了古代社會(huì)的制度遺產(chǎn)。特別是在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的宏大敘事下，行政權(quán)集中傾向愈加顯著，收權(quán)還是放權(quán)本身并不帶有“原罪”。問題在于權(quán)力集中在什么意義上能夠推動(dòng)治理能力提升？周雪光、練宏認(rèn)為，權(quán)力集中主要意圖在于構(gòu)建一種有效的“控制權(quán)”。(24)周雪光、練宏: 《中國政府的治理模式: 一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期。周黎安用“行政發(fā)包制”描述中國行政管理體制，其實(shí)質(zhì)就是收權(quán)與放權(quán)間的平衡。(25)周黎安:《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期?？梢?，反思現(xiàn)階段政府治理表現(xiàn)出的權(quán)力集中的現(xiàn)象，必須思考它的意圖究竟是什么。正如仇葉所言：“當(dāng)前，整個(gè)治理體系開始進(jìn)入到縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要時(shí)期，中央政府試圖集中行政權(quán)，自上而下地推動(dòng)基層治理規(guī)范體系的建立，實(shí)現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型?！?26)仇葉：《行政權(quán)集中化配置與基層治理轉(zhuǎn)型困境：以縣域“多中心工作”模式為分析基礎(chǔ)》，《政治學(xué)研究》2021年第1期。這個(gè)過程的邏輯非常清晰：集中行政權(quán)——建立治理規(guī)范體系——提升治理能力。當(dāng)代中國權(quán)力集中還表現(xiàn)為堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，其目的在于從宏觀維度搭建起客觀、穩(wěn)定、系統(tǒng)性的治理規(guī)范。這套治理規(guī)范應(yīng)充分保證基層政府發(fā)揮治理功能的自主性，有效調(diào)動(dòng)基層政府的積極性。制度規(guī)則要注重引導(dǎo)發(fā)揮政府常態(tài)化治理功能，尤其對基層政府而言，來自上級乃至中央政府的規(guī)則越復(fù)雜、指標(biāo)越精細(xì)，則其自主性的發(fā)揮便愈加困難，調(diào)動(dòng)其治理能力發(fā)揮的空間愈有限。指標(biāo)治理所帶來的政治壓力使得下級部門往往疲于應(yīng)對，反而違背了治理規(guī)則體系化的改革初衷。簡言之，不能讓政府間重蹈古代社會(huì)那樣上下級壓迫欺瞞的覆轍，改變官員拼湊應(yīng)對、懶政怠政、畏懼作為的行動(dòng)邏輯。唯有此，基層政府及其官員才能將更多的精力放在處理公共事務(wù)而非應(yīng)對上級指令，其社會(huì)治理能力方有提升的可能。

基于黨的制度化權(quán)威優(yōu)勢搭建政府同社會(huì)的良善互動(dòng)是提升政府治理能力的重要方式?，F(xiàn)代政府是有限政府，社會(huì)不僅是政府治理對象，也是參與治理的重要力量。在這一方面，中國有著獨(dú)特的制度優(yōu)勢，即通過中國共產(chǎn)黨有效地實(shí)現(xiàn)政府同社會(huì)的整合與協(xié)調(diào)。發(fā)揮黨的制度性權(quán)威優(yōu)勢和領(lǐng)導(dǎo)功能，充分釋放政府和社會(huì)中各級黨組織的動(dòng)能。在黨對一切工作的全面領(lǐng)導(dǎo)框架內(nèi)完善共建共治共享的社會(huì)治理機(jī)制，搭建政府同社會(huì)良善的伙伴關(guān)系無疑對社會(huì)治理能力提升有著深遠(yuǎn)的積極意義。