新形勢下土地管理與經濟發(fā)展新常態(tài)探析

高 珊

（鐵嶺市自然資源事務服務中心，遼寧 鐵嶺 112008）

1 土地資源管理的內涵

土地資源是人類賴以生存和穩(wěn)定的物質基礎，合理安排土地資源，可以使土地利用效率最大化，促進國民經濟的發(fā)展。在新時代，國土資源的開發(fā)利用是一個非常重要的課題，也是一個亟待解決的問題。同時，要從環(huán)境和經濟兩方面來考慮，在土地資源的經營中，要突出綠色特點，以增加經濟效益，促進可持續(xù)發(fā)展，改善對土地資源的利用，以達到資源配置和生態(tài)均衡的目標。

2 我國土地管理及經濟發(fā)展新常態(tài)

2.1 土地管理工作情況

目前，我國的土地管理工作已成為國家土地管理的重要內容，但在實際的管理中，往往存在著政策宣傳不到位、相關部署不到位、管理不力等問題。城市用地管理是一個綜合性、系統(tǒng)性的工程。除了通過政府資金的投入外，還要通過各種方式籌集資金，建立健全有效的市場融資機制。各類經濟組織、個體參與到投資活動中，其原因主要在于后續(xù)的行業(yè)能否獲得更高的收益和受益。

2.2 經濟發(fā)展新常態(tài)

在21世紀初期，我國的經濟得到了快速的發(fā)展，但是在美國次貸危機和全球金融危機的影響下，我國的經濟發(fā)展出現了一個新的變化，這就意味著我們的經濟已經進入了一個新的階段。簡而言之，新常態(tài)是指可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定增長。新常態(tài)不應把重點放在總量經濟上，而應著眼于經濟結構的對稱性和基于對稱性的經濟可持續(xù)發(fā)展。以增長促發(fā)展，以發(fā)展促增長，是發(fā)展的新常態(tài)。在新的經濟發(fā)展形勢下，必須重視自然生態(tài)環(huán)境的保護，因此，必須引起人們的高度重視和關注。

2.3 新常態(tài)的特征

“新常態(tài)”一詞是在2014年APEC上首次提出的，在會上，習近平主席就新常態(tài)的有關問題作了詳細的論述。新常態(tài)的主要特征是由高速發(fā)展向中高速發(fā)展，逐步由要素驅動、投資驅動向創(chuàng)新驅動發(fā)展，從而促進經濟結構的持續(xù)優(yōu)化與升級。隨著勞動力資源的消耗和就業(yè)的壓力的減輕，全國的經濟增長速度都會有所減緩，而在這個過程中，消費的比重將會提高，行業(yè)結構也會發(fā)生變化，從勞動密集型行業(yè)向知識密集型行業(yè)轉型。

3 土地資源管理現狀

3.1 農村土地管理現狀

目前，我國的土地管理工作已成為國家土地管理的重要內容，但在實際的管理中，往往存在著政策宣傳不到位，相關部署不到位，管理不力等問題。一是實行村民自治，由農民自己來管理。目前，我國農村教育水平較低，村委會組織結構不健全，執(zhí)行能力差，土地管理工作缺乏組織性、科學性、系統(tǒng)性。二是農村普遍存在著對土地使用的認識不足，導致了由于不了解防災知識、政府對防災的政策、政策宣傳不力等原因。三是農業(yè)產業(yè)化水平不高，耕地經濟效益不高，農民對18億畝耕地紅線的保護意識不強，基本農田得不到有效的保護，侵占農田、破壞農田行為普遍。由于缺乏對土地使用價值的認識，不懂得如何有效地經營，從而使耕地得到更大的收益。四是由于農村土地總體利用規(guī)劃基本處于空白狀態(tài)，城鄉(xiāng)規(guī)劃不協(xié)調，在發(fā)展過程中，征地工作不規(guī)范，沒有嚴格執(zhí)行土地征用的告知、確認、聽證等程序，對農民利益缺乏整體考慮。

3.2 城市土地資源管理現狀

城市土地資源管理工作是一項綜合性、系統(tǒng)化的工作。在經營過程中，通過多種途徑籌集資金，包括政府投資、社會融資等，各種經濟組織通過各種形式的合作，使土地經營獲得更大的效益。城市用地管理中存在著不規(guī)范的問題，城市的發(fā)展離不開土地的開發(fā)，為了增加政績，城市的經濟區(qū)、工業(yè)區(qū)、新城區(qū)等都將大力發(fā)展，造成了土地的過度利用。土地出讓是城市經濟的主要來源，一些城市為了追求更高的經濟效益，在某些行業(yè)中存在著不合理的用地配置。在土地利用的過程中，大部分依靠政府的決定，沒有向社會提供資金的投入。在規(guī)劃建設過程中，要把政府、企業(yè)、個人三方面的目標結合起來，并綜合考慮到市場選擇的行為，形成良性的、良性的發(fā)展關系，保證多方面的經濟效益。

3.3 農村資源要素無法轉換

農村資源匱乏，不能轉化為經濟因素，這主要是因為農業(yè)生產需要大量的土地，而在一些特定的區(qū)域，管理力量較弱，從而嚴重降低了工業(yè)發(fā)展的效率。與此同時，一些農村青年勞動力大量外出務工，造成大量房屋閑置，土地承包、土地流轉等政策不完善，短期內難以將農村資源要素轉化為經濟要素。

4 目前土地利用管理存在的問題及原因分析

本文重點剖析土地財政問題，以及分析我國土地利用管理的問題及原因。土地財政是指地方政府通過土地使用權、土地使用權出讓、土地融資等手段實現財政收入的直接或間接增長。

4.1 土地征用制度不規(guī)范，損害農民權益

我國目前的土地征收制度主要是計劃經濟時期的一種繼續(xù)，但隨著我國社會主義市場經濟的深入，這種現象越來越突出，出現了一系列社會矛盾，嚴重阻礙了經濟社會的和諧發(fā)展和穩(wěn)定，特別損害農民的合法權益，應當引起高度重視。目前存在的問題是，土地征收過多、過濫、嚴重的失地現象；補償標準過低，造成了農民的巨大損失；由于補償手段單一，很難滿足農戶長期生活需要；支付補償的監(jiān)督管理不力，挪用公款等問題十分突出。造成這種現象的主要原因是政府失范的政績觀和征地制度本身的弊端。

4.2 城市擴張中土地資源浪費嚴重

據2018年國土資源數據顯示，我國城市規(guī)劃內共有約46.67h平方米閑置土地，其中工業(yè)用地的容積率在0.3～0.6之間，而工業(yè)用地的平均產出比較發(fā)達國家要低得多。當前，很多城市的擴張都是以平面為擴散的形式展開的，這種擴張是一種連續(xù)的、無秩序的、隨機的空間擴張，沒有明確的發(fā)展方向和功能劃分，占用的土地尤其是耕地過多。部分地區(qū)在土地財政經濟發(fā)展模式的引導下，采用了以資源換發(fā)展的方式，“攤大餅”式的擴張，大量的新區(qū)和開發(fā)區(qū)建設，但由于不能根據本地的情況，盲目的跟風，導致了大量的工業(yè)用地閑置，而且大部分都是以城市郊區(qū)的土地為主要目標，這就引發(fā)了“圈地運動”，使得郊區(qū)的土地資源尤其是耕地的浪費。

4.3 土地市場機制不完善市場配置作用薄弱

我國在20多年前就引進了市場化的機制來配置土地資源，但是從目前的發(fā)展狀況來看，由于土地資源沒有得到合理的分配，導致了大量的國有土地被占用。土地資源的優(yōu)化配置主要是通過競爭和價格機制來實現的，但目前我國土地的分配方式仍以土地劃撥為主，土地的定價多由國家制定，不受供求的影響，不能充分發(fā)揮市場的作用，土地的低效利用現象十分普遍，導致土地資源浪費嚴重，土地流轉停滯。

4.4 對城鄉(xiāng)發(fā)展重視不夠

在城市規(guī)劃的進程中，在與經濟利益相沖突的新體制下，城市往往會把自己的利益放在首位。在農村，大部分的農民都意識到，土地資源的有效集約使用常常會被效率所制約，甚至沒有對土地資源進行績效管理和集約使用的政策和補償手段。更別提短期收益和長遠收益了。所以，我國農村土地利用效率低下，其根本原因在于對農村土地利用的不夠重視，不能貫徹執(zhí)行。當前，我國農業(yè)發(fā)展已脫離了當前的實際。尤其是在新的經濟發(fā)展模式下，土地使用許可證制度、土地流轉制度、集體管理制度、土地管理制度、土地使用管理制度、土地管理制度、土地管理制度等方面的改革與創(chuàng)新。

4.5 城鄉(xiāng)土地經營利用力度不充分

在許多城市，城市的規(guī)劃建設往往會遇到新常態(tài)與經濟利益的沖突，而政府在解決這些問題的時候，更多的是以社會的利益為導向。而國土部門則是一個以服從和服務為中心的部門，很少關心土地的管理和使用；在農村，由于村民的文化水平較低，對土地的管理、土地的集約利用并不熟悉，只知道上有政策，下有對策，缺乏規(guī)劃意識，缺乏集約利用的能力，只注重短期的經濟效益，沒有從長遠的角度去發(fā)現問題，推動鄉(xiāng)村的現代化。因此，從現實中可以清楚地感覺到，農村的集約化利用效率低下，也是由于上級有關部門的政策執(zhí)行不力，造成了這樣的情況，存在著雙重的責任。

5 新形勢下土地管理適應經濟發(fā)展新常態(tài)的措施

5.1 加強耕地保護

新時期土地管理工作必須強化耕地保護，新常態(tài)下，土地流轉制度、宅基地審批制度、土地征收制度等都要進一步完善和改革。有關部門要根據政策特征，樹立耕地保護意識，制定有效的制度與標準，以制度制約土地使用，鼓勵農民耕種；對放棄耕種的，要恢復征收農業(yè)稅，充分發(fā)揮市場資源配置的效果，建立健全相關監(jiān)督機制。這樣，才能使土地資源的保護與經濟、社會的發(fā)展相結合。其次，要在體制上進行改革與創(chuàng)新，以優(yōu)惠的政策與標準來激發(fā)農民對耕地保護的積極性、積極性，并探索出一條新的發(fā)展道路，從而增強國家耕地保護的質量，增強農民的耕地保護能力。此外，隨著科學技術的飛速發(fā)展，特別是智能技術的飛速發(fā)展，農業(yè)信息化的應用日益深入，廣大農村工作人員可以根據現代信息技術的特點和優(yōu)勢，大力發(fā)展智能農業(yè)，將無線通信技術、大數據技術、物聯網技術、3S技術實現農業(yè)的遠程診斷可視化、在線預警以及精準感知等智能化管理，有效提高農業(yè)產量和農業(yè)經濟效益。在此基礎上，應結合我國農村土地經營的特殊性和有關需求，將其與農村經濟有機結合，實現農村土地經濟與農村經濟的雙贏。例如，在合理的價格機制和市場環(huán)境允許的情況下，可以適當提高糧價，促進農民增收，并積極地保護耕地。

5.2 加強土地集約利用管理

要適應新的經濟發(fā)展，必須強化土地的集約利用，提高土地利用效率，降低土地資源的浪費，促進經濟的健康發(fā)展。在制定土地監(jiān)督體系時，要與國土行政機關、城鄉(xiāng)各級政府進行協(xié)商，以保證監(jiān)督體制的科學化和民主化。在土地管理體制中，要明確各個部門的職責。在探索新的管理方式時，要大力推進試驗區(qū)建設，逐步提高土地集約使用的科學性。要對建設用地的使用進行嚴格的控制，不斷提高土地的利用效率，運用新的土地監(jiān)管方式，使土地管理工作煥發(fā)出新的生機。

5.3 使用高效的管理措施

實施土地經營要適應我國的經濟發(fā)展狀況。另外，建立土地利用補償的管理體制。對耕地進行跨地區(qū)調整，建立典型的農田示范區(qū)，加強土地建設和經營。必須嚴格控制耕地的質量和面積。通過“廢地復墾”、“遷村騰地”等措施，促進了“遷村建鎮(zhèn)”的順利進行；要加強對低效用地的開發(fā)利用，保證城市空閑空間得到最大限度地利用。在農業(yè)生產中，要形成工業(yè)鏈條，實現規(guī)模生產，在未開發(fā)的土地上建立廠房，使土地資源得到合理的利用。

5.4 深化農村土地改革

土地管理所要做的是長期的土地制度改革，以提高土地的利用效率，從而推動經濟的發(fā)展。由于土地管理工作涉及的范圍很廣，所以在對土地資源進行監(jiān)督的過程中會遇到很多問題。在土地管理工作中遇到問題時，要按照《中華人民共和國農村土地承包法》的規(guī)定，在一定的范圍內，實行土地制度改革。通過改革農村土地征用、實行“三權分置”、集體經營等方式，增加農村土地資源的利用。

5.5 明確土地管理工作的目標

隨著社會經濟的快速發(fā)展，人民的生產、生活方式、物質條件、心理條件等都得到了極大的提高，對居住環(huán)境提出了更高的要求。在進行土地資源開發(fā)時，必須明確目前的社會和經濟需求，同時還要兼顧生態(tài)環(huán)境的保護，對土地利用的途徑和空間布局進行科學的規(guī)劃。為了達到最佳的經濟效果，必須對人口、經濟、地理、交通等環(huán)境因素進行全面的調查和調查，確定最佳的利用方法。建立有效的土地資源管理目標，強化對土地利用的監(jiān)管與管理，防止重復投資、不合理使用等問題；在開發(fā)過程中，應盡量減少對周邊環(huán)境的損害，以達到綠色、科學的目的。

5.6 制定出科學的土地管理評價體系

目前，我國一些地方的土地資源已經無法滿足城市居民對居住和生產的需要。為降低這一現象，我國土地主管部門根據土地的種類、面積，對土地資源進行合理配置。在區(qū)域內，對快速發(fā)展的、具有較大規(guī)模的城市，要合理利用土地資源，保證項目和城鎮(zhèn)發(fā)展與當地的生態(tài)環(huán)境、土地資源量相協(xié)調。另外，土地行政主管部門要建立一套科學的土地管理評價系統(tǒng)，對土地使用情況、土地規(guī)模、生態(tài)環(huán)境、建設方案、資金投入等進行綜合評價，并依據評估結果對土地資源進行合理的調整和審批，并在此基礎上不斷完善土地管理評價制度。

6 結語

新常態(tài)是中國改革開放三十年后的戰(zhàn)略選擇和戰(zhàn)略選擇。隨著我國經濟增速的換擋、結構優(yōu)化和動力轉換，我國國土資源的供求關系發(fā)生了變化，傳統(tǒng)的開發(fā)型、粗放型用地和管理方式也面臨著優(yōu)化和優(yōu)化的問題。在這樣的大環(huán)境下，“節(jié)約、集約、高效”的土地利用與管理模式亟待催生，相應的研究亟待順應時勢破繭而出，以期為我國土地利用與管理事業(yè)科學、合理地融入國家經濟社會大轉型的潮流中提供堅強的支撐，為我國土地資源與經濟發(fā)展的雙向可持續(xù)發(fā)展提供理論指導。