宣州區(qū)深化集體林權制度改革現(xiàn)狀與建議

吳建芝

（安徽省宣城市宣州區(qū)林業(yè)技術推廣中心，安徽 宣城 242000）

集體林地是國家重要的土地資源，是林業(yè)重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民重要的生活保障。集體林權制度改革是建設生態(tài)文明的重要內(nèi)容，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求，是促進農(nóng)民就業(yè)增收、助推鄉(xiāng)村振興的重要舉措。集體林權制度改革分為主體改革和配套改革，主體改革的內(nèi)容是分山到戶，確定林農(nóng)對于林地的使用權、經(jīng)營權和林木的所有權；深化改革的內(nèi)容則要復雜得多，包括林權流轉和抵押貸款、林業(yè)保險、新型林業(yè)經(jīng)營主體的培育和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個方面。宣州區(qū)于2010年完成了集體林權制度改革主體改革后，又逐步開展了一系列深化改革的探索。筆者通過深入研究宣州區(qū)深化集體林權制度改革現(xiàn)狀，針對性地提出相應工作建議。

1 宣州區(qū)林業(yè)改革發(fā)展現(xiàn)狀

宣州區(qū)位于安徽省的東南部，轄26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處），全區(qū)林業(yè)用地面積9.67萬hm2，其中集體林地面積7.21萬hm2，集體林權制度改革涉及21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，141個村、集體林場，2070個村民組，12.6萬農(nóng)戶。宣州區(qū)集體林權制度主體改革完成后，林權發(fā)證率達到99%，發(fā)證面積超過7.13萬hm2。近年來，宣州區(qū)在深化集體林權制度改革方面做了以下探索：

1.1 林地流轉穩(wěn)步增長

通過深化改革，明晰所有權，放活經(jīng)營權，解放了林業(yè)生產(chǎn)力。森林資源的流動性明顯加快，零星的、分散的林地和林木資源大量向有資金、有技術的大戶和公司集中，形成規(guī)模經(jīng)營，林業(yè)經(jīng)濟不斷壯大，同時通過山林租賃、經(jīng)營權轉讓或者合作開發(fā)，農(nóng)戶和集體也從中獲得了長期、穩(wěn)定的收入。目前宣州區(qū)已流轉集體林地面積已由2010年的不足 1.33萬hm2增長到了2.36萬hm2，占全區(qū)集體林地總面積的32.7%。

為了適應林地流轉和機構改革的需要，宣州區(qū)出臺了《宣州區(qū)林權流轉管理辦法》，同時積極規(guī)范林權管理服務中心建設，在市不動產(chǎn)中心增設林權服務窗口，安排4名專職人員從事林權登記、流轉等相關服務，初步實現(xiàn)了林權管理、林權流轉和社會服務的“一站式”辦理，近10年以來辦理林地流轉795宗 0.88萬hm2。與此同時，宣州區(qū)還組織各級林權糾紛調(diào)處工作組不斷加大糾紛調(diào)處力度，深入到糾紛現(xiàn)場實地勘察，積極排解糾紛矛盾。通過放活經(jīng)營權，促進林權流轉的方式，將一些所有權明晰，經(jīng)營權混亂的林地和林木進行了合法流轉，穩(wěn)妥地處理了歷史遺留問題，有效地化解或緩解了長期存在的矛盾糾紛，促進了林區(qū)社會安定穩(wěn)定。近年完成調(diào)處矛盾糾紛實現(xiàn)林地流轉面積達0.28萬hm2。

1.2 林地經(jīng)營模式不斷豐富

在林地流轉過程中，市場經(jīng)濟對林地資源的配置作用積極發(fā)揮。宣州區(qū)林地合作經(jīng)營模式由單一的租賃向經(jīng)營權的多途徑流轉改變，以地入股、利益均分、資源互換等模式應運而生，宣州區(qū)最有代表性的是集體林地的股份制經(jīng)營模式，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地，按照“一村一策”、“一村一方案”的要求，建立了符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營新機制，積極開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革，依法將股權量化到戶，股權證發(fā)放到戶，既明確了承包經(jīng)營權歸屬又保證了林農(nóng)的受益權。目前，宣州區(qū)涉林村（社區(qū)）已全部完成“三變”改革。在此基礎上，以尊重農(nóng)民意愿為前提，采取多種形式引導農(nóng)戶以承包林地、資金、技術、勞力等合作或入股形式推進林業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，通過多種形式的股份合作促進實現(xiàn)集體和個人資產(chǎn)的保值增值。

以水東鎮(zhèn)祁梅村為例，該村集體原先有未分包到戶山場206.67hm2，村民組集體和個人都想爭取此山場的承包經(jīng)營權，同時又因為復雜多樣的歷史原因，山場經(jīng)營權的歸屬遲遲無法明確。不確定的經(jīng)營權屬也在一定程度上影響了該集體山場的正常生產(chǎn)經(jīng)營，并成為了祁梅村集體經(jīng)濟發(fā)展的一塊絆腳石。如何解決這塊山場的矛盾成為了祁梅村兩委成員心中時常琢磨的難題。2018年，祁梅作為集體林地股份制改革試點村，探索成立了股份經(jīng)濟合作社，將村辦林場林權份額量化到戶，確定集體與個人持股比例，通過分股不分山的方式解決村集體林場的歷史糾紛問題。在此基礎上，引進杭州興意集團“親心谷”文化旅游項目，將206.67hm2的村集體林場統(tǒng)一流轉給杭州強圣藝術文化有限公司經(jīng)營，用于親心谷旅游景區(qū)的建設，盤活集體林地經(jīng)營權，促進了村集體和村民收入的提高以及村級基礎設施的改善。村集體林場經(jīng)營權的流轉，每年可以為祁梅村新增了91萬元的集體收入。依托這些收入，祁梅村注冊成立物業(yè)服務機構，承接親心谷景區(qū)、水東鎮(zhèn)及附近村莊公共區(qū)域的物業(yè)業(yè)務，目前該項收入在穩(wěn)步提高中，進一步豐富集體經(jīng)濟收入來源。作為“股東”的廣大村民，在2019年元月人均分紅達220元。此外，祁梅村將每年安排部分集體收入用于對村組道路、溝渠及山場內(nèi)的林道等基礎設施的統(tǒng)一規(guī)劃和建設，改善村民的生產(chǎn)生活條件，近3年累計修建農(nóng)村道路5.6km，溝渠2.3km。

1.3 林業(yè)金融探索逐步深入

隨著改革的深入，林農(nóng)的融資訴求日益迫切。然而，林業(yè)經(jīng)營周期長，社會資本進入滯后，生產(chǎn)要素沒有充分集聚，融資問題成了制約林業(yè)經(jīng)營和發(fā)展的一大“瓶頸”。為創(chuàng)新林業(yè)金融服務方式，助推宣州林業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，促進林農(nóng)、林業(yè)企業(yè)、林業(yè)合作社等林業(yè)經(jīng)濟主體的發(fā)展壯大。在利用林權直接抵押形式開展融資的基礎上，2017年，宣州區(qū)依托國有森興林業(yè)開發(fā)有限公司，在其經(jīng)營范圍中增加林權收儲業(yè)務建立林權收儲中心，區(qū)政府首期注資1000萬元作為收儲資本金。收儲中心建立后先后與郵儲銀行宣城市分行、湖商銀行和宣城皖南農(nóng)村商業(yè)銀行等金融機構簽訂了合作協(xié)議，約定林權抵押貸款利率比基準利率上浮不高于30%，貸款期限從原來的1年延長到3～5年。同時，宣州區(qū)制定《關于印發(fā)宣州區(qū)林權抵押貸款收儲擔保管理辦法（試行）和生態(tài)公益林補償收益權質(zhì)押貸款管理暫行辦法的通知》等文件，積極推行“公益林補償收益權質(zhì)押貸款”、五綠興林“勸耕貸”等新型貸款模式，充分發(fā)揮金融貸款在實體經(jīng)濟中的助力作用。截至2021年底，宣州區(qū)全區(qū)涉及集體林地林權貸款總額8.3億元，貸款余額3.6億元，涉及集體林地面積1.06萬hm2；其中林權收儲擔保貸款總額0.3億元，貸款余額0.19億元，涉及集體林地面積733.33hm2。

此外，林業(yè)抵御自然災害的能力較弱，各種災害對林業(yè)生產(chǎn)造成了巨大損失。宣州區(qū)森林資源面臨的主要風險首先是火災，其次是森林病蟲害和雨雪冰凍災害，小部分是山洪泥石流災害。特別隨著森林旅游的發(fā)展，進出林區(qū)人員頻繁，加之農(nóng)事、祭祀野外用火管理難度大，必須進一步完善林業(yè)支持保護體系。宣州區(qū)積極探索保險產(chǎn)品與集體林權制度改革的有機結合，已初步形成基本險（政策性森林保險）+特色保險（野生動物損害賠償保險、森林碳匯價值保險、抵質(zhì)押貸款履約保證保險）+商業(yè)性林災保險（英大、國壽財?shù)裙緸槲覅^(qū)推出了商業(yè)性林木火災保險及附加險）為主體的森林保險體系，全區(qū)在保森林面積 6.13萬hm2，一定程度上增強了林業(yè)抗風險能力，有力促進林業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

1.4 特色林業(yè)建設成效初顯

深化集體林權制度改革以來，宣州區(qū)緊緊圍繞林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的總體要求，一方面強化新型經(jīng)營主體培育，另一方面不斷加大林業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，注重集體林地生態(tài)效益和經(jīng)濟效益得到充分發(fā)揮，實現(xiàn)了林業(yè)增效、林農(nóng)增收的目標。截至2021年底，宣州區(qū)現(xiàn)有各類新型林業(yè)經(jīng)營主體1000余戶。其中，涉林企業(yè)332個，涉林合作社131個，家庭林場、承包大戶等539個?，F(xiàn)有林業(yè)行業(yè)協(xié)會3家、國家、省、市級林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)20家、省級現(xiàn)代林業(yè)示范區(qū)1個、省級農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作示范社3家、省級示范家庭林場5家。

1.4.1 林產(chǎn)品基地規(guī)模和品質(zhì)不斷提升

積極謀劃竹、木本油料、苗木花卉、林下中藥材等一產(chǎn)基地建設，按照區(qū)域化布局、規(guī)?；l(fā)展、標準化建設、品牌化經(jīng)營的思路，形成“公司＋合作社＋農(nóng)戶”、“合作社＋基地＋農(nóng)戶”等多種經(jīng)營模式，大力發(fā)展林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)。通過近十年的培育，宣州區(qū)現(xiàn)有竹林面積1.53萬hm2，經(jīng)濟林面積8733.33hm2，苗木花卉面積1.1萬hm2，宣木瓜面積260hm2，油茶面積433.33hm2，棗園面積1333.33hm2。全區(qū)現(xiàn)有“宣木瓜”、“水東蜜棗”等國家地理標志產(chǎn)品2個、“十大皖藥”產(chǎn)業(yè)示范基地6個，市級以上特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)示范基地5個、森林觀光示范點5個，特色林產(chǎn)品一產(chǎn)產(chǎn)值突破40億元。

1.4.2 二、三產(chǎn)聯(lián)動促進林業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展

充分發(fā)揮二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)帶動作用，林產(chǎn)品加工業(yè)不斷壯大，生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展迅速。宣州區(qū)依托區(qū)域內(nèi)豐富的林木資源和便利的交通條件，積極引導加工企業(yè)向深加工和精加工轉換升級。目前全區(qū)木材加工形成了多元化的發(fā)展格局，已有以孫埠木材加工園區(qū)為核心的240多家的木竹經(jīng)營企業(yè)，從業(yè)人數(shù)達到6000余人，年總產(chǎn)值32.4億元。特別是安徽博亞竹木制品有限公司、宣城福美達新材料有限公司等龍頭企業(yè)的帶動，促進了木材加工產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，提升了林木的經(jīng)濟效益。創(chuàng)建“艾子”、“博亞”、“海鷗張”、“水東”等安徽省著名商標4個、“華興”、“福美達”等安徽省名牌產(chǎn)品2個。此外，作為第三產(chǎn)業(yè)的生態(tài)旅游業(yè)也正在蓬勃發(fā)展。宣州區(qū)有良好的森林景觀資源和便捷的區(qū)位優(yōu)勢，一批以森林旅游、休閑觀光為主的生態(tài)莊園趁勢興起，全區(qū)目前已形成以嶧山省級森林公園、觀塘湖、昆山湖、十八灣景區(qū)等生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)為龍頭的生態(tài)旅游格局，近年來森林旅游收入接近20億元，極大提升了林業(yè)的生態(tài)、社會、經(jīng)濟三大效益。

2 存在問題

2.1 林權糾紛仍然在一定程度上影響經(jīng)營流轉

由于歷史原因，部分鎮(zhèn)村集體林地和村組集體林地、國有林場的國有林地和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體林地之間權屬不清的問題，目前林權糾紛大都處于不動不發(fā)的狀態(tài)，如果將這些糾紛進行調(diào)處將牽涉大量的人力物力，如何迅速有效地解決這些矛盾，理順林業(yè)生產(chǎn)關系，一直是我們集體林改的難題。

2.2 林業(yè)產(chǎn)業(yè)大而不強

宣州區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到如今，存在著大而不強的問題，一是種植和養(yǎng)殖品種單一，技術含量低、標準化程度不高、服務體系不健全，尤其是主導產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不明顯，名牌產(chǎn)品少，市場競爭力不強，難以滿足市場多樣化需求。二是林業(yè)新型經(jīng)營主體發(fā)展面臨更多問題，受退林還耕、林轉建指標限制等多方面原因影響，花卉苗木、木竹加工和森林旅游等各方面林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展受限，各類新型經(jīng)營主體在單打獨斗的情況下，自身經(jīng)濟、人才、技術條件不足的缺點逐步凸顯。

2.3 貸款難

銀行等金融機構對大中型林業(yè)企業(yè)、承包大戶的支持力度較大，但對林地分散的林農(nóng)仍然在一定程度上存在貸款難的問題，雖然宣州區(qū)林權收儲中心在一定程度上緩解了該問題，但如何讓所有的林農(nóng)享受融資的便利是以后應該著重考慮的重點問題之一；此外，森林保險還沒有實現(xiàn)全覆蓋，仍然是下一步需要努力的方向。

3 建議

（1）加大林權糾紛的調(diào)處力度，提高糾紛調(diào)處率，對排查出來的糾紛，堅持先易后難、分級負責、逐級調(diào)處和重在疏導的原則，安排專人專項負責糾紛的調(diào)處工作，盡量將各類矛盾化解在萌芽狀態(tài)，做到組與組之間的矛盾不出村、村與村之間的矛盾不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以進一步理順林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營關系，解放林業(yè)生產(chǎn)力。

（2）繼續(xù)做大做強林業(yè)產(chǎn)業(yè)。一是重點抓好特色林業(yè)的基地建設。對綠化苗木、宣木瓜、油茶、毛竹等特色產(chǎn)業(yè)，通過加強扶持力度，健全服務體系等措施，盡快實現(xiàn)規(guī)?；?、標準化生產(chǎn)，不斷增加技術含量，提高林業(yè)效益，成為農(nóng)民增收的支柱產(chǎn)業(yè)。二是加大林業(yè)傳統(tǒng)加工產(chǎn)業(yè)的轉型力度。由于以往的加工企業(yè)多為粗加工，技術含量不高，市場競爭激烈，生存空間越來越小，必須盡快轉型升級，走精深加工的路子，市場才能盤活，產(chǎn)業(yè)才能壯大，因此需要政府和銀行對發(fā)展?jié)摿Υ?、技術更新快的林業(yè)龍頭企業(yè)進行優(yōu)先扶持。三是加大森林旅游等三產(chǎn)的扶持力度，既打造良好的生態(tài)環(huán)境，又能創(chuàng)造較多的經(jīng)濟效益和社會效益。

（3）繼續(xù)深化林業(yè)金融改革創(chuàng)新。以林權收儲中心為基礎，對內(nèi)加強管理，對外增強合作在筑牢現(xiàn)有金融機構合作基礎的同時，逐步擴大合作金融機構范圍。積極為林農(nóng)提供政策扶持和投融資、森林保險等社會化服務，通過大力培育林業(yè)合作經(jīng)濟組織，促進林業(yè)的規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營，加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉型升級，促進林業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收，讓山上綠起來、農(nóng)民富起來、林業(yè)活起來、生態(tài)好起來。

（4）林業(yè)系統(tǒng)自身建設有待加強。集體林權制度改革后，林業(yè)經(jīng)營主體更加多元化，社會自然投入林業(yè)越來越廣泛，對林業(yè)系統(tǒng)的自身建設也提出了更高的要求，要加強技術人員的隊伍建設，引進和重點培養(yǎng)一批林業(yè)專業(yè)人才，進一步完善技術推廣服務機構和基層林業(yè)站所功能，為廣大林權所有者提供更為便捷的服務。