“三治融合”背景下鄉(xiāng)村治理的路徑研究

楊博程

（貴州民族大學，貴州 貴陽 550025）

近年來，城鄉(xiāng)一體化的不斷發(fā)展，城市和鄉(xiāng)村之間的人口流動速率增加，鄉(xiāng)村人民的法律意識明顯增強，對自身的利益訴求也在不斷提高。隨著我國社會經(jīng)濟的快速增長，由土地承包、土地征收等項目引起的經(jīng)濟糾紛以及鄰里生活中的矛盾糾紛日益增加，鄉(xiāng)村的社會治理迫在眉睫。加之在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村人口和人才雙流失，導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”和農(nóng)村治理主體能力減弱，成為目前鄉(xiāng)村社會治理的主要問題。十八大以來，基層黨組織成為農(nóng)村發(fā)展的主心骨，逐漸形成以自治、法治、德治互助互補的治理體系，即“三治融合”體系，在此思想的指導(dǎo)下，積極推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進程。

1 “三治融合”體系的內(nèi)涵

鄉(xiāng)村治理需要“創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”[1]?！叭稳诤稀钡闹卫眢w系是黨和政府在新時代下，針對鄉(xiāng)村治理問題而提出來的戰(zhàn)略部署。把自治、法治、德治三者綜合到一起，既能實現(xiàn)三者優(yōu)勢互補，又能相互制約，共同推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程。

自治是指在一個鄉(xiāng)村地域范圍內(nèi)的全部成員形成一個自治組織，通過自己制定的規(guī)則來管理內(nèi)部成員的活動。自治的主體是村民，客體也是村民，極大地體現(xiàn)了村民自我管理的主動性和靈活性，同時也體現(xiàn)了人民當家作主的理念。

德治是把社會上普世的倫理道德用來引導(dǎo)和約束社會成員行為的一種價值評價。德治主要表現(xiàn)在主動和被動兩個方面。主動的德治是個人以普世的價值觀來引導(dǎo)和約束自己的行為，被動的德治在鄉(xiāng)村治理上往往通過村規(guī)民約的形式表現(xiàn)出來，從而發(fā)揮作用。村規(guī)民約一般是“村兩委”與村民們共同制定的，以傳統(tǒng)的倫理道德為中心，用以規(guī)范村民的行為。村民共同遵守村規(guī)民約，自我約束。村規(guī)民約在我國歷史上有著長遠的演變歷程，在“皇權(quán)不下縣”的時代，村規(guī)民約在教化民眾、規(guī)范行為、維護社會秩序中扮演重要的角色。在當代社會發(fā)展過程中，村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理中道德建設(shè)的切入點，應(yīng)該跟上時代的步伐，更好地融入鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理體系當中。

法治是以國家制定認可的法律條文為基礎(chǔ)來進行鄉(xiāng)村治理，以基層黨組織為主導(dǎo)，結(jié)合當?shù)仫L俗特點制定相關(guān)的村規(guī)民約。法律只是眾多社會規(guī)范中的一種，并不能覆蓋社會中的方方面面，尤其是一些道德方面的矛盾，法律就很難介入。村規(guī)民約可以有效地作為國家法延伸的一種載體，宣傳國家法的內(nèi)容，實現(xiàn)鄉(xiāng)村移風易俗。將國家法的部分內(nèi)容融入村規(guī)民約中，既以國家外在強制力來約束村民的行為規(guī)范，也以道德的方式來引導(dǎo)其行為，共同維護鄉(xiāng)土社會的穩(wěn)定。

有學者總結(jié)指出，“三治”在鄉(xiāng)村社會治理過程中是有具體工作劃分的，其中自治激發(fā)了治理的活力，法治是維護公平正義的手段，德治則是糾正失德行為的武器[2]。鄉(xiāng)村自治是讓村民成為治理的主體，大大增強治理的主動性和靈活性，但也容易產(chǎn)生違法違規(guī)現(xiàn)象，此時法治和德治就可以約束其行為。法律只是社會規(guī)范中的一種，能規(guī)范法律范圍內(nèi)的行為，對于法律范圍外的情況，就需要自治和德治來補充。三者相互配合、相互制約，構(gòu)建了一個完善的“三治融合”治理體系。在城鎮(zhèn)化進程快速發(fā)展的沖擊下，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體日漸式微，我國鄉(xiāng)村治理實踐面臨著鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)變遷帶來的諸多挑戰(zhàn)[3]。

2 “三治融合”建設(shè)中的困境

2.1 自治的困境

2.1.1 自治能力有限，鄉(xiāng)村事務(wù)繁雜

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，鄉(xiāng)村在多個方面都面臨著發(fā)展，如在鄉(xiāng)村環(huán)境、鄉(xiāng)村集體土地的開發(fā)和利用、少數(shù)民族村寨傳統(tǒng)文化的保護、鄉(xiāng)村合作社等一系列公共事務(wù)都亟待發(fā)展，這些事務(wù)涵蓋了社會、經(jīng)濟、文化、生態(tài)、民生等各方面，有的事務(wù)還是多元交叉在一起的，這就對鄉(xiāng)村治理主體的治理能力提出了更高要求。村民文化知識水平普遍不高，對現(xiàn)代公共事務(wù)的認識略顯滯后，而且也缺少解決問題的有效方法。此外，“村兩委”也存在后勁不足的情況，主要體現(xiàn)在以下方面：一是他們在某些公共事務(wù)上過度維穩(wěn)，缺乏創(chuàng)造力；二是少數(shù)村干部存在不作為、懶政的現(xiàn)象；三是鄉(xiāng)村治理內(nèi)容的增多對部分干部來說具有一定難度。

2.1.2 鄉(xiāng)村人口流失

在以前，鄉(xiāng)村的發(fā)展模式以小農(nóng)經(jīng)濟為主，社會結(jié)構(gòu)和人口比較穩(wěn)定，隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的推進，鄉(xiāng)村的年輕勞動力大部分選擇進城務(wù)工，造成鄉(xiāng)村常住人口數(shù)量減少。從鄉(xiāng)村人口年齡結(jié)構(gòu)來分析，外出務(wù)工的多是青年人、中年人，剩下老年人和孩童在鄉(xiāng)村生活，造成鄉(xiāng)村人口“空心化”，這就導(dǎo)致鄉(xiāng)村主要勞動力嚴重缺失，亦導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治主體缺失[4]。

2.2 法治的困境

2.2.1 自治主體的法律意識淡薄

村民是鄉(xiāng)村自治的主體，很多村民的法治意識比較弱，體現(xiàn)在人們處理矛盾糾紛的方式上。村民們較少會通過司法途徑來解決糾紛，因為他們習慣了鄉(xiāng)村內(nèi)部調(diào)解糾紛的方式，而且如果用法律手段來解決糾紛，還得考慮司法程序在時間成本和金錢成本的效率問題。另外，法治建設(shè)是一個循序漸進的過程，它要求相關(guān)人員從學習法律到了解法律再到法律實踐，這是一個動態(tài)的過程，并非一蹴而就的。

2.2.2 法治宣傳形式單一

我國要建設(shè)法治國家，前提條件就是民眾要具備一定的法律意識和素養(yǎng)，那么法治宣傳就是最有效的方式。鄉(xiāng)村法治宣傳常見的形式主要是鄉(xiāng)村公告欄的法治宣傳，普法工作人員的定點宣傳，網(wǎng)絡(luò)平臺的法治宣傳等。這些宣傳形式較為零散，沒有形成系統(tǒng)的宣傳模式，群眾也缺乏學習的積極性，這樣法治宣傳的效果可見一斑。除了法治宣傳外，法治教育的缺失也是當前法治建設(shè)需要解決的問題。

2.2.3 鄉(xiāng)村缺乏公共法律服務(wù)體系建設(shè)

公共法律服務(wù)工作站作為服務(wù)群眾的一線綜合性法律服務(wù)平臺，主要承擔化解矛盾糾紛、法制宣傳、提供法律服務(wù)咨詢等職能。雖然這些機構(gòu)對法治建設(shè)有促進作用，但目前數(shù)量有限，對于龐大的服務(wù)對象來說略顯不足。此外，缺乏資金保障，法律人才的輸送也是限制法律服務(wù)發(fā)展的問題。

2.3 德治的困境

法律是最低的道德標準，道德是法律的最高追求。“道德是基石，任何時候都不能忽視?！盵5]鄉(xiāng)村治理中的德治主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村的村規(guī)民約上，為了加強鄉(xiāng)村的組織建設(shè)，促進鄉(xiāng)村的文化發(fā)展，在鄉(xiāng)村中充分發(fā)揮村民的主觀能動性，凸顯村民自治的主體作用，指導(dǎo)村民依照法律法規(guī)參與本村的事務(wù)，促進鄉(xiāng)村和諧發(fā)展，實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)，維護鄉(xiāng)村事務(wù)的正常運轉(zhuǎn)，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，調(diào)動廣大村民認真貫徹黨的基本路線、方針、政策，遵守國家制定的法律法規(guī)，根據(jù)各鄉(xiāng)村的文化特點來制定村規(guī)民約，用來作為為全體村民共同遵守的行為規(guī)范。雖然村規(guī)民約的制定方式科學民主，但其短處在于缺少外在強制力的保障，約束力不強，在一些問題上，道德對人們行為的規(guī)范作用就明顯不足。如今社會上浮躁之風漸起，又受到金錢至上的觀念的沖擊，極大地削弱了道德的規(guī)范作用，社會公德、家庭美德、個人私德皆受到一定的影響，從而阻礙了鄉(xiāng)村的德治建設(shè)。

3 鄉(xiāng)村治理中“三治融合”的實踐路徑

3.1 構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的以自治為核心的治理體系

鄉(xiāng)村自治的主體是村民，以村民自治為核心，能有效地調(diào)動村民參與本村事務(wù)和鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性與主動性，推動鄉(xiāng)村中精英成員治理鄉(xiāng)村的熱情。在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，少見有外資企業(yè)或大型企業(yè)來鄉(xiāng)村附近投資建廠，那么如何推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，維護鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定，精英治村或許是一個行之有效的方式。賀雪峰[6]通過對村莊精英的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村莊精英分“體制精英”和“非體制精英”，“體制精英”是對村委會內(nèi)部干部的定義，“非體制精英”是對一般精英村民的代稱。在現(xiàn)代鄉(xiāng)村中，鄉(xiāng)村精英一般都是進城打工后又回來建設(shè)家鄉(xiāng)的建設(shè)者、私有企業(yè)的經(jīng)營者、土地種植的承包大戶，這些精英都具有開闊的視野、先進的經(jīng)營理念、相對雄厚的資金等。這些優(yōu)勢對鄉(xiāng)村的發(fā)展來說，無不是給予鄉(xiāng)村在發(fā)展經(jīng)驗和資金上的支持。除了精英治村之外，基層黨組織的工作人員還應(yīng)組織村民積極參與鄉(xiāng)村的自治實踐，鼓勵村民對村組干部的工作進行監(jiān)督。此外，應(yīng)積極開展教育宣傳工作，歡迎鄉(xiāng)村精英分子回鄉(xiāng)建設(shè)，參與鄉(xiāng)村自治，充分發(fā)揮村民自治的效果。把紙上的理論和社會實踐相結(jié)合是一個復(fù)雜且冗長的過程，其中各種利益之間的碰撞、人們主觀上的認知以及各種因素的干擾，都是這一過程中的難點，因此要建立一個相應(yīng)的自治體系來培養(yǎng)村民的法律意識、參與意識，從而解決這些問題。

3.2 以法治作為鄉(xiāng)村治理的保障

法律既是鄉(xiāng)村治理的制度保障，也是監(jiān)督治理主體的主要工具?！叭穗H交往附帶了商品屬性，朝著利益化發(fā)展，為了利益和好處，道德感、羞恥感、榮辱感正在逐漸褪去?！盵7]鄉(xiāng)村治理過程中的多元主體治理混亂、責任劃分不清、“半熟人社會”導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象等，需要法治來應(yīng)對。為更好地推進鄉(xiāng)村治理工作，需要制定一定的規(guī)則和監(jiān)督體系對其進行維護。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)是鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)為基礎(chǔ)的。基層黨組織作為馬克思主義政黨，保持先進性與純潔性是其本質(zhì)屬性[8]?；鶎狱h組織作為鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者必須要保持黨的純潔性，除了在思想建設(shè)、作風建設(shè)等方面要起帶頭作用外，還要組建一個多元的監(jiān)督體系，發(fā)揮村民作為鄉(xiāng)村自治主體的監(jiān)督職責。從村民中推選代表建立村一級監(jiān)督小組作為群眾監(jiān)督，基層黨組織行使黨內(nèi)監(jiān)督，鄉(xiāng)政府的行政人員行使行政監(jiān)督，社會組織行使社會監(jiān)督，從而建立一個完善的監(jiān)督體系來促進鄉(xiāng)村治理工作的發(fā)展。

3.3 以德治作為鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)

黨的十九大提出要“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[9]。鄉(xiāng)

土文化是鄉(xiāng)村社會發(fā)展的產(chǎn)物，在鄉(xiāng)村治理中，德治體現(xiàn)在村規(guī)民約中，而優(yōu)秀的鄉(xiāng)土文化為德治鋪墊了優(yōu)秀的文化底蘊。在鄉(xiāng)土社會中，家族成員之間的主要規(guī)則以家法、族規(guī)為依托，如女子的“三從四德”、親子的負責與服從等[10]，以此構(gòu)成了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中德治的組成部分。在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會發(fā)展中，以德治為基礎(chǔ)，積極推動鄉(xiāng)土文化的發(fā)展。具體如下：第一，對鄉(xiāng)村社會中存在的不良現(xiàn)象和不法勢力進行打擊，防范其阻礙鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展；第二，保留并發(fā)展鄉(xiāng)土文化中優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，去除或變遷不良的鄉(xiāng)村風俗，以此來維護鄉(xiāng)村社會的健康發(fā)展；第三，加強對鄉(xiāng)村社會的標桿人物和紅色歷史人物的宣傳，為村民建立道德模范，并鼓勵全體村民學習；第四，堅持社會主義核心價值觀，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持走符合社會主義道路的路線。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村的德治資源的挖掘和發(fā)揮，需要以規(guī)立德、以文養(yǎng)德、以行樹德，同時完善相應(yīng)的組織管理機制、教育引導(dǎo)機制、激勵實踐機制以及評價監(jiān)督機制[11]。